当前位置: 首页 > 三农研究 > 王春光等:农村产业发展中的“... 返回
王春光等:农村产业发展中的“小农境地”与国家困局
作者:王春光、单丽卿     来源:《中国农业大学学报(社会科学版)》2018年第3期     日期:2018-08-23  浏览:308
    摘要:农村产业扶贫政策作为国家在贫困地区推动农业现代化的具体实践,核心是在农业生产层面对小农逻辑进行全面改造,即从“为生存而生产”向“为市场而生产”转型。但是,旨在“帮助小农户对接市场”的产业扶贫政策,并不能达成令人满意的预期效果,乃至遭遇失败,产生了“小农境地”。本研究对一个贫困村的产业扶贫实践进行了历时和共时的分析,揭示了为何政策实践会陷入“动员—失败—再动员”的困境,讨论了相关政策的合理性和有效性;围绕“国家、农民和市场”关系,通过对产业扶贫政策的反思,发现国家在“改造农民”和“驾驭市场”方面面临的双重困境,原因在于政策定位和聚焦不合理。由此本文提出了产业扶贫政策应该进行“服务转向”,即要以农业基础设施建设、生产性服务提供、农民技术培训等方面为主,将政策焦点转向生产软硬环境的建构、增加公共产品的供给。“服务转向”也意味着将农民的需要和利益诉求放在核心位置,这包含着农民赋权的维度,因为只有构建了自下而上的政策参与渠道,才能够发挥农民的主体性,使他们以积极的方式参与决策和作出政策反馈,而不是只能以“弱武器”的形式进行抵抗。
    关键词:产业扶贫;回应;商品化;风险管理

    乡村振兴已经上升为国家未来三十多年的一大重要发展战略,事关现代化强国建设之成败:没有乡村振兴,就不可能有2050年富强民主自由和谐美丽的现代化强国。在乡村振兴战略中,产业兴旺是关键。没有兴旺的产业,难以留住和吸引年轻人在农村生活和奋斗,也就解决不了乡村的“老龄化”“空心化”等衰败问题。如果未来生活在乡村的3~4亿人口大多是老龄人口,那么就不能说乡村获得了振兴。20世纪60年代到80年代欧美国家和日本、韩国在推进乡村振兴中也是把产业发展作为关键环节来抓,并取得了一些效果,比如日本的乡村民宿旅游、一村一品发展等。但是其总体上还是无法吸引年轻人留在农村,这些产业由于收入低、发展空间小乃至不体面,对年轻人不具有吸引力,同时也与农村缺乏好的教育、医疗卫生和其他条件、机会有很大的关系。这给我们的启示是:首先,产业发展和兴旺本身就不是一件容易的事;其次,产业发展虽然是吸引年轻人的必要条件,但不是充要条件。也就是说,没有产业发展,一定无法把年轻人留在乡村,但是有了产业发展,并不一定留得住他们。中国的乡村振兴刚刚提出来,目前最需要考虑的是如何推进产业发展和兴旺,或者说在多大可能上推进产业发展和兴旺等问题。
    中国一直在推动农村产业发展,从改革初期的乡镇企业发展到后来的各种产业发展模式(比如公司加农户、农业专业合作社、新型职业农民等),为实施乡村振兴战略中的产业兴旺提供了基础、经验教训和发展路径。但是,迄今为止,乡镇企业经过20世纪90年代中期的改制转型,并没有在广大农村得到大规模扩散和发展;中国粮食生产取得了十多年的连续增产,解决了“吃饭”问题,但是“三农”问题依旧没有获得解决。虽然中央为产业兴旺提出了总体性方向和路径(城乡一二三产业融合、构建农业生产服务体系、农户与现代农业对接等),但是,产业兴旺究竟怎么走?何以可能?不论在理论上还是政策和实践上,存在着严重的分歧。在精准扶贫中,产业扶贫受到了空前重视,有许多相关的政策实践。这些实践可以为更好地探索产业兴旺提供经验教训。这方面的研究非常不够,但是非常必要和重要。本研究从国家、农民、市场三者的关系出发,通过对一个贫困村庄的产业扶贫案例的历时和共时深度解剖,来寻找下一步产业兴旺的可能路径和方向,为乡村振兴战略提供智力支持。
    一、研究问题与分析视角
