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中国农民专业合作社还能否实现“弱者的联合”?————基于中日实践的对比分析

时间:2017-09-13 10:00来源:中国农村经济 2016年第6期 作者:周应恒、胡凌啸 点击:

  一、问题的提出

  小农户的组织化是中国实现农业现代化的重要条件,尽管达成这一政策共识经过了诸多曲折,但以2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《农民专业合作社法》)的实施为标志,大力发展合作组织的政策如今已基本确立。在该法实施后,中国农民合作社“蓬勃发展”,表现为各地报告的合作社数量、成员数量和出资总额的成倍增长(见表1)。不仅如此,中国对合作社的财政支持和政策优惠力度不断加大,透露出中央政府积极推动农民合作的决心和愿望。然而,伴随合作社的“红火”出现的却是学界对中国合作社发展的担忧,甚至是批判。合作社的“泛化”(马彦丽,2013)、“异化”(应瑞瑶,2002)和“漂移”(黄祖辉、邵科,2009),迫使学界不得不理性看待中国合作社的发展数据,不能放大合作社对农民的实际带动能力(潘劲,2011)。中国的学者们也开始探索和争论中国合作社应遵循的本质I生规定(应瑞瑶,2002;马彦丽,2013),并以此为依据去检视中国到底有没有真正的农民合作社(邓衡山、王文烂,2014),得到的结果令人失望。更有学者直接指出中国80%以上的合作社都是徒有虚名,或是出于政绩需要,或是为从中牟利而设(《八成农合社被指“空壳”农业部“设槛”推示范社》,参见:http://news.163.com/10/0630/09/6ADQSSA8000146BD.html。)。与之相对,有些学者则认为,应当注意合作社发展可能带来的帕累托改进(徐旭初,2005),不能用抽象的概念来框定合作社的实践,农民受益是关键(韩俊、曹杰,2009),现实中的合作社是否为合作社,不在于它们理论上是否符合某种原则,而在于实践上究竟如何(徐旭初,2006)。

  诚然,最经典也有些理想化的国际合作社原则在各国落地时,由于政治制度、经济制度和发展水平的差异,都需要经历“本土化”的过程,并以此为依据最终形成适应本国的合作社形式。因此,合作社要在中国发展,无论是理论上还是实践上,“中国化”这一环节必不可少。但无论是要坚守那些最本质的规定,还是要变通地接受现实中的合作社,都不能放弃一个评价合作社的重要标准。为此,应该回归到最本质的问题上:中国农业部门需要农民合作社的目的究竟是什么?农业部门需要的不是一个“名实分离”(熊万胜,2009)的农民合作组织,而是需要一个能够使中国分散、弱小、独立经营的小农户规避市场风险、减少不确定性、降低交易成本、保护自身利益、实现规模经济(Sexton,1986;Fulton,1995)的、实实在在的组织化经营主体。“弱者的联合”,才是中国农业部门需要合作社的根本目的。再回头审视中国现在的合作社,还能否实现“弱者的联合”,解决小农户和大市场对接的问题呢?学界似乎并没有直接回答这个问题,但通过学者们提供的经典案例和分析(邓衡山、王文烂,2014;冯小,2014;黄胜忠,2014;赵晓峰、付少平,2015),也能够找到一些答案的痕迹。当合作社成为下乡资本的包装(冯小,2014),被政府、企业、乡村精英等“为我所用”的时候,“弱者的联合”似乎变得困难。

  诚然,最经典也有些理想化的国际合作社原则在各国落地时,由于政治制度、经济制度和发展水平的差异,都需要经历“本土化”的过程,并以此为依据最终形成适应本国的合作社形式。因此,合作社要在中国发展,无论是理论上还是实践上,“中国化”这一环节必不可少。但无论是要坚守那些最本质的规定,还是要变通地接受现实中的合作社,都不能放弃一个评价合作社的重要标准。为此,应该回归到最本质的问题上:中国农业部门需要农民合作社的目的究竟是什么?农业部门需要的不是一个“名实分离”(熊万胜,2009)的农民合作组织,而是需要一个能够使中国分散、弱小、独立经营的小农户规避市场风险、减少不确定性、降低交易成本、保护自身利益、实现规模经济(Sexton,1986;Fulton,1995)的、实实在在的组织化经营主体。“弱者的联合”,才是中国农业部门需要合作社的根本目的(“‘弱者的联合”实际上有着丰富的内涵,对中国农村而言,它既可以理解成为农民在乡村治理上形成的一种管理制度,也可以理解成为农民为某种经济目标而形成的合作组织。本文关注的重点是后者,故而不对前者展开细致地讨论。)。再回头审视中国现在的合作社,还能否实现“弱者的联合”,解决小农户和大市场对接的问题呢?学界似乎并没有直接回答这个问题,但通过学者们提供的经典案例和分析(邓衡山、王文烂,2014;冯小,2014;黄胜忠,2014;赵晓峰、付少平,2015),也能够找到一些答案的痕迹。当合作社成为下乡资本的包装(冯小,2014),被政府、企业、乡村精英等“为我所用”的时候,“弱者的联合”似乎变得困难。

