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程郁:农地产权抵押的现实困境和改革路径
作者:程郁     来源:《金融监管研究》2014年10期     日期:2016-04-15  浏览:353

引言

农户缺乏有效抵押资产以及农村抵押资产变现存在障碍,以及金融机构缺少化解风险的渠道和机制,是涉农融资存在“惜贷、慎贷”的重要原因。探索农村土地产权抵押贷款最核心的价值,在于解开农村金融发展的制度“死结”,为金融机构下沉农村和开展信贷业务找到切实可行的突破口。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权的抵押、担保权能,慎重稳妥推进农村住房财产权抵押、担保、转让,探索增加农民财产性收入。2014年的中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》允许以承包土地的经营权为抵押向金融机构融资,并提出慎重稳妥推进农民住房财产权的抵押、担保、转让。2014年6月,国家发改委、中央编办等11个部门联合印发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》,推动改革和完善农村宅基地制度。2014年9月29日,中央全面深化改革领导小组召开第五次会议,审议通过了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》,明确了农村集体土地所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转的发展思路,确立了发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能的改革方向。农村土地产权抵押融资,是指以农村集体经营l生建设用地使用权、农村承包土地经营权与农村住房财产权等为抵押进行融资,是赋予农民完全资产产权的具体体现,也是新一轮农村产权改革的重要内容。它既反映了当前我国农村产权改革发展的要求,也体现了农业生产向现代化转型的现实需求,是目前解决农村贷款难、激活农村金融市场的有效途径。随着我国城镇化的快速发展和农业经营的深度转型,农业规模经营主体和新兴农民创业者迅速崛起,产生了巨大的信贷资金需求,因而迫切需要推进农村土地产权抵押制度创新,以支持“三农”增信。到2012年底,全国经营耕地面积在50亩以上的专业大户已达287.5万户。其中,家庭农场87.7万户,经营土地面积1.76亿亩,户均经营耕地200.2亩,年收益18.47万元,户均明显高于普通承包农户。新型农业经营主体扩大生产规模、改善设施与生产条件需要大量的资金投入,这是现有的小额信用农贷、联保农贷业务等难以满足的。农业新型经营主体对农村土地抵押贷款政策的出台有着较高的诉求。相关调研也显示,随着农户经营规模的扩大,其希望以土地抵押融资的意愿日趋强烈(金媛和林乐芬,2012;刘盈和申彩霞,2013;藏波等,2013;于丽红等,2014)。我国农村土地产权抵押融资制度创新有其必要性与迫切性,但对于农村土地产权抵押融资的开展,学术界和政策层存在分歧,尚未形成清晰的思路,处于摸索和试探阶段。本研究旨在厘清对农村土地产权抵押的思想认识,探寻并分析农村土地产权抵押在现实发展中面临的困难与障碍。

农村土地产权抵押的可行性

土地具有可靠的安全性、持久的自偿性、确定的增值性、证券化的流动性等特征(吴文杰,1997;周诚,2003),是非常理想的信贷抵押品。但对于农村土地与房屋是否能够成为合法有效的抵押物,目前仍存在争议。

第一种观点认为,农村土地与其他土地一样具有经营性价值,在获得有效授权和町流转交易的条件下,能够成为有效的抵押物。

Lerman等(2002)、Deininger(2003)和阮建青(2011)的研究认为,土地产权的清晰化有利于促进土地经营权市场的发展,从而使银行更愿意接受土地作为抵押品。Feder(1998)的研究表明,土地登记使土地能够成为正规金融机构的抵押品,并且产权确认会使地价上升,经过登记具有合法产权的农户也比没有合法产权的农户能够多获得52% 的正式金融机构的贷款。肖诗顺和高锋(2010)认为,在经历过农村产权改革后,我国农村土地产权已经完全具备了排他性、可分割性以及一定的可转让性,理论上讲土地权利可以作为与农村金融机构进行贷款交易的标的。

