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邵科等:土地股份合作社发展的理论思考与对策思路
作者:邵科、徐旭初     来源:文章修订稿发表于《农村工作通讯》2015年第6期     日期:2015-05-02  浏览:577

  1980年代初至今,以土地集体所有权与农户家庭承包经营权相分离为核心的中国农地制度改革取得了显著绩效,土地股份合作社正是在这种特定土地制度下的创新产物。借用《中华人民共和国农民专业合作社法》对农民专业合作社的组织定义,可以将土地股份合作社定义为:在农村家庭承包经营基础上,农户自愿以农地经营权入股,并据此参与民主管理和盈余分配的互助性经济组织。理论界对土地股份合作社是否属于经典意义上的合作社组织,没有形成一致的认识、存在争议,更多学者倾向于认为,土地股份合作社是在经典的合作制中引入了股份制的某些做法,实现了对经典合作制的继承和发展,推动了股份制和合作制的融合,“非驴非马”的发展特色正是它的制度魅力所在,土地股份合作社有机会在中国农村地区展现出广泛的适应性和兼容性。但不可否认,当前中国土地股份合作社的发展仍处于初级阶段,有一些基本的理论问题等待厘清,也需要更为清晰的政策思路引导其健康发展。

  一、土地股份合作社的理论模式

  关于土地股份合作社的理论模式,理论界有过一些讨论。研究者大体认为,农户入股的承包地属于集体所有,但不是必须由村集体经营;这些入股后的土地可以由土地股份合作社自主生产也可以转租给第三方经营;参与农地入股的农民既希望获得土地租金收入,也谋求通过股份分红获取土地增值收益。本文认为,根据股权、治理、分配、经营等四个不同的维度视角,可以将土地股份合作社划分为多种理论模式。比如根据股权模式的差异,可以分为土地不作价折股、单要素合作和土地作价折股、多要素合作两种类型的土地股份合作社;根据治理模式的差异,可以分为村社合一、农民自治和第三方主导三种类型土地股份合作社;根据分配模式的差异,可以分为收益保底利润不分红、收益保底利润分红和收益不保底利润分红三种类型土地股份合作社;而根据经营模式的差异,可以分为内股外租型、自我经营型和混合经营型土地股份合作社。

  二、土地股份合作社的实践类型

  实践中,土地股份合作社则往往兼具上述多种理论模式特征,比如在治理模式上可能为村社合一型,在经营模式上可能为内股外租型,并且在东、中、西部不同地区,土地股份合作社表现出了差异化的类型特征。具体而言:

  1.东部以江苏苏州为样本。该地区农民就地非农化明显,农业不再是其主要收入来源,他们主动流转农地的意愿明显,也有较多的市场主体愿意流入农地经营,这就给土地股份合作社的孕育提供了很好的组织环境。但这些地方的多数土地股份合作社选择将入股农地流转给第三方经营,自身并不从事生产经营。政府一般通过财政补贴等方式确保土地股份合作社或者实际的农地流入经营者仍然从事粮食生产。

  2.中部以黑龙江绥化为样本。该地区农民外出打工较多,但农业仍然是农民的重要收入来源,农户家庭的农地面积较大,农民主动流转农地的意愿相对不强,缺乏自发孕育的土地股份合作社。但由于地方政府的积极推动,这些地方近些年发展起了不少上规模的农机合作社,不少农地被人为的以出租或入股的方式流入到这些农机合作社中;这些农机合作社的自我经营特征明显,并多以种粮为主。

  3.西部以四川成都为样本。该地区农民非农稳定就业情况越来越多,农业占农民的收入比重越来越低,农民主动流转农地的意愿增强。与此同时,该地区政府积极培养新型职业农民(职业经理人),并依托职业经理人推动土地股份合作社从事自我生产经营;该地区也通过财政补贴等政策措施确保入股农地继续从事粮食生产。

  这些不同地区的土地股份合作社实践类型可以用表1进行表述,从中可以看出,不同地区的土地股份合作社实践类型各异,但都有一定的维持粮食生产的功效,不过这种生产效果的维持有赖于政府部门较重的财政补贴与支持。

表1 不同地区的土地股份合作社实践类型

 

   同时,透过各地土地股份合作社发展实践,也应意识到促进合作社农民成员收入持续增长和促使合作社长期保持粮食生产在相当程度上处于“鱼与熊掌难以兼得”的状态。要想破除这种困境,一方面需要城镇化与工业化的吸引与拉动,促使部分农民更加积极主动地转产转业,更加坚定地离土离乡发展;另一方面,也需要土地股份合作社有能干的能人带动,为组织发展描绘出更为清晰的蓝图,吸引农民带地入股,吸引资金、技术、土地、劳力等实现多要素合作。否则,小规模的农民很难会为了相对有限的收益增长,将简单易行的年初土地出租转变为相对复杂的年终土地入股分红。

  三、土地股份合作社发展的理论难点辨析

  当前,土地股份合作社的宏观支持背景已逐渐明晰,地方政府也在积极实践探索,但要想进一步推动中央政策的落地生根,真正实现促进土地股份合作社的本意,尚需在理论层面进行突破和完善,对相关理论问题进行深层次回答。

  1.土地股份合作社是否是独立组织形态,能否在现有农民专业合作社法框架内规范?