  根据《农民专业合作社法》,农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织 (自《农民专业合作社法》出台以来,“合作社”一词的使用越来越泛化,但是诸如土地股份合作社等农民合作组织均以“合作社”命名并不妥当。由于本文所讲“弱者的联合”是出于经济目标而实现的合作,“农民专业合作社”在法律上的定义就是一种经济组织,所以二者是相匹配的。马彦丽(2013)也对中国各类农民合作组织进行过辨析,读者可以参考。) 。不难看出,农民专业合作社的两个重要属性是它的互助属性和经济属性。之所以要形成这种互助性经济组织,都源于参与主体对组织潜在利润的追求,获取潜在利润的难度大小成为“弱者联合”能否实现的关键所在,这也是本文选择潜在利润为核心构建分析框架的立意来源。

  本文的结构安排如下:第一部分提出问题。第二部分构建以潜在利润为核心的分析框架,从内在因素和外在因素两个方面展开分析“弱者联合”实现的条件。第三部分通过分析与中国农业生产条件和农耕文化相似的日本实现“弱者联合”的成功经验,对第二部分提出的分析框架的适用性进行检验,同时对比分析在现有条件下,中国农民专业合作社还能否破解“弱者恒弱”的难题,实现小农户之间的“弱者联合”。最后一部分对全文进行总结并提出进一步思考。

  二、以实现潜在利润为核心的分析框架

  组织的成立都是以追求共同利益为前提条件的,农民专业合作社同样如此。邓衡山等(2011)曾依据诺斯的制度变迁理论,阐释了中国农民的组织化可以理解为农民在意识到形成合作组织会带来潜在利润后而采取的理性行为,郭红东、蒋文华(2004)也持类似的观点。这些潜在利润包括节省交易成本、降低市场风险、提高农户在市场谈判中的地位、通过组织投资增强个人投资、减少信息不对称程度等方面。但是,进一步分析会发现,潜在利润的实现并非如想象中那么容易,它也受到众多因素的影响,而这些因素对实现潜在利润的影响将会对农民之间的合作行为产生显著作用,甚至决定合作社的最终形态,这一分析机制也是回答本文提出问题的关键所在。本文认为,影响潜在利润实现的因素大体上可以分为两个层面:一个是组织内部构成层面,即农户特征,主要包括农户的生产资本、人力资本和社会资本;第二个是组织外部环境层面,包括制度环境、市场环境和政策环境。需要强调的是,二者并非简单的并列关系。本文将简要分析以上因素如何对实现潜在利润造成影响,进而影响到合作的结果,图1展示了本文的分析框架。

  组织的成立都是以追求共同利益为前提条件的,农民专业合作社同样如此。邓衡山等(2011)曾依据诺斯的制度变迁理论,阐释了中国农民的组织化可以理解为农民在意识到形成合作组织会带来潜在利润后而采取的理性行为,郭红东、蒋文华(2004)也持类似的观点。这些潜在利润包括节省交易成本、降低市场风险、提高农户在市场谈判中的地位、通过组织投资增强个人投资、减少信息不对称程度等方面。但是,进一步分析会发现,潜在利润的实现并非如想象中那么容易,它也受到众多因素的影响,而这些因素对实现潜在利润的影响将会对农民之间的合作行为产生显著作用,甚至决定合作社的最终形态,这一分析机制也是回答本文提出问题的关键所在。本文认为,影响潜在利润实现的因素大体上可以分为两个层面:一个是组织内部构成层面,即农户特征,主要包括农户的生产资本、人力资本和社会资本;第二个是组织外部环境层面,包括制度环境、市场环境和政策环境。需要强调的是,二者并非简单的并列关系。本文将简要分析以上因素如何对实现潜在利润造成影响,进而影响到合作的结果,图1展示了本文的分析框架。