    产业扶贫一直是中国反贫困以及农村发展政策的核心节目,被赋予了带动农民脱贫致富的使命和功能。过去5年中,中央和地方各级政府大幅度增加了对精准扶贫的投入,仅中央财政累计投入专项扶贫资金就有2 800多亿元,2017年度中央和省级财政专项扶贫资金就已突破1 400亿元。在这些投入中,产业扶贫是中央提出的“五个一批”中的重点,因为中央要求在十三五期间力图通过产业扶贫实现3 000万农村人口的脱贫任务。在这么大的投入中,产业扶贫确实在减贫方面取得了一定的成绩,但是其效果并不令人满意,有关政策备受质疑,比如资金使用效率低下、资源分配不公、“数字脱贫”等问题。基于我们近年来的田野观察,发现的情况也是如此:尽管各地的产业扶贫似乎呈现出一派繁荣局面,相关政策不断在产业组织模式、风险分担方式、利益联结机制等方面进行调整和创新,但是,从历时上看,各种产业政策创新形式掩盖的却是一个又一个新产业、新模式遭遇相似的惨淡结局。由此引出的问题是,那些产业扶贫项目是如何失败的以及又是为什么失败的?又该如何理解历时性的政策调整,对推动产业发展有何种作用,又在何种意义上形塑着“国家和农民”关系?这样的关系又将如何影响产业发展?本研究基于对西部某贫困村的农业产业扶贫政策实践的深度调研,并结合我们在其他地区的相应调研,对上述问题作出试探性分析,从中寻找未来产业兴旺助推乡村振兴的可能路径。需要说明的是,农村产业扶贫政策并不限于农业产业,国家在乡村振兴战略的表述当中,明确地提出了“一二三产业融合发展”的要求。农业产业的特殊性,在很大程度上界定了农业产业扶贫政策的问题与困境。但是农业产业发展对乡村振兴有着至关重要的作用。
    农村怎样发展产业,尤其是如何开展产业扶贫,相关的研究已经不少。这些研究发现,当前产业扶贫并不尽如人意,面临不少问题,其根本原因在于产业发展与小农的关系问题以及政府在其中扮演的角色问题,存在着发展主体以及外部约束因素(邢成举,2016;蒋永甫、莫荣妹,2016;许汉泽,2016;刘军强等,2017)。这些研究大多运用了自上而下的视角,其背后隐含的主要线索则是国家与农民关系。“小农能力”和“政府能力”所对应的两个基本议题是:国家改造传统小农的意图以及国家的改造能力问题。
    与现代化的进程相伴,“改造传统小农”一直都是国家农村政策的焦点。而“小农能力不足”则成为农村产业扶贫政策的逻辑起点。在后集体化时代,农业的生产与流通逐渐摆脱了大集体的控制,农民成为独立的市场经营主体。但是,一方面改革解放了农村的生产力,另一方面却面临着“小农户与大市场”对接的问题。相关研究指出,农民获取市场信息的能力不足,单家单户的小规模生产使得他们在市场谈判中处于弱势地位,再加上农业产业的自然风险以及地域分散性等特征,共同导致了农业市场化所面临的现实困境(苑鹏,2001;牛若峰,2002)。其后果则不限于小农自身的经济利益受损,还涉及到国家农产品供给和价格稳定、粮食安全等全局性问题。农业产业化和规模化是国家对上述问题的一种战略回应,它“以市场为导向,在龙头企业等有效载体的带动下,组织引导农民联合进入大市场、依托农业一体化经营,……,将农产品加工业和部分种养业集中化、企业化、规模化,促进农村全面发展,逐步实现农业现代化”(牛若峰,2006)。基于农民组织理论和交易成本理论,产业扶贫政策主要从两个方面推动农业产业化进程:一是市场主体的改造与重塑,旨在加强农民组织化程度、提升市场议价能力等,比如发展和培育农民专业合作社,探索龙头企业、专业协会、专业市场等不同主体带动的发展模式(张晓山,2005;郭晓鸣等,2007;黄祖辉,2008);二是从市场组织安排入手,降低交易成本,建立和完善市场风险分担机制、利益联结机制等(罗必良,1999;张闯等,2009)。
    上述研究在澄清我国产业扶贫政策的基本预设和目标取向等方面具有重要的价值,指明了农业或者小农改造的路径,但却忽略了政策实践本身的复杂性。一项设计良好的政策未必就能达成预期的效果,在政策执行过程中常常存在各种“偏差”。基于政策过程的研究,则关注了扶贫政策实践当中的问题,比如瞄准偏离、精英俘获、农民参与不足等(邓维杰,2014;邢成举,2016)。此类研究的对象是政府行为,主要围绕中央和地方关系来建构政策解释,进而从政府间关系调整的角度来提出相应的政策改善建议。