第二种观点认为,农村土地抵押受制于现行的法律制度,以农村土地为抵押的合约无法获得法律上对抵押权的支持。

我国《物权法》、《担保法》均规定了农村集体所有的土地使用权不能设置抵押。依据《物权法》180条关于抵押财产范围的规定以及《物权法》184条、《担保法》37条对禁止抵押的财产的规定,农村私有房屋不在禁止之列,因而农民的住房理论上是可以抵押的。但由于法律禁止宅基地的抵押,使得在现行“房地一体”的政策下,农民房屋财产权的抵押受到了事实上的限制。对于农村土地承包经营权的抵押,法律上一直存在争议。《农村土地承包法》虽然认可了农村土地承包经营权可以通过抵押的方式流转,但在2005年颁布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》认定,土地承包经营权抵押合同无效。这意味着土地承包经营权抵押贷款得不到法律保护(郭继,2010)。我国《物权法草案》第五次审议稿提出了土地承包经营权人在一定条件下可以将土地承包经营权抵押,但在第六次审议时删除了该项规定。立法上不支持赋予农村土地完整的抵押、担保权能的重要原因:一是农户土地承包经营权和宅基地均是无偿分配取得的,不能等同于完全的私产,以其设置为抵押会损害集体所有者的权益;二是农村土地承担着社会保障性功能,在当前农村社会保障体系尚未建立、农民工市民化问题未能有效解决的情况下,将作为农民生存保障的土地承包经营权和宅基地用于抵押,将会产生大量无家可归的失地农民(中国物权法研究课题组,2003);三是农村土地是集体所有的,农户承包地具有团体内部分配的性质,允许土地承包经营权抵押,将可能使农村土地承包经营权转移到集体成员之外,会改变农村集体经济的性质,对农村社会治理带来不利影响(王卫国,1997)。陈锡文(2014)指出,当前在法律上农村土地使用权仍是不允许抵押的,土地抵押可能引发高利贷和以抵押担保为名的私下土地买卖,相关法律的修改需要经过审慎研究。

第三种观点认为,应通过修订相关法律赋予农村土地完整的使用权权能,使之能够成为合法的抵押物。

允许农村土地承包经营权、农民住房财产权抵押,既可解决农村信贷一直解决不了的抵押品缺乏问题,也让农民获得了充分的土地权利,实现了对农民真正的还权赋能(郑风田,2009:王冠玺,2010)。韩俊(2004,2013)指出,赋予农民更加完整的土地财产权是维护农民土地权益的关键,应将包括转让、出租、人股、抵押等的处分权有条件地赋予农户。2014年中央1号文件要求,“有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法,建立配套的抵押资产处置机制,推动修订相关法律法规”,以支持承包土地经营权的抵押。在现实中,土地承包经营权抵押一直大量存在,这反映了人们对有效利用土地权利的诉求。鉴此,应顺应客观现实的发展,及时研究修改《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规,为农村土地承包经营权抵押融资提供法律保障(张红宇,2013)。周其仁(2004,2005,2011)认为,城乡土地权利不对等造成了土地资源市场的错配,农村土地也应该与城市土地一样赋予农民完全的产权,包括转让权和抵押权,而现行法律在这方面的规定存在矛盾,需要适应新的发展需求修改法律。但也有人主张法律修订需要审慎稳妥,对于农村土地承包经营权抵押的合法性问题,更切实有效的方法是在分离承包权和经营权的基础上,通过修改司法解释,准予流转的经营权设置抵押。第四种观点认为,农村土地存在自身价值低、价值难以实现等问题,在事实上难以发挥抵押物有效的风险保障功能。农村土地承包经营权的价值评估一般是以其土地租金或农业产出价值为基础,且农村土地的流转被限定在集体范围内,从而使农村土地的市场估值比较低。特别是家庭承包土地的面积比较小且分散,对于金融机构来说更不具有有效的抵押价值。更重要的是,农村土地产权不稳定、土地流转市场不发达,再加上宅基地一户一宅的制度以及农村土地的社会保障功能等,均制约了农村土地抵押价值的实现,因而在贷款出现偿还风险时,金融机构无法对抵押物进行处置。陈锡文(2010)认为,农村是一个熟人社会,即使外来人愿意要土地和房子,也不一定能被村里人接纳,因此土地的流动性有限,处置困难。马九杰等(2011)认为,农村土地至少在以下五个方面还难以符合理想抵押品的要求: (1)可以被处置,即担保财产可以容易地从借款人转移给放贷者; (2)可售卖,即容易变现; (3)抵押品失去后借款人有遭受损失的感觉; (4)担保品在合约期必须保值; (5)给借款人带来交易成本。目前,由于农村土地规模小、价值低,并具有较强的生存保障功能(SE兴稳和纪月清,2007),取消贷款抵押物赎回权和处置土地的成本也较高(钟甫宁和纪月清,2009),使得银行不愿意接受农村土地作为抵押物。