  (一)农户特征对潜在利润的影响机制分析

  农户对潜在利润的追求是合作社形成的内在动因,因而农户特征和潜在利润之间的关系对合作社的成立和发展起到决定性的作用。这里首先要说明本文选择生产资本、人力资本和社会资本作为农户特征的初衷:本文想用生产资本反映农户在资源禀赋(包括土地和生产资料等)上的差异,用人力资本反映农户在经营管理等能力上的差异,用社会资本反映农户在销售渠道建立、跟政府打交道等能力上的差异,当然以上三方面也可能存在交叉,这里不做细分。农户特征对合作潜在利润差异的影响主要是由农户之间的特征差异带来的,这包括两个方面:其一是农户特征的差异使得农户对各自认定的“合作潜在利润是什么”存在差异,其二是特征差异的大小决定了农户各自的“合作潜在利润有多少”存在不同,这两种影响非常重要。第一个方面决定了农户组建合作社的目的是否能够基本达成一致,而第二个则决定了农户组建合作社的动机是否足够强烈以及其在合作社中将扮演的角色。具体来讲,对于同质性较强的农户而言(例如农户之间尚未分化,都是经营规模细小的农户,即“弱者”主导),他们组建合作社的潜在利润相似且利润大小也无多大差异,即组建合作社的目标更容易达成一致,同时组建合作社的动机也近似,从而更有利于“弱者联合”的实现。但是,对于异质性较强的农户而言(例如农户在经营规模等方面出现了明显分化,强弱对比鲜明),他们在追求的潜在利润以及成立合作社以后获得潜在利润的多少等方面,都存在显著差异,因此导致具有不同资源禀赋的农户参与合作社的动机和目的不同(林坚、黄胜忠,2007),而由于“弱势农户”在三类资本上明显处于劣势,参与合作社能够分享到潜在利润的份额也相当有限,其合作动机不够强烈。所以,农户特征差异过大造成的异质性,使得“弱者的联合”不易实现。那么,特征差异不大或者说同质性很强的小农户是否就一定能够实现“弱者的联合”?也并不一定。这是因为农户特征的同质性只是实现“弱者联合”的一个必要条件,相应外部环境的缺失使得“弱者的联合”同样难以实现。

  (二)外部环境对潜在利润的影响机制分析

  制度环境、市场环境和政策环境在农民专业合作社形成的过程中都扮演了重要的角色,此三者也成为实现“弱者联合”的决定因素。

  制度环境对实现潜在利润的影响可能并没有那么直接,但是制度环境可以为农民组建合作组织、追求潜在利润提供重要的基础,能够提高农民对组织化产生潜在利润的认识程度和接受程度,而这对于农民能否白发组建合作社至关重要。

  市场环境对实现潜在利润的影响表现在它一定程度上决定了合作组织实现潜在收益的成本高低,即合作的难易程度。要想实现组织化后的潜在收益,必须考虑到组织化的成本,只有当合作的收益大于合作组织的成本时,农户才会选择合作(郭红东、蒋文华,2004)。在产品匮乏、且开放程度并不高的市场环境中,农民生产的产品同质性很高,一方面农民通过合作获得的潜在收益相对较高,同时由于面临的竞争并不激烈,所以实现合作的成本也相对较低,最终使得合作有可观的潜在利润可图。但是,如果在产品过剩、竞争激烈、开放程度较高的市场环境中,农民想要简单地通过合作来获得潜在收益,就变得不那么容易了。这时就需要合作社成员能够具有更好的经营管理能力,以获得更好的销售,合作社的主要经营活动从以生产为导向向以市场为导向转变(黄胜忠,2014)。开放竞争的环境压缩了弱势农户组建合作社的生存空间,使其难以获得适宜合作社成长的条件。

  政策环境对实现潜在利润的作用,更多的是一种保障。这里的政策环境既包括法律法规,也包括一般的支持政策。合作社相关法律法规的制定有助于明确合作社的地位,同时对合作社可以从事的活动进行适当界定,这一方面限定了潜在利润的获取范围,另一方面也约束合作社必须在一定的规则下获得潜在利润。一般的支持政策包括财政支持、贷款支持、税收优惠等,这些政策可以直接增加合作社的潜在收益,或者直接降低合作社的运营成本。但是这些政策如果使用不当,会使得政策本身成为一种变相的潜在利润,这将会对合作社成立的动机造成极大的扭曲。