    但是,无论是关注政策设计还是政策执行的研究,存在的共性问题是忽视了农民的视角。尽管中央在有关农村发展的各项政策表述中一再强调农民的主体性,比如“充分尊重农民意愿,切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用”、“尊重扶贫对象的主体地位”,但是在政策实践中,农民的形象仍然是“消极”和“被动”的。“传统小农”或者“小农生产模式”被建构为政策改造的对象,被视为是落后的、成为一种“对发展的阻挠”(Byres,1991)。在精准扶贫和乡村振兴背景下,要想推行一种“坚持农民主体地位”的政策实践,就必须反映农民的发展诉求和生活愿景。荷兰学者范德普勒格(2018:26-64)在《新小农阶级》一书中,提出“小农境地(peasant condition)”这一分析概念,强调其核心是:在高度依附、被边缘化和被剥夺的情况下为了获得自主性而斗争。这一概念超越了对小农生产模式本身的讨论,把小农阶级在宏观社会体系中的位置等外部结构条件纳入到分析框架当中。对农民总体处境及其行动的“发现”,将成为推动政策反思和改善他们“无声”“无权”状态的起点。
    “小农境地”为讨论当前的农村产业扶贫政策提供了一个新的视角和框架,使得政策分析能够融合结构与行动的视角,既关注宏观权力对微观生活的影响,又强调微观层面的变化对宏观权力的塑造与反制。具体来说,借用“小农境地”这一概念,在分析中强调农民的主体性,即他们是如何通过自身策略性的行动争夺自主性、并积极改善自身处境的。日常层面的抵抗,也被称为“弱者的武器”(斯科特,2007),是小农彰显自身主体性、通过行动表达自身立场的常见形式。在农业生产领域,小农也同样在进行着一种田间地头的抗争,包含在种养殖决策、生产组织等过程当中,它无处不在又形式多样,作为一种难以被俘获的抵抗,它构成了一种寻求和构建对全球性问题的本土化解决方案的尝试(范德普勒格,2018)。就农村产业扶贫政策来说,农民的抵抗使得制度和政策的“缝隙”变得更为可见,从而为政策调整和治理改善揭示了新的路径与可能,对推动产业发展和兴旺具有重要的启发价值。
    二、产业扶贫:政策背景与主要任务
    “传统小农模式”或者“中国式小农经济”的主要特征是,经营面积小而分散、个体农户不仅难以面对市场,而且难以维持基本农业生产条件(贺雪峰,2013)。这种传统模式被认为不适应新的发展趋势,因而农业现代化提出了主体改造的任务,即培养新型职业农民。中央有关农业和农村发展的政策文件中明确提出,“支持新型经营主体发展”,“培育新型职业农民是加快农业现代化建设的战略任务”。政策对新型职业农民的界定包含了三个要素:综合素质好、生产技能强、经营水平高。产业扶贫作为在贫困地区推动农业现代化的具体政策,在改造贫困农民方面面临着更加严峻的任务。传统小农主要为生存和自身消费而生产,而农业产业化倡导市场化转型,则要求试图以企业家的方式来改造小农,让他们“为市场而生产”。“中国式小农经济”或者“糊口农业”被视为一种落后的生产方式,因而被建构为政策改造的对象。正如在马克思的体系中,资本主义大农业取代传统小农业代表着先进生产力的胜利。
    农村产业扶贫政策的核心是在农业生产层面对小农逻辑进行全面改造,即从“为生存而生产”向“为市场而生产”转型。但是,产业扶贫政策只是一个总体性问题的局部解决方案,必须将它放置在整体国家战略的层面来进行解读。国家战略的重要性体现在,它为总体性问题的回应和解决提供了一个基本框架,正如Entman(1993)所指出的那样,一个框架具有定义问题、陈述诊断、作出判断以及达成结论的能力。但是,作为一种组织原则的框架,“把碎片化的信息转换成一个具有结构和意义的整体”,它在把一部分现实挑选出来的时候,却也遮蔽了另一些现实(Van Gorp,2001)。我们先关注国家所挑选的“现实”,再从微观生活层面讨论被遮蔽的是什么。
    改革开放以来,工业化和城镇化是中国发展的主导战略,大量低成本农村劳动力向城市转移,支撑了“中国制造”和经济增长奇迹,创造了巨大的人口红利(蔡昉,2011)。但是,计划经济时期构筑的城乡二元体制却阻碍了城乡关系的平等化,被视为中国“三农问题”的制度根源(陆学艺,2013)。城乡二元体制分割了农民工劳动力再生产的过程,学者将其概括为“拆分型再生产体制”,即年轻人在城市打工获取现金收入,孩子教育、老人赡养则交由农村完成,农村家庭呈现离散化态势(沈原,2006;金一虹,2009)。留守儿童、留守老人以及乡村的“空心化”已经是重要的社会问题。改革开放以来,国家一直想努力调整不平等、不合理的城乡关系,提出了“城乡统筹发展”、“推进城乡发展一体化”、“建立健全城乡融合发展体制机制”等政策策略。但是,中国发展仍然是城镇化导向的,并寄望通过城镇化来解决农村的问题,比如“只有通过城镇化来转移农民,才能够最终从根本上打破城乡二元结构”。地方政府也是城镇化战略的积极推手,甚至提出“教育推动城镇化”的口号,试图在缺乏足够就业机会的情况下,通过教育等公共服务的城乡差距来倒逼农民的进城(单丽卿、王春光,2015)。另一方面,国家的农村发展战略、尤其是农业发展战略同样遵循相似的发展逻辑,对农业生产进行“工业逻辑”的改造,强调技术、资本等要素投入。在以现代化为目标、发展主义导向的战略体系下,农村发展以及产业扶贫政策存在着强烈的“去小农化”的特征,强调对小农的改造,而不是发现小农自身的独特逻辑和实践智慧。