农村土地产权抵押贷款的典型模式

以2008年10月中国人民银行、中国银监会《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》的下发为标志,全国陆续开展了农村土地与林权的抵押融资试点,包括涉及林地和家庭承包土地经营权和收益权、集体建设用地使用权、农房使用权、合作社股权等多种权益的抵押融资,并在实践过程中自发探索形成了多种农村土地抵押贷款模式。但由于当前存在农村土地产权不稳定、农村土地流转市场发育不完善、农村土地价值不高以及农村土地抵押权的实现困难等问题,在现实操作中农村土地还很难独立作为有效的抵押物,大多是将农村土地抵押与其他担保方式相结合,共同发挥防范信贷风险的作用。当前,我国实践中的农村土地抵押模式大致可分为以下五种类型。

1“信用+抵押”模式“信用+抵押”模式是一种直接的农村土地抵押方式,农户以其农村土地产权为抵押品,直接向银行申请抵押贷款。这种模式需要政府通过规范农村土地流转市场和提供确权、评估、抵押登记、土地拍卖等服务来支持,并且有赖于抵押土地市场价值实现的保障(见图1)。例如,湖南汉寿、浙江宁波的农村土地流转服务中心,在审核农户土地承包经营权证和流转租赁合同的基础上,对抵押的农村土地经营权进行认定和价值评估,通过办理“他项权证”以经营权设置抵押;浙江嘉兴和湖州是依据流转合同颁发“土地经营权证”。在农村产权市场尚未发展起来的条件下,政府的市场保护和风险分担对于农村土地产权抵押市场的发展具有非常重要的作用。当前,各地政府都成立了风险基金帮助分散金融机构风险。但在这种模式下,风险基金不直接承担代偿责任,只是按照一定比例进行风险补偿,比如湖南汉寿是15%、宁波也是15%。此外,宁波和陇南还建立了抵押资产处置的回购政策作为市场底线保护,分别由集体经济组织收购和政府收储。在“信用+抵押”模式下,金融机构通过对贷款人的信用评级和授信额度控制来预先防范信贷风险,土地抵押只是作为贷款增信的一种方式。在现实的操作中,信用评级主要是基于信用村、信用户的建设,依托村委会的信用评议和信贷联络员来实现,并采取“村集体授信、整村批发贷款”的方式。一些地区农地抵押贷款是按照“信用贷款额+抵押贷款额”进行确定的。例如,湖南浏阳农村商业银行的农村房屋抵押贷款是在10万元的信用贷款之上,根据抵押土地评估价值增加相应的贷款额度,贷款利率根据农户“信用等级评定、现金流量评价、抵押担保评估”来确定。

2“保证+抵押”模式“保证+抵押”模式是指农户将土地以折价入股的形式加人土地合作社,政府为人股合作社的农户发放土地使用权证(或“存地证”),再凭合作社背书的土地使用权证向金融机构申请贷款(见图2)。这实际上是由合作社及其社员为贷款人提供了联合的保证担保,合作社也由此获得了人股土地的相关权益,成为农村土地经营和流转的平台,促进了农村土地的集中流转和规模化经营。一些以土地租赁为主的合作社已开始具有“土地银行”的雏形,比如宁夏“平罗”的土地信用合作社。这种模式主要依靠的是农村“熟人社会”的特质,充分发挥内生秩序的能量,督促贷款农户及时偿清贷款(闯广宇,2008)。由于保证人的特殊性以及保证成员享有对流转土地的优先受让权,这种模式也解决了农村土地抵押物处置和价值实现困难的问题(贺雪峰,2008;郭继,2010)。以同心土地协会为例。农户以自家承包土地总面积2/5的土地承包经营权(需有土地承包经营权证)人股,每亩承包经营土地按不高于3000元的标准作价。会员在向信用社申请贷款时,选择至少三名会员(包括一名常务会员)作为贷款担保人,申请贷款人与协会和担保人签订土地承包经营权抵押协议。协议规定,如果贷款到期不能偿还,将其入股的土地承包经营权转让给为其担保并进行清偿的会员,或由协会进行转让处置。同心县土地经营权抵押贷款实质是抵押贷款、保证贷款与信用贷款的结合(李伟伟和张云华,2011)。