  常有研究者将土地股份合作社与农地入股农民专业合作社区别对待。实际上,农地入股组成土地股份合作社与农地入股农民专业合作社之间的一个重要差别是,那些流转中介性质的土地股份合作社并不进行自我生产经营。同时,农地入股农民专业合作社类型往往是合作社组建在先,然后基于合作社发展需要进一步吸纳农民成员以承包地入股;土地股份合作社则是农地入股和合作社组建同步(或基于农户的农地入股需求发起组建土地股份合作社),同时农地是土地股份合作社成员的主要合作(惠顾)要素。因此,本文倾向于认为,土地股份合作社是中国特定土地制度下的阶段性产物,它的生产经营方式突破了“生产在户、服务在社”的经典农民专业合作社特征;一部分土地股份合作社具有了“生产和服务皆在社”的统一经营属性,一些农户成员不但土地入股合作社,还亲自参与合作社的统一生产经营活动,具有了集体经济色彩。土地股份合作社基本符合我国《农民专业合作社法》定义的“在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织”范畴,也即可以将土地入股农户视为同类农业生产经营服务的提供者或利用者,入股农户与合作社之间的惠顾要素是承包地,合作社仍然符合自愿联合、民主管理的本质规定性。

  2.土地股份合作社农民成员入股的是土地承包经营权抑或经营权,土地入股是物权性流转还是债权性流转?

  2014年中央一号文件已明确指出:“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”,“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权”。2014年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》更是进一步明确了“坚持农村土地集体所有,实现所有权、承包权、经营权三权分置,引导土地经营权有序流转”,将农户承包地“三权分离”概念进一步表述为“三权分置”概念。2014年12月,农业部韩长赋部长在接受《人民日报》采访时也明确表示,从“两权分置”过渡到“三权分置”是巨大的政策飞跃。“三权分置”是引导土地有序流转的重要基础,既可以维护集体土地所有者权益,保护农户的承包权益,又能够放活土地经营权,促进土地要素优化配置。因此,基于中央的政策精神和各地的土地股份合作社实践,可以明确土地入股的应是经营权而非承包经营权。这也意味着,入股的经营权更应该具有债权属性,而不应是具有用益物权性质的承包经营权,但需要指出的是,学术界对此问题仍存在认知争议。

  3.土地入股折价是否应该计入合作社出资总额,土地股份合作社中如何体现惠顾额返还?

  在目前《农民专业合作社法》没有作出明确规定的情况下,入股土地是否应该折价计入合作社出资总额,可以由土地股份合作社的章程或者成员大会投票决定。不过,根据《农民专业合作社法》第四条规定“农民专业合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产,享有占有、使用和处分的权利,并以上述财产对债务承担责任”,如果入股土地折价计入出资总额,可能导致在合作社破产情况下将入股土地抵债。因此,鉴于相关法律法规仍不完善的现状,为降低承包地财产纠纷可能,建议不将入股土地计入合作社出资总额,仅作为参与合作社经营利润分配或损失承担的依据。这可以呼应土地入股的债权属性,也可以呼应实践中大量土地股份合作社存在的基于债权属性的“保底收益”分配方式。进一步而言,由于多数土地股份合作社根据粮食产量折算入股土地股金额与保底收益,因此,可以将入股土地面积视为土地入股农户对土地股份合作社的惠顾额(量),并据此分配经营利润,这不仅在理论上契合合作社的按惠顾比例分配的“硬核”原则,也呼应了实践中多数土地股份合作社在“保底收益”之外同时存在的基于入股土地面积的“二次返利”分配方式,这种操作思路也符合《农民专业合作社法》第三十七条“可分配盈余按成员与本社的交易量(额)比例返还,返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十”的规定。需要指出的是,理论界也有观点认为,既然一些入股折价的土地与其他资金、技术等要素一起参与了合作社利润的二次返还,则其在法理上也具有物权属性,也即土地入股应兼具资产出租和要素出资共性。本文并不否认该种观点有一定合理性,同时也坚持对入股土地不计入合作社出资总额等的价值取向。

  4.土地入股成员是否仅限定为承包农户,基于入股土地的担保融资是权利质押还是财产抵押?