    但是,从农民的微观生活层面来看,最大的现实困境在于当前的政策体系极大地压缩了小农的生存空间。日常生活的商品化强化了农民对现金收入的需求,迫使农民更多地为市场而生产。而国家推行的农业现代化战略,通过土地流转、培育新型经营主体等方式追求农业规模化,在客观上加剧了对小农的排斥,使他们处于政策的边缘地带。类似的进程表现为波兰尼(2007)所说的“市场脱嵌”,其实质是通过治国术和压制来把市场逻辑及其所伴随的风险强加给普通大众。在国家的发展话语体系之下,“现代化”和“市场化”几乎等同于进步的代名词。传统的小农模式通过多样化的生产种植安排、以一种市场远距化的策略来控制风险(范德普勒格,2018)。如果打破小农生产逻辑并将他们带入市场是实现现代化的必由之路,那么仍需回答的问题则是:替代性的风险管理方案是什么?国家试图通过产业扶贫政策来回应农民和农业所遭遇的市场困境。但是,在新的国家、农民与市场关系下,国家是否能够有能力改造农民或者驾驭市场呢?产业扶贫政策的有效性不仅要求制度设计本身的科学性,还取决于自上而下的行政体系是否能够有效地传递、贯彻和执行预设的政策目标。事实上,地方政府的行为存在多面性,它们并不总是作为一种保护性的力量出现,当政府与资本结盟的时候,农民的利益经常受到侵害。由此引出的问题是,农民究竟会对国家的政策作出何种回应?又该如何理解农民的行动及其后果?如何使得产业发展能得到顺利执行和实施?本文以西部M贫困村的产业扶贫政策实践为案例,分析干部与农民在产业政策执行中出现的动员与回应关系,探寻“小农境地”的形成机制以及对今后乡村振兴所需要的产业兴旺提供相应的知识支持。
    三、案例解剖:M村产业发展中的动员与回应
    M村是西部某精准扶贫重点省的一个山区贫困村。与全国其他地方一样,该省在精准扶贫中非常强调产业扶贫的重要性,认为那是实现精准脱贫的根本。在2017年春季攻势期间,该省实施了4 328个产业扶贫项目,完成400.64亿元投资。政府如此大力度推进产业扶贫,实际效果究竟如何?媒体报道和政策宣传往往会突出成绩和亮点,但在实际的政策过程中也存在垒大户、树典型等问题(朱晓阳,2004),现实情况并不乐观。“年年种树年年荒、年年种在老地方”,这句描述退耕还林困境的话也可以很贴切地来刻画产业扶贫的境况。M村产业扶贫遭遇很能说明这一点,即不断遭遇失败,屡败屡做,陷入了“动员—失败—再动员”的循环。
    (一)M村的产业扶贫历程
    M村全村587户2 284人;耕地面积2 138.38亩,人均不足一亩。山区地理条件的限制,加上土地比较破碎,使得当地不具备农业机械化的条件。村里青壮年大都外出打工了,留下种地的主要是50岁以上的农民。当地的种植结构以常规农业为主,主导产业是水稻、玉米、花生等,经济产业主要是烤烟。但是,由于当地海拔相对较低,气候条件并不适合烤烟种植,因此烤烟产业规模呈现逐年下降的趋势,2017年全村烤烟种植不足200亩。早在土地包产到户之初,M村就开始了农业产业发展的尝试,先后发展过苎麻、蚕桑、辣椒、花椒、柑橘、金银花、核桃、软籽石榴、高粱、青蒿、构树和山羊养殖等产业。但是,这些产业遭遇了相同结局,政府大力发展动员起来的新产业大都在一两年之内覆灭。经历了三十多年的农业产业化尝试,并且在国家产业扶贫政策介入之后,M村依然是以常规农业为主,没能形成特色的主导产业。
    M村面临着中国大多数农村的共同困境,焦点是如何获得更多的现金收入。传统农业遵循着多样化种植的策略,产品可以直接被农民消费,或者用于生产环节,这使他们不依赖于市场,因而也免于承担额外的风险。传统农业作为一种生产策略,相对安全和稳定。但是,农村日常生活对现金需求的增加,也在不断地挑战着这种传统生存智慧。正如M村村民WQ算了一笔经济账,反映了农民的困境:
    “我们农村光靠种地是找不到钱,农村是靠家庭多种经营,比如今年我种5包苞谷籽,两包谷子,喂两三个肥猪,拿两个卖。一个可以卖2 500~3 000元,大的可以超过3 000元。算起来有个六七千块钱。一年出栏。猪都是周而复始地养着,一年或者久一点,有的可以卖到4 000元。也可能喂两三个羊或者牛,牛可以下牛仔,一年可以卖个2 000~4 000元。一年各种经营下来,4口之家,有万把块钱的收入。像我这种家庭,两口人在家里做事,两个孩子在外面读书,一年就万把块两万块根本不够开支。高中在县城生活费就要1 000块钱,最低都要600,路费之类的都算上,包括平时的生活用品这些。少了600在县城都活不下去,光吃饭一天就要十几块。所以说,有孩子城里读书,一个初中生、一个高中生,就要万把块钱。还有日常事务、人之常情、人情世故、家庭支出,就很难运转。”(M村村民WQ访谈,2017年8月15日)
    在农业产业发展的核心目标上,国家与农民的诉求是一致的。乡镇官员和村干部试图推动引入新的产业,为农民带来新的收入增长点。“在屋里做常规农业基本上找不到钱”的现实,也意味着农民需要新的产业机会、并寄望由此获得更多的现金收入。从这一点看,基层政府官员与农民具备了基本的发展共识。
    (二)产业扶贫政策中的动员与回应
    从最初自发的产业发展尝试,到后期国家层面体系化的政策支持,M村的产业发展实践大体上走过了三个阶段。
    1、生产导向的半强制动员
    M村最初的产业发展尝试始于20世纪80年代中后期,当时刚实行包产到户政策不久,农民的生产积极性被极大地调动了,农民和基层官员都希望寻找到新的增收途径。当地最早选择的产业是青麻,原因在于它容易成活、产量高、技术门槛低。青麻本身就是本土的作物,在作为一项产业进行发展之前,普通农户的房前屋后大都种着几颗青麻。它可以用来编草鞋、做草绳或者麻袋,产品拿去集镇交换能够换得一些现金,因而青麻也被当地视为经济作物。乡镇官员和村干部对青麻产业进行了大规模的动员,一方面是勾画美好的发展蓝图,另一方面也动用半强制性的手段要求农民服从安排。按照村干部对当时情景的回忆,“我们这里最好的就是院子土,本来是自家种菜的,但是当时全都拿来种青麻了”。政府积极的生产动员带来了当年的大丰收,而结果却是灾难性的。青麻产量很高,却几乎没有市场销路,但是政府在进行生产动员的时候显然并没有考虑市场的问题。收获季节,产品却没有市场,农民只能将青麻砍掉,重新换成常规作物。更为糟糕的是,青麻根系扎得很深,纤维的韧性又使得铲除这种作物成为一件极其费力的事情。几十年过去了,当地农民仍然对当时的情况记忆深刻,不少村民提到为此“砍断了几把锄头”。
    2、市场导向的中介型动员
    在经历过早期的失败之后,政府开始将注意力转向市场。尤其是2000年之后,伴随着国家的农业产业扶贫政策,基层政府进行了更为市场化的产业发展尝试。以2004年M村的辣椒产业为例,政府不再直接面对农户,而是通过产业扶贫项目引入企业,通过订单农业的方式去解决市场问题。也就是说,在生产之初,让企业和农户订立合同,约定最低收购价,从而降低农民的销售风险。但是,当年辣椒市场行情不好,最初在政府的介入下,企业履约收购了。“那个收购的公司收回去就把辣椒倒了,因为跟市场的需求不对等。公司收回去卖不掉,辣椒就烂了(M村支书访谈,2017年8月11日)。”等到辣椒后续几批上市的时候,公司就不再履约。经历了亏损之后,第二年农户就都不再种植。金银花、青蒿这类短期产业也都遭遇了类似的问题,面对不确定的外部市场,订单农业的模式存在着自身的局限。
    3、项目驱动的利诱型动员
    一再的失败,显然打击了农户参与产业扶贫项目的积极性,也增加了政府动员的难度。但是,另一方面,随着国家总体投入的增加以及对贫困地区的政策倾斜,基层政府开始用资源来撬动农民的参与。2014年,M村花椒产业的发展历程凸显了新时期产业扶贫政策的特点。依托退耕还林以及其他涉农资金的整合,M村所在的乡镇有能力对全镇的产业发展进行更加宏大的设想。按照M村书记的描述,“当时我们这里整了1 000亩花椒,漫山遍野到处栽。”花椒产业所呈现的新特点在于,政府资源对农民投入的替代。政府规划种植花椒的土地基本上是坡度比较大、耕种条件较差的撂荒土地,因此它不直接影响农户原有的生产安排。并且,花椒的种植主要是以雇佣农户的方式来进行的,政府免费给苗木、以70元/天的工价请农民将花椒苗栽种在各自的土地上。由于花椒是个长效产业,因此前三年政府还免费为农户提供肥料。但是,到了2017年,“村里基本上找不到一块成形的花椒地。这1 000亩要活个50亩都很困难,而且最多只是花椒苗还在那里,因为他不管理所以就不挂果了嘛(M村支书访谈,2017年8月15日)。”