3“反担保+抵押”模式“反担保+抵押”模式是将农村土地抵押给第三方机构,农户以第三方机构的担保为基础向金融机构申请借款,并约定当农户逾期不能还款时,第三方机构可凭其抵押权将农村土地进行挂牌竞标流转,以土地的流转收益来偿还债务,直至债务偿清,再将土地经营权或使用权归还给农户(见图3)。根据第三方机构的性质与设置方式不同,这种模式又可以分为政府主导的农村土地融资担保平台和市场化的融资担保平台。政府主导的融资担保平台的好处是,以政府风险兜底的公益化运作有利于保障农民的利益和化解银行的风险,吉林梨树的国有物权融资平台就是代表;缺陷是,在运行过程中不利于市场主体的培育,并可能产生大量的政府或有负债。例如,从1988年成立到1997撤销期间,贵州湄潭县土地金融公司就担负了550万元不良贷款(惠献波,2014)。市场化的担保公司有利于培育市场主体和促进市场形成,实现未来农村土地融资的市场化运作。重庆的兴农融资担保公司、成都农村产权流转担保公司以及黑龙江佳木斯金成农村金融服务公司等,是这方面的典型代表。这种模式的缺陷是,担保公司的实际运行既离不开政府支持,又增加了贷款成本和农户土地权益保障的难度。例如,重庆政府的风险补偿专项基金需要对农村土地不良贷款承担35% 的风险补偿,但据重庆永川企业的估计,包括利息、担保费、评估费、保证金等在内的农村土地抵押贷款综合成本至少在12% 以上(黄守宏和叶兴庆等,2013)。

4“信托+抵押”模式“信托+抵押”模式是农户将土地承包经营权委托给专业的信托公司,由其代为管理运营和开发经营,信托机构以土地为抵押通过发行债券或银行贷款向农业经营者提供资金(见图4)。根据实际操作中所选择的具体模式不同,土地信托抵押的抵押权属关系会有所不同。一是信托机构作为土地经营权的全权受托人,在其需要为土地开发整理筹集资金时,即以其所获得的经营权抵押进行发债或贷款,由此信托机构成为了抵押人,而各个出资者则根据自己的出资份额获得相应的抵押权。在经营者出现偿债危机时,由信托机构对抵押土地进行再流转,以流转收益保障抵押债券购买者的权益。比如,在安徽宿州中信信托以5400亩土地经营权为抵押,计划在市场上筹集的1.1亿元资金,再以10%年利率贷给帝元农业。二是信托机构作为代理流转机构,只负责代理土地流转和与金融机构对接筹措资金。例如,福建沙县农业银行的土地流转信托贷款”以财政注资成立的信托公司为基础,先对土地进行整改和集中流转,规模经营者再以流转获得的土地抵押给银行获取贷款。在这种情形下,土地只是由信托机构流转给经营者,实际的抵押人是经营者,抵押权人是发放贷款的银行,信托机构只起到土地产权管理和价值实现的中间平台作用。“信托+抵押”模式可以有效实现承包权和经营权的分离,推助农业集中连片的规模化经营和对农业的现代化投资,建立以土地收益为保证的市场化筹资渠道。这对于实现农村土地市场价值无疑是一种进步。但市场化信托单纯的逐利目标难以有效保障农民的承包经营权和顾及农村土地的生态性、社会保障性功能,容易导致农业的非农化、非粮化,如宿州项目中就出现了增加670亩的工业用地计划。这种模式的实施必须要以严格的农村土地用途管制和强有力的农民权益维护机制为保障,以避免市场的趋利性对农业土地用途的变更和农民利益的侵害。就目前的情况看,该模式只适合于务农人口比例较低、对土地转包经营需求较为旺盛、具备农业规模化生产条件的地区,而不太适合农民对土地依赖程度较大的地方。此外,土地信托在我国仍处于探索期,很多做法都在试探政策与法律模糊的边界,潜藏着一定的风险隐患。