  本文从概念界定开始就说明了土地股份合作社是农户自愿以承包地入股的产物,也即入股成员都是承包农户,排除了那些大户拿租赁等流转来的土地入股合作社的可能性。但仍须强调的是,在“法无禁忌皆可为”的情况下,如果实践中农地流转大户想将流转来的土地入股合作社也未尝不可,但该种土地入股必须征得土地流出农户的书面同意;同时,流转大户也必须在获得成员大会决议认可的情况下才能以流转土地入股土地股份合作社。此外,如果土地股份合作社想要将入股土地作为融资担保标的,需要从法律上界定该担保标的是入股土地的经营权还是入股土地经营权的预期收益权,也就是说,需要从法律上厘清此种担保是财产抵押还是权利质押。基于前文的土地入股更具有债权性流转属性的判断,为降低入股农户失地可能,本文倾向于认为基于入股土地进行担保融资是一种权利质押,而非财产抵押;换言之,一旦需要将入股土地作为担保标的进行融资,则该担保标的仅为入股土地经营权的预期收益权,同时合作社对入股土地进行融资担保前必须征得入股农户的书面同意。

  5.土地股份合作社破产时土地入股农户如何承担责任,土地入股成员如何申请退社?

  基于前文的论述,本文认为一旦合作社破产,土地入股农户仅以入股土地的折价出资总额为限承担保证责任,这样也符合仅将入股土地计做经营利润分配或损失承担依据。基于《农民专业合作社法》第三条“入社自愿、退社自由”的原则规定,土地入股成员可以申请退社,但鉴于土地要素的特殊性,应鼓励土地股份合作社在章程中约定土地入股成员的退社具体程序与方式。比如在退社时间上,土地入股农户成员应该在本年度生产结束之后、下年度生产开始之前提出申请;如果入股土地已经建设成为设施农业用地不方便退出,则合作社可以与退社农户协商继续在一定时间内使用该地块,并以该区域农地的平均租金价格给予土地入股农户合理经济补偿;土地入股农户也可以同合作社协商置换成其他地段的等面积、等质量的土地进行耕作。

  四、促进土地股份合作社健康发展的政策建议

  总体而言,要宽容对待尚处发展初期的土地股份合作社,鼓励其实践探索与创新。对于法律法规没有明确说明的土地入股实践行为,政府部门应该允许土地股份合作社以章程形式进行约定,或者允许合作社通过成员大会进行一事一议(比如土地经营权入股时的亩均作价水平,就可以通过章程约定或者基于成员大会形成共同决议)。为更好推进下阶段土地股份合作社的健康发展,政府部门可以考虑采取如下对策思路。

  一是基于政策制定视角,农业部可以考虑在与国土部、工商总局等其他部委会商的基础上,联合出台针对土地股份合作社的发展指导意见,为其健康有序发展提供明确发展思路。在意见中可以考虑明确如下几方面内容:农户成员土地入股的是经营权,土地入股是债权性流转;土地入股折价不计入合作社出资总额,仅作为利润分配依据;土地入股者可以包括农地流入主体(大户),但该入股行为必须征得土地流出农户书面授权同意;基于入股土地进行担保融资是权利质押;合作社破产时土地入股农户仅以入股土地的折价出资总额为限承担保证责任,应对土地入股成员申请退社做出程序性说明,或者应明确由合作社章程具体约定。

  二是基于试点先行思路,中央有关部委可以考虑支持东中西部的江苏、四川等土地股份合作社实践较好的地区进一步探索完善土地股份合作社发展模式与思路,可以考虑在开展农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点的地区配套开展土地股份合作社建设;也可以考虑鼓励在农村改革试验区、现代农业示范区进行先行先试,为土地股份合作社的全面发展和法律完善提供经验依据。

  三是基于立法完善立场,全国人大可以考虑在调研地方实践基础上,结合土地确权登记颁证等工作,适时修订《农民专业合作社法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》、《继承法》等相关法律,将土地股份合作社纳入到《农民专业合作社法》框架内立法规范,为土地股份合作社的依法有序发展扫清法律制度障碍。

  四是基于政府工作推进考虑,当前的工作重点应是对农地进行用途监管,维护正常的农地(入股)交易市场秩序,调节可能发生的农地纠纷。各级政府部门可以肯定和宣传自发性的农地入股行为,但不宜行政性大规模推动农地入股合作社和土地股份合作社发展,慎重使用财政性奖补政策,如果要支持农地入股,则重点考虑围绕保障粮食安全等内容进行制度设计。同时,应将规模经营主体的农地统一(入股)生产面积控制在合理水平,确保恰当的土地产出率和劳动生产率;以适当形式引导入股农民保持合理的土地流转价格水平,防止农地流转价格过高产生非粮化倾向。

  资助项目:国家社科基金青年项目(14CJY042)、国家自然科学基金(71373063)

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