    (三)不同主体关于产业失败的不同解释
    在三十多年的时间里,M村产业发展的尝试遭遇了一次又一次的失败,呈现为一个“动员—失败—再动员”的过程。“失败”是针对政策目标而言的,即产业扶贫项目没有能够为农民带来增收的效果,也未能发展为一个稳定的支柱产业。但是,对政府和农民来说,“失败”却具有不同的含义,他们也会以不同的方式进行回应。
    1、政府视角
    在M村,由产业扶贫项目所推动的产业总是昙花一现,未能催生出新的产业机会,当地的农民依旧从事着常规农业。M村所在的乡镇官员是这样来解释产业发展的困境的:
    “我们这个地方产业发展的主要困难还是劳动力成本问题,由于地理环境复杂,劳动力成本高,所以农副产品的成本比较高,缺乏机械化生产的条件。比如说我们发展辣椒,虽然农户能够赚到5 000块钱左右,但是投入的成本也差不多要这么多。我们完全要用人工采摘,还要去坡上摘,再背下来,这些都是成本。第二点是组织化程度不到位,原因是市场和销路没打开。两个瓶颈,一是要产量大了才能打开销售渠道,但是量大了我们这边产量上不去。第三是没能形成品牌,虽然我们的东西是绿色的、原生态的,但是产品还需要一个包装的过程,这个我们做不到。原因是量不够大,也缺乏技术。再者,还是一个交通不便利的问题。交通是个相对的问题,我们的产品要销售到北上广还是很困难。要看离市场的距离。”(C镇党委书记访谈,2017年12月5日)
    归结起来,制约M村产业发展的原因主要在两个方面:一是基础条件,包括交通、区位、农业生产条件、劳动力要素价格;二是市场条件,涉及销售、品牌等环节。事实上,在M村的产业发展历程中,基层政府作了全方位的尝试,比如进行农田整治、修建产业路,探索企业+农户的发展模式,还用政府的资源直接调动农民的生产积极性。但是,总的来看,成效主要反映在能够直接用资源投入解决的问题上,比如农业基础设施得到了改善。而涉及到外部市场的努力则几乎都遭遇了失败。
    然而,项目的失败并没有挫败他们继续展开产业扶贫项目的决心与动力。一方面,产业扶贫是国家战略体系中的一个重要组成部分,基层政府作为行政体系的末端,必须贯彻和执行上级的政策与要求;另一方面,基层政府也有着推动产业发展的内在动力,通过争取产业扶贫项目来获得国家的资源,并为地方赢得潜在的发展机会。也就是说,自上而上的行政动员以及基层的政绩冲动使得产业扶贫成为一项屡败屡战的政策实践。
    2、农民视角
    三十多年间所不断遭遇的失败与挫折,构成了农民集体记忆的一部分,也导致政府在产业发展动员中面临日益严峻的形势。2017年,当M村的村干部试图利用退耕还林政策去开展产业扶贫项目的时候,就处于非常尴尬的境地:“现在老百姓在就在那里笑我,说你要在那块地上栽多少东西啊?有些老人家就说,核桃是你喊我们栽的,现在又喊我们栽杉树,我们又听你的,再过两年你又喊我种什么?这话怎么回答。真是无法回答(M村支书访谈,2017年8月15日)。”
    从行动层面来看,农民展现了多样性的回应策略。如前所述,辣椒、金银花之类的短期产业,需要农民进行大量的劳动力投入。一旦遭遇市场风险,就意味着农民辛苦投入的劳动力乃至资金无法得到相应的回报,以增收为目的的产业项目甚至会造成直接的经济损失。多数情况下,农民第二年就会进行种植结构调整。失败的经验也会使农民对政府的信任大打折扣,并打击他们继续参与产业扶贫项目的积极性。从M村产业扶贫项目发展的过程来看,政府在不断地调整动员手段,原因也在于一次次的失败导致原有政策手段效力的不断消减。面对短期产业发展的动员困境,政府开始投入更多资源去发展长效产业,比如柑橘、核桃、花椒等。政策调整的好处是,避开了对农民常规经营的直接影响,还通过各种资源去引诱或者收买农民。就花椒产业来说,其发展模式甚至可以表述为:雇佣农民在自家撂荒的土地上栽种,苗木和肥料都由政府提供,农民只需要承担后续维护的一些劳动力投入。然而,即便是这样的情况下,发展的产业还是很快“消失”了。M村的村支书对农民的回应进行了描述:
    “有的种烤烟就把他挖掉了。有些花椒是自然消失的,比如村公所坝坝这边的土质很好,我们就在这边栽了花椒。栽了之后,不可能直接人工过来挖,比较慢嘛,他就要么用牛、要么用机器,反正就把它挖了,挖掉之后就算了。慢慢地就都没有了。基本上都是这样消失的。”(M村支书访谈,2017年8月15日)
    M村的产业扶贫是一个由政府主导的实践,农民作为政府动员的对象,似乎呈现为一种消极、被动的形象。但是,当政府的项目涉及到农民的切身利益时,他们会运用各种显性或隐性的回应行动来表明自身的态度与立场。从农民视角所作的分析说明,发掘农民的内生动力、回应农民的利益诉求是产业扶贫项目获得成功的必要条件。
    四、“小农境地”与产业发展路径
    虽然并不是所有接受扶贫产业支持的村庄都遭遇M村的困境,但是,M村的遭遇并不是特例,而有一定的普遍性,我们在其他地方的调查也见证了这些问题。在调查中我们经常听到比较多的话是:在种什么上,“千万不要听政府的话”“政府叫你种什么,你种了,你就倒霉”“政府叫你种辣椒,你就得去种西红柿”“政府支持的,可能会亏本,政府反对的肯定赚钱”等等。我们发现,并不是说政府在产业发展上一点不起作用,甚至起反作用,而是说政府在推进农村产业发展上存在许多自身难以解决的难题和问题。其中最重要的问题是政府与农民、市场在行动逻辑上存在明显的差异:政府推产业发展,首先考虑的是政绩,这政绩主要体现在做事上,比如在产业上优先考虑的是项目能否立项以及落地,但是他们很难考虑到这样的项目如何获得市场的支持,更没有深入地考虑农民的需求、意愿和价值等,更没有让农民有表达想法的空间和机会。与此同时,政府自以为对市场很了解,但是又没有能力去预测、拓展市场,更没有能力预防市场风险。在这种情况下,政府往往想借助企业、公司或能人参与产业发展,但是企业、公司考虑问题又与政府和农民不同,它们优先考虑的是能否从产业发展中赚到钱,至于方式和手段都不重要,也不会把农民的利益放在优先的位置上,当自己的利益受到影响时,更不会去保护好农民的利益,而往往会以牺牲农民利益来保护自己的利益。在产业发展中,农民往往处于弱势地位,一些地方政府强迫农民种这种那,如果谁不种,就会采用各种方式威吓他们。农民对政府推行产业抱有很大的抵触心态,即使难以抗拒,但也不会去好好地配合。这里最大的问题是农民对政府和企业缺少最基本的信任。如果当自己没法抗拒,必须按政府的要求去做的话,他们就会把所有事情和问题都归咎于政府,束手傍观,看着政府在做产业,甚至采取弱者的武器去对待政府的产业发展。这就是当前在产业发展的“小农境地”。
    M村的农民就陷入这样的境地。政府主导的产业扶贫实践遭遇了一次又一次的失败,国家尽管投入了大量的资源,却无法兑现发展的许诺。然而,M村仍然不断承接着各类新的项目和产业,陷入了一个类似于“年年种树年年荒、年年种在老地方”的发展困境。从积极的角度看,失败可以表现为一个试错和学习的过程,使政府和农民理解自身的局限,并对自身的行动进行调整。然而,几十年间的持续失败会对未来的发展进程带来深远的负面影响。正如本文案例所展示的那样,不断经历“动员—失败—再动员”的过程,消耗了农民对政府的信任,极大地打击了农民参与产业项目的积极性。产业发展失败的经历成为农民集体记忆的一部分,也使他们对政策宣传中的发展前景和产业奇迹产生“免疫”。基层政府所遭遇的动员困境,又迫使政府投入更多的资源对农民进行引诱或者收买,从而使产业扶贫变为一种“逼民致富”的实践,其后果是消解了发展的内生动力。
    但是,日常生活层面的商品化进程又使得农民亟需拓展获取现金收入的渠道。正如伯恩斯坦(2011:157)所描述的那样,“一旦农民家庭被资本主义的商品关系整合,他们就不得不服从商品化的动力与强制力,这已经内化在他们的社会关系与实践之中”。现实的情况是,“在屋里做常规农业基本上找不到钱”,无法满足农民用来维持自身及其家庭成员再生产的现金需要,更无法帮助他们积累抵御各类外部风险的资源。在新的社会经济背景下,传统的糊口农业面临着困境,农民需要发展和开拓新产业机会、赚取更多现金收入。从某种意义上说,农民和国家有可能在产业发展的目标上达成共识。但是,当前的“小农境地”无法激发农民的自发参与,持续抵制国家在农村的产业政策实践和行动,让农民与国家陷入了发展困境。从这里也会衍生出对乡村振兴所需要的“产业兴旺”的一些悲观前景。当然这并不意味着这种困境不能打破,就没有乐观的希望了。这里的关键是我们必须在相关的政策讨论中纳入农民的视角,从农民的抵抗行动中发现和理解他们的诉求,进而反思产业扶贫政策的主要任务与政府角色,并从产业扶贫与乡村振兴战略衔接的角度寻找发展对策。