5“土地证券化+抵押”模式“土地证券化+抵押”模式是将农村土地的预期收益转化为金融市场上可以流通的证券形式,再以该收益凭证为基础进行资金融通,以此解决农村土地直接抵押价值难以实现的问题 (见图5)。有观点认为,土地证券化是最高层次的土地金融,能确保家庭对土地真实而永久的收益权,是唯一能够解决农村土地抵押所面临矛盾困境的根本出路(陆磊,2014);农村土地证券化有利于真正实现土地使用权的自由流转(马义华,2011)。这种模式不仅能够分散发放农村土地抵押贷款金融机构的风险,而且还有利于农户的中长期融资(张宇和陈功,2010;张岩等,2013)。从具体实践来看,一些试点地区已经出现了一些农村土地证券化的形式,比如宁波的“房票”抵押、重庆的“地票”抵押以及湖北鄂州的“两指标”抵押等。但这些形式只是将预期的土地收益转化为可交易的凭证,再以此凭证为抵押来申请贷款。其仅适用于一些具有价值显性化的特殊土地类型,比如拆迁征用土地、农村土地转建设用地等等;对于缺乏明确的需求主体和充分的收益价差的普通农村土地和农房,则难以在市场兑现土地票据价值,土地证券化也无法成为有效的抵押物。但土地证券化对于农村土地抵押贷款更重要的意义在于,以土地收益为担保发行债券融资,对资产的收益和风险进行分离和重组,可以帮助金融机构分散农村土地抵押贷款业务的风险,并建立起农村产业投资的长期融资通道。如德国信用合作社就是直接以社员联合的土地为保证,发行土地债券,通过债券融资满足社员长期投资的信贷资金需求的,融资期限可以达到10—60年(惠献波,2014)。再如美国的联邦土地银行也是以各个合作社集合的抵押土地为担保,发行债券募集资金,向开展土地抵押贷款的信用社发放长期的批发贷款,贷款期限一般为5—30年,保障了土地抵押贷款的稳定性资金来源(张笑寒,2007)。此外,美国的联邦农业抵押公司还为农村土地抵押发行的债券提供担保,以进一步吸收社会资本投资土地抵押债券,促进债券的流通与交换(李树杰和牛国艳,2002)。土地的证券化形成了稳定的农村土地抵押贷款资金来源,还可以通过发展土地债券二级市场提高土地资产的流动性,解决贷款违约后土地直接处置难、银行抵押权实现难的问题,可以大大降低银行开展土地抵押贷款业务的风险。

农村土地产权抵押贷款的实施效果

随着农村土地抵押贷款试点的推进,近期的农村土地抵押贷款增长较快。大多数的研究者认为,围绕农村土地产权抵押进行的金融产品创新,可以缓解农户的信贷约束。但也有学者认为,由于尚处于发展的初始阶段,对缓解信贷约束的作用以及长期对农村经济发展的影响还难以估量,农村土地抵押贷款的效果目前只能从农户和银行参与的意愿来评价。

农村土地抵押贷款对缓解信贷约束的作用

湖南省自开展“两权”抵押贷款(土地承包经营权抵押贷款、农村住房抵押贷款)试点以来,截至2014年3月末,全省13个县开展农村土地承包经营权抵押,贷款余额为9566万元,同比增长1.2倍;25个县开展农房抵押,贷款余额为84.8亿元(人民银行长沙中心支行,2014)。宁波市市区农村信用联社自2009年4月与江北区联合推出“两权一房”贷款业务以来,截至2014年5月末,已有2964户农户获得“两权一房”抵(质)押贷款,累计发放贷款3.86亿元(宁波市区信用联社,2014)。截至2014年1月末,宁夏同心县土地反担保抵押贷款余额2.2亿元,5个乡镇37个行政村的6500余户农户获得贷款,农户抵押土地面积5-3万余亩,另外一种观点认为,尽管试点地区农村土地抵押贷款规模快速增长,但相当一部分农村土地抵押贷款业务都是对信用等级较高、有其他资产做担保的农户展开的,他们大多数并没有真正受到严格的信贷约束,农村土地抵押贷款只是替代了其他形式的贷款,发挥的只是“锦上添花”的作用。并且,现实中的农村土地产权抵押大多并不是独立实现的,而是辅之以信用、担保、保证以及其他抵押物联合实施的,很难分离农村土地抵押贷款对信贷约束缓解的贡献。因此,不能以农村土地抵押贷款业务的增长量来判断该业务对农村信贷约束的缓解程度。