  综上分析,想要验证中国农民专业合作社还能否实现“弱者的联合”,可以基于潜在利润这一概念,从农户特征和外部环境两个维度展开回答。为了增强文章的说服力,本文通过分析日本成功建立农协实现“弱者联合”的案例,与中国发展农民专业合作社做对比分析。之所以选择日本,是因为日本与中国同处东亚,与中国的农业资源禀赋、农耕文化相近。在日本,农户经营规模细小,农协成功地解决了该国国内小农户的诸多问题。参照日本农协发展中国农民合作社,是中国理论界和政策实务界的期待(“无论是学位论文,还是期刊论文,中国都不乏对日本农协的研究,尽管这一现象并不一定表明中国学界对日本农协的推崇,但也不难看出中国学者抱有以日本农协为参照、发展本国农民专业合作社的期待;另一方面,中国从中央到地方各级农业部门派出考察团赴日本专门考察农协的案例很多,政策实务界同样有参考日本农协的愿望。)。以日本农协为“参照物”进行对比分析,不仅可以说明中国农民专业合作社发展的问题,也是对理论界和政策实务界“期待”的一种回应。

  三、中日农民合作社实践的对比分析

  农协在日本的农业领域扮演了重要角色,作为农民合作的载体,日本农协有效地提高了小农户的组织化程度。与专业合作组织相比,日本农协的业务具有综合性的特征。农协既是Et本农民经营活动的指导者,组织农民与大市场形成对接的支撑平台,也是日本农民培训、农村福祉的提供者,还是日本农业政策的执行者。除了农产品的共同运销和物资供销等服务收入外,保险和金融保险收入是其主要收入来源(周应恒等,2013)。结合文章第二部分提出的分析框架,对照日本农协的发展史,可以发现,日本农协的成功能够提供分析框架中提到的支持“弱者联合”的必要条件,而这些条件可能已经在中国发生了根本性的改变。

  (一)两国国内农户特征差异程度截然不同

  1.日本成立农协之时,农户之间具有很强的同质性,这得益于农协的成立紧跟农地改革这一现实。1946年日本制订了《农地改革法》,由日本政府从地主的手中买入土地,并低价流转到农户手中,这使得90%以上的农民成为了自耕农户。土地改革使得日本确立了小农土地所有制基础上的农业家庭经营体制,与中国的家庭承包责任制一样,日本的土地改革在调动农民生产积极}生的同时,也导致了农业的生产较为分散和零碎,失去了规模经营所产生的效应。但与中国不同的是,日本在实施农地改革以后,为了保护农地改革的成果,防止农户的两极分化、以及自耕农再次沦为佃农,很快于1947年制定并通过了《农业协同组合法》。农协的事业包括信用、购买、销售、农村工业、农业作业共同化、农地改良、农地管理、农业灾害共济、会员文化及生活的改善、团体协议缔结等方面。

  日本农地改革后基本实现了“耕者有其田”,但是农民的税负较为严重,农民对增产增收有着强烈的需求。同时,这一阶段日本农业还有一个重要的特征,就是农户尚未分化,绝大多数是年轻的农业劳动力,同质性很强,且农业收入是农户最重要的收入来源,因此他们有着共同的奋斗目标。在这种背景,日本农协成立恰逢其时。该阶段农户在生产资本、人力资本和社会资本各方面都具有很强的近似性,合作给他们带来的潜在利润较为一致,因此,农户之间有着强烈的合作需求,而目标的一致性也使得“弱者联合”得以实现。

  2.中国《农民专业合作社法》出台之时,农户分化已经十分明显,农户间的异质性突出。中国1978年开始的农村改革所确立的家庭联产承包责任制与日本农地改革作用相似,但是,意味着使中国农民合作社合法化的《农民专业合作社法》,相对于家庭联产承包责任制的实行却滞后了近30年。经历了30年的改革,中国农业生产力得到了释放,农业快速发展,但是,随着非农就业机会的增加,农村劳动力大量转移,造成农民分化日益严重,异质I生突出,农民从事农业生产的目标出现了差异。一部分农户由于自己经营能力和其他资源禀赋方面的优势,成为农村的“精英人物”,但这种农户只有很少的一部分,而大多数农户还是传统小农户,这二者在生产资本、人力资本和社会资本各方面的差异很大,导致合作给他们带来的潜在利润并不一致。同时,对于小农户而言,虽然他们种植规模相近,但他们在兼业程度等方面存在的差异使得农业于他们的重要性大不相同。对于少数农村的“精英人物”而言,他们有意愿、有能力组织创建合作社。他们生产经营的规模大,承受的市场风险大,因此,更愿意联合起来,形成一定规模的商品销售量,从而增强在市场上的谈判地位,更有效地抵御市场风险(张晓山,2004)。换句话说,合作给他们带来的潜在利润更大。同时,这一群体在生产资本、人力资本和社会资本上的优势让他们能够承担合作社的创建成本和运作成本。