    首先,需要重新审视产业扶贫的政策对象,核心是理解作为产业承担者的农民群体的构成与分化。当前中国的农村,尤其是贫困地区,从事农业生产的普遍是五、六十岁以上的农民,他们相对来说文化水平较低、缺乏市场经验。对他们来说,农业生产首先是一种维持日常生计的手段,这就意味着糊口农业本身仍然承担着重要的社会保障功能。国家有关乡村振兴战略的表述中,一再强调坚持农民的主体地位,强调要“调动亿万农民的积极性、主动性、创造性,把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点,促进农民持续增收,不断提升农民的获得感、幸福感、安全感。”同样,产业扶贫政策也必须首先回应农民自身的发展诉求,而不是将国家的目标强加给农民。具体来说,产业扶贫政策应该避免过于激进的目标,比如将传统农业连根拔起或者对农民进行全面改造,而是应该采取渐进的方式“促进小农户和现代农业发展有机衔接”、尊重和理解农民在发展中的主体性。
    其次,必须反思政府在产业扶贫当中的地位与角色问题,关键是清醒地认识自身的局限。如前所述,农村产业发展面临着多种困境,包括自然条件、农民能力、外部市场环境等制约因素,这也为产业扶贫政策提出了严峻的挑战。从M村的案例中可以看出,“市场”仍然是影响成败的关键制约因素。乡镇官员和村干部进行了一系列市场导向的尝试,比如通过订单农业的方式去解决销售问题,但是在市场行情不好的时候,政府没办法强制企业履约;同样,当市场行情好于合同约定的收购价格时,政府也无力阻止农民的违约行为。在不断遭遇的产业失败中,政府得到了很多经验和教训,其中一条就是政府无法替代市场。政府还在生产组织、服务提供方面进行了多种尝试。总的来看,产业扶贫政策产生积极结果的方面,大都是靠钱和资源能够解决的问题,比如“产业路”等基础设施的完善。并且过于急功近利的发展要求,也阻碍了产业扶贫政策在制度和机制等层面的探索。
    最后,结合乡村振兴战略,回应产业扶贫政策的调整路径问题。“重发展、轻服务”是地方政府在推动产业发展过程中的主要问题,具体表现为重视生产动员,却忽视产中、产后的生产服务与销售服务。农村的产业发展本身就是一个复杂的议题,涉及到国家、农民与市场关系的重新调整,考虑到基层政府和农民都缺乏市场经验的现实,更应该对政策的任务和目标进行理性评估。强调发展的渐进性,核心在于为政府和农民提供政策探索和调整的空间。因此,产业扶贫政策应该将“服务”作为首要目标,而不是一味追求“发展”。具体来说,就是要以农业基础设施建设、生产性服务提供、农民技术培训等方面为主,将政策焦点转向生产软硬环境的建构、增加公共产品的供给。产业扶贫政策的“服务转向”契合了乡村振兴战略所提出的任务和要求,即“加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系”。“服务转向”也意味着将农民的需要和利益诉求放在核心位置,这自然包含着农民赋权的维度,因为只有构建了自下而上的政策参与渠道,才能够发挥农民的主体性,使他们以积极的方式参与决策和作出政策反馈,而不是只能以“弱武器”的形式进行抵抗。
    此外,还应该看到产业扶贫政策与其他农村发展政策之间的联系,强调政策体系之间的协同效应。乡村振兴的总体目标包含五句话,分别是“产业兴旺,生态宜居,乡风文明,治理有效,生活富裕”,产业发展是实现其他目标的重点和基础,但反过来其他维度的发展程度也会限制和影响产业发展的条件。以教育公共服务为例,城乡教育差距在一定程度上限制了具有农业发展意愿的年轻农民的回流,从而抑制了农村产业发展的潜力;而农村社会保障体系的完善程度,也会影响农民承担风险的能力,进而塑造着农民的产业发展的动力与意愿。相反,产业的兴旺也能带动乡村振兴其他目标的实现。
中心动态 更多>>
资料共享 更多>>
合作名录 更多>>