参与农村土地抵押融资的意愿

农村土地抵押贷款实施效果的差异也可以部分由不同地区农户的不同接受意愿来解释。在泰州有近70% 的农户愿意参加农村土地抵押贷款,主要原因是非农就业机会多、融资需求大(林乐芬和赵倩,2009)。在重庆开县,愿意参加农村土地抵押贷款的农户达到了74%左右,主要是农户融资需求急迫,现有正规金融满足度低(邱继勤等,2012)。在辽宁省,则有45%左右的农户不愿意参加土地产权抵押贷款,主要原因是担心失去土地、不了解政策(于丽红等,2014)。曾庆芬(2010)在成都“试验区”的调查发现,只有37.6% 的农户申请土地和房屋产权抵押贷款:郭继(2010)对10个省的调查发现,只有13.6% 的农户希望以抵押方式流转土地,主要原因是农民的人情羁绊和金融机构风险无法覆盖。张迎春等(2012)对成都农村产权制度改革的调查发现,农村融资难的问题并未得到实质缓解,农村土地产权残缺、不独立和高交易成本,降低了银行的信贷供给意愿,贷款手续繁琐引致的交易费用也使需求者意愿不足。农业规模经营者对土地抵押融资的需求却较为强烈。于丽红等(2014)在辽宁省的调查研究显示,79.22% 的受调查农户认为,农村土地产权抵押融资对其生产经营活动及生活具有不同程度的帮助;45.19% 的农户具有土地产权抵押融资的意愿,且随着农户土地面积的增加,农户参与土地抵押融资的意愿相应增强。此外,金媛和林乐芬(2012)对江苏省l0个县598户农户的调查研究显示,农村土地抵押融资意愿与种植业、养殖业收人正相关;刘盈和申彩霞(2013)的调查发现,重庆忠县、开县农户抵押意愿与耕地面积正相关;藏波等(2013)对重庆11个典型村的调查显示,38.4%的农户愿意通过土地入股形式将土地流转给大户或企业,并且愿意接受以土地使用权进行抵押贷款,农户土地证券化的意愿与非农收入、承包地面积、生产与生活支出显著正相关。

350位金融机构从业人员的调查显示,只有一半人希望国家出台农村土地抵押贷款政策,最主要的原因是认为抵押物处置困难、农业经营风险大。兰庆高等(2013)对辽宁省法库县350名信贷员的调查显示,由于农村土地社会保障功能强、取消赎回权难等,使得金融机构甄别和监督农户非常困难,信贷员因此对于发放农村土地抵押贷款的意愿不强。但调查也显示,农户性质、农村土地规模、农村土地产权稳定性对信贷员发放农村土地抵押贷款的意愿影响显著正相关,金融机构更愿意向农业大户、农业专业合作社、农业企业提供土地经营权抵押贷款。王兴稳和纪月清(2007)的调查发现,大多数信贷员因农村土地价值不高、取消赎回权困难,因而不愿意接受农村土地作为贷款抵押物;但在农村土地价值大于某个阈值后,信贷员开始愿意接受农村土地作为贷款抵押物。

现存问题与制度障碍

农村土地抵押贷款创新在各个试点地区陆续开展,初步取得了一些成效。但由于上层制度的缺失与配套体系的不健全,农村土地抵押贷款的发展存在一些问题,其中也潜藏着一些风险隐患。

一是受到法律制约,农村土地抵押权难以获得保障。

农村土地抵押贷款业务在试点地区只是以地方性法规的形式获准开展,缺乏权威而有效的制度保证,容易引发抵押贷款的风险(董敬茹等,2010)。虽然地方政府协调国土、住建、法律等相关部门,在确权保证、诉讼受理上给予了必要的支持,但在真正发生贷款违约问题时,只能采取协调方式解决,对于抵押物的处置无法走司法拍卖程序。在当前缺乏集体经济组织法、集体资产处置办法的情况下,银行对处置宅基地和承包地使用权缺乏法律制度依据(陈锡文,2010)。没有法律的认可和支持,农村土地抵押难以获得长久的生命力(刘奇,2014;林乐芬和赵倩,2009;邱继勤等,2012)。