  但是,对于大多数弱势农户而言,无论在生产资本、人力资本还是社会资本方面,他们都是缺乏的。这导致一方面,小农户难以承担组建合作社的组织成本,“精英人物”越来越主导“合作社”的形成,使得小农户发展合作社的机会更小;另一方面,为了谋求发展,由“精英人物”领办的农民专业合作社,其组织的发展目标必然与他们的个人目标更加接近,因此他们对社员也会有所选择。目前,发展好的专业合作社,往往是“精英人物”主导,他们会设立门槛,排斥小农户(张晓山,2009),小农户加入合作社的空间也被压缩,即使他们加入“精英人物”组建的合作社,也只能充当惠顾者的角色,通过合作社获得产品销售的“帕累托改进”(林坚、黄胜忠,2007)。可见,不仅仅是小农户自建合作社的潜在利润空间被“精英人物”建立的合作社所挤占,而且他们加入“精英人物”建立的合作社能够获取的“潜在利润”也十分有限。

  也正是由于农户间异质性的存在,使得“弱者联合”的难度越来越大。日本农协在发展了四五十年后,同样遇到了农户分化导致的问题,这些问题导致现在的农协发生了巨大变革,如一些大户不再利用农协提供的服务,而是白发成立农业经营法人去从事农业活动。即使已经成功实现“弱者联合”,在出现农民特征分化的时候,日本的农协组织尚要受到巨大的冲击,中国想要实现已经高度分化的农户之间的联合,其难度可想而知。

  (二)两国农户面对的外部环境迥异

  1.日本农协成立之前已有良好的制度基础,而中国在这方面却是缺乏的。日本农协正式成立是在1947年,但在这之前,日本就已经存在包括购买组合、销售组合、信用组合等组合在内的农民组织,而且以信用组合发展最好,在日本的农民组合中一直处于领先地位。在农业发展初期,农产品供不应求,在该阶段基本不存在销售的问题,所以销售组合的作用最为微弱。后来这些组合逐渐发生演变,在日本形成了大农会这一综合性农民组合组织。这些产业组合的建立和发展,已经让农民初步形成了合作的意识,同时为后来农协的出现提供了组织雏形。值得关注的是,日本信用组合的发展对后来日本农协的建立起着至关重要的作用。在信用组合成立初期,法律不允许其兼营其他种类的事业,农民储存的资金无法向农业其他组合转移。但是,在明治39年,日本对《产业组合法》进行了修改,允许信用组合兼营其他事业,这使信用组合调节组合间的资金不足的问题成为可能,也为购买、贩卖组合进行扩大购销,节约流通资金成为可能。信用组合的建立有多种意义,它首先为农民提供了一种存储资金的渠道,占领了农村金融市场,这为日后日本农协在农村金融事业上的发展奠定了坚实的基础;再者,允许兼营的法律规定打通了“农村资金农用”的路径,保证了农村资金不能外流到农业以外的部门,有效解决了农业发展过程中资金短缺的问题。良好的制度环境使得日本农协的成立成为一种很自然的过程。中国在上世纪50年代就出现了农民专业合作社的萌芽,但后来由于合作运动出现了急躁冒进的倾向,对中国农民合作组织的发展造成了严重的负面影响。1950年,中国的土地改革运动使得农民“耕者有其田”。为了克服农户单个生产的种种矛盾,全国许多地区的农民自发地组织起来,开展互助合作活动,并由此产生了互助组,后来,为了追求更加完善的合作形式,很多地方又出现了初级农业合作社(马晓河,1999)。互助组、初级社实际上是具有农民专业合作社的雏形(马彦丽,2013)。但是,由于在向高级合作社的过渡中,中央政府操之过急,利用行政命令违反农民的自愿原则,使得农民自发合作的基础被强行扭曲。而随后的人民公社制度,则从根本上违背了农民的意愿,违反了生产关系要适应生产力发展需要的基本规律(马晓河,1999)。高级合作化、特别是人民公社化以来,中国农民合作的制度环境遭到了破坏。改革开放以后,中国农民组织的发展缓慢,这一方面可能源于政治上的担忧,但更重要的一方面,是农民合作缺乏制度环境的支持。

  2.日本农协成立时面临有利的市场环境和政策环境,但同样的市场环境在中国已不存在,中国的政策环境却造成了“扭曲”。日本农协成立之初,正值二战结束。当时日本经济萧条,人们生活贫困,整个国家处于商品严重短缺的时代。此时的农业生产力并不高,农民只要通过联合就可以极大的提高生产能力,在农产品供不应求的市场环境下,增加收益。对潜在利润的追求是“诱致人们去努力改变他们的制度安排”的主要原因(潘劲,2011),而此时日本的市场环境让农民联合有着巨大的潜在利润,农民有着强烈的合作意愿。而且日本农村百废待兴,农村内部的事务缺乏部门的介入,农协不仅仅可以占领农产品的生产、销售等领域,在农民生活及其他领域也有很大的发展空间。不仅如此,当时日本农产品市场的开放程度很低,并没有太多来自国际市场的冲击,这降低了农民联合起来成立农协的难度,同时为成立的农协组织获得更多的潜在利润,提供了良好的条件。因此,日本农协成立之初的市场环境是农业得以成功的关键所在。而在政策环境层面,在当时的历史条件下,日本政府为了推动农村农业的发展,亟需一个组织机构代政府执行支农政策,因此,日本政府对于扶持农协表现出极大的兴趣,给予了强有力的政策扶持。农协在生产资料的销售和粮食购销上都曾被赋予垄断地位,让农协在农村和农业发展中的作用进一步深化。商品短缺、缺乏国际竞争的市场环境给日本农协创造了良好的成立环境和发展空间,加上适宜的政策环境,农协最终实现了“弱者的联合”。

  然而在中国,商品短缺的时代已经不复存在,“卖难”才是合作社要优先解决的问题。因此农户依靠简单地联合就能盈利的市场环境已经不存在了,合作社的成立和发展必须要有一定经营管理能力主体的参与,这增加了合作社成立的难度。农民要想获得合作的潜在利润,就必须承担经营管理的成本,这无疑是弱势农户难以承受的。

  日本农协实现“弱者联合”也得益于其自身的综合性,这使得农协开展的业务活动完全渗透到农民的生产生活中,农协的各项事业之间互相补充,共同促进了农协的持续发展。但在中国,供销社从事农资销售及农产品贩卖、农信社吸收农民的存款,这些本应该属于合作社的职能被剥离,致使合作社和其他部门构成了直接的竞争关系,合作社想要实现综合性、以补充其功能的空间几乎没有,或者说,合作社的潜在利润空间被进一步压缩(进行资金互助正是合作社的优势,但目前这个优势业务在中国还不能开展,这使得合作社的效率优势更难以显现,也削弱了农户对合作社的需求(邓衡山、王文烂,2014))。中国“弱者联合”不易实现的另一个不利的市场环境,是当前农产品市场的竞争越来越激烈。这体现在,由于中国市场开放程度不断提高,国际农产品大量涌入加剧了国内农产品市场的竞争程度,迫使农民合作社要直接参与国内与国际两个市场、承担双重竞争压力,这增加了农民获得合作潜在利润的难度。在政策环境上,中国虽然出台了《农民专业合作社法》,但是由于并没有政策法规对于违反法规的情形做出相应规定,使得《农民专业合作社法》中的有关条文成为合作社组建和经营的指南,以及获取政策优惠的条件,而不是具有普遍强制意义的法律条文(邓衡山、王文烂,2014)。按照该法,5名符合一定要求的农户就可以组建合作社,这使得合作社成立的门槛极低,而政府给予合作社的政策优惠反而成了一种“潜在利润”,成为合作社主导者的追求对象,很多学者也都发现,中国有大量合作社是为了追求政策性收益而成立的(张颖、任大鹏,2010:马彦丽,2013),而隐藏在政策收益背后的政府与这些主导者之间的庇护关系,在实践中衍生出一种结构性的排斥机制,对资源禀赋较差的利益主体及其领办的合作社发挥着强烈的排斥功能