二是农村土地市场发育不完善,抵押物价值实现存在困难。

当前,农村土地抵押贷款开展的最大障碍是农村土地、农房的确权工作尚未完成,农村土地流转交易市场还不够活跃和规范,使得农村土地还难以成为有效的抵押物。特别是各地农村房屋建设大多存在不合规问题,按照现行规定进行确权将大大降低其实有的住房面积,使得很多农户缺乏参与农村土地抵押贷款的积极性。全面系统地解决好农村土地、房屋产权的确权问题,是开展农村土地抵押贷款业务的制度基础。史卫民(2009)认为,目前的土地经营权抵押贷款面临抵押登记制度不健全、抵押价值评估不规范、土地流转要素市场缺失以及抵押贷款实现风险较大等现实困境。由于没有健全的土地承包经营权流转市场,农村土地流转较为困难(傅晓,2008)。银行在处置土地承包经营权抵押贷款时,农村土地产权交易执行较为困难,可能会出现大量不良贷款(陈锡文,2010)。由于缺乏具有公信力的评估机构,被抵押土地的经营权价值难以得到客观、可信的评估(胡家强,2008),而建立规范的中介评估服务体系,又会加大农户的融资成本。另外,抵押资产价值实现的关键在于增强资产的流动性,但农村土地用途受到严格限制,产权的流动也有很多的限定和约束条件,比如农村住房、集体经济组织股权只能在农村和集体成员内部流动。封闭的市场运行决定了农村土地资产的抵押价值难以提高。

三是风险分散机制不健全,风险控制面临严峻挑战。

目前,农村土地抵押贷款风险的控制主要是依靠抵押条件的限制和政府的风险补偿。但在抵押价值难以实现的情况下,前者只是降低了抵押农户能够获得贷款的规模,实际上并没有增强还款保障能力;后者的风险保障力度则非常有限。一些地区引入担保使抵押虚置,反而增加了农户贷款的成本,且政策性担保机构自身的可持续发展问题同样难以解决。我国农业保险的覆盖率较低、保障额不足、信贷保险尚未发展,目前也难以帮助分散农村土地抵押贷款的风险。缺乏土地证券化的支持,单纯依靠存款的放贷机制,使银行对流动性风险控制有较高的要求,土地抵押的长期融资功能无法发挥。农村社会保障体系的不健全,农村土地的处置可能引发社会风险,加大了抵押资产处置的难度。

四是农村土地融资运作机构的管理不规范,潜藏着较大风险。

我国的农村土地抵押贷款业务采取了试点推进的方式,允许试点地区突破一定的政策、法规限制探索业务发展机制,这为改革发展创造了条件和提供了动力。但因为缺乏顶层的制度设计,农村土地融资平台的运营缺乏规范性指导,对法律政策能够突破的范围也缺少界定,导致一些地方的试点出现“借机越界”、“让违法变为既成事实”的问题。各地农村土地融资平台的形式多样,却没有相关的条例、文件对其业务范围、行为边界进行有效规范,包括对农村土地抵押的条件、目标、范围等均缺乏明确界定。这很可能导致农村土地抵押融资平台在趋利化目标下变为“圈地工具”、“囤地载体”、“土地变性跳板”和变相高利贷的渠道,使农民的基本权益遭受损害,农村土地的保护受到挑战。

五是对高土地收益的追求,带来农业生产经营不平衡的问题。

农村土地价值与经营内容密切相关,完全市场化的农村土地抵押贷款会推高经营者用地成本,即使坚持农村土地农用原则,仍可能会导致农村土地的非粮化发展趋势。一方面,农村土地抵押后产生了强制偿还的压力,只有生产具有更高经济价值农产品的农户才会有意愿进行农村土地抵押贷款;另一方面,当面临贷款不能偿还时,金融机构为了充分实现其抵押权,采取市场化拍卖方式流转农村土地,可能推高农村土地的使用价格。此外,抵押农村土地流转后,为获得短期内的价值最大化,可能被用于发展消耗地力的经济作物,农业生产的平衡性和农村土地生产的可持续性将因此受到影响。基于上述原因,在缺乏制度化规范的条件下,农村土地抵押融资促进农业经营规模化、集约化、现代化发展的初衷,可能会异化为产业资本进军农村,抢占土地和劳动力。

结论与改革启示

法律限制和制度缺陷制约了我国农村土地产权抵押贷款的发展,这是当前试点难以全面推广的重要原因。为了有效发挥农村土地产权的融资功能,为我国农业现代化发展提供有力的金融支撑,亟需修改相关法律以及完善农村土地产权、农村土地管理、风险防范等制度体系,以形成农村土地产权抵押融资内生可持续发展的生态环境。

一是加强法律的支持和保障,针对农村土地抵押修改相关法律法规。

修订《物权法》、《担保法》和《土地承包法》,明确农村土地承包经营权、宅基地使用权抵押、转让以及抵押债权流转的权益,为农村土地抵押贷款和发行债券提供制度基础,规定一定比例的承包地不得以因贷款无力偿还而强制拍卖。加强对农村土地用途的管制,明确农村土地抵押后的经营权人对农村土地的基本权益,有效稳定经营权;规范农村土地流转的对象、经营I生质,规定农村土地流转、抵押后的用途范围、使用变更条件。制定专门的农业抵押贷款法:限定开展农村土地抵押贷款业务的金融机构、农村土地专营机构的资格条件,规范和约束农民、土地合作社、土地银行、抵押公司等涉及其他农村土地金融业务主体之间的权利与义务关系,要求贷款清偿后全部返还土地权益和人股股金;明确限定土地抵押贷款人的资格、贷款用途等(姚道艳,2013);严格规定农村土地抵押贷款配套实施信用保证、信用保险以及相应责任主体在风险发生时对贷款的代偿责任,要求农村土地抵押实施强制保险等。

二是对农村土地抵押要有顶层的制度设计,建立农村土地抵押的专营机构和组织运行体系。

农村土地抵押贷款的发展必须以对农村土地抵押权的有效经营运作为基础,围绕农村土地抵押业务的开展,逐步完善专营组织体系,包括抵押担保公司、土地合作社、土地抵押银行、土地抵押公司、农村土地流转平台等;建立政策性的农村土地开发服务公司,并使其能够通过对农村土地的集中化开垦、修复以及农业现代化生产的基础设施开发建设,提高土地的生产力,进而盘活耕地资源,提升土地价值。在各地农村土地抵押权益运营平台的基础上,在中央层面建立农村土地抵押银行,以政府信用为担保,在公开市场上为农村土地抵押贷款筹集资金,建立对基层土地抵押贷款发放机构的“批发贷款”机制,以从资金来源上解决当前金融机构风险控制与农村金融需求的不匹配问题。

三是加快推进农村土地确权,完善农村土地权益价值评估和流转机制。

以农村土地确权登记为基础,建立支持农村土地产权抵押贷款业务的农村土地基础信息系统和可抵押产权凭证。加快建立健全农村产权交易体系,通过有效的供需对接和公平的挂牌竞价,完善土地权益的定价机制、价值实现机制和流转分配机制。支持各地根据自身条件以信托、债券、票据等方式探索土地权益证券化的操作办法,将土地权益转换为有价值呈现且便于交易的证券,以相应证券来实现土地权益抵押融资,逐步减少中介和价值评估环节,简化融资程序和降低融资成本,通过证券流转支持抵押权的价值实现。

四是鼓励农村土地抵押融资与担保、保证、信用、保险相结合,建立多层次的风险防范与保障机制。

支持保险公司针对特色化、规模化农业的经营权推出赔付率更高的商业保险,使农村土地抵押贷款能够通过保险获得比较充分的还款保障。推动建立农村土地抵押贷款信息、土地产权登记信息、农户个人信用与经营信息相互支持的信息系统,形成对农户土地状况、土地收益、流转价值、经营收益以及资产和信用系统记录,支持对贷前的信用评价、贷款跟踪管理的有效风险控制。建立抵押土地的回购和收储制度,保障土地价值的有效周转与流动;探索建立大区域内或国家层面的风险基金和信贷风险援助机制,以防范区域系统性风险的发生。五是推出配套的农业支持政策,以信贷为杠杆引导政策目标的实现。当前发达国家的农业市场化和现代化水平已经较高,美国农场平均有一半的土地都是租赁的,德国农户租赁土地的比例更是高达68%,但我国农业生产仍是以自耕农为主。农业生产缺乏规模化基础使得生产性信贷需求不强烈,我国农户同时面临着金融机构的风险约束和自身的信贷需求压抑。农村土地抵押融资的发展,需要以扩大农业和完善农村生产经营机制为基础,需要协同推出支持专业大户、家庭农场和农民合作社等新型经营主体的相关政策,以激发农业经营活力为基础激活农村土地市场,从而为农村土地融资提供重要的市场基础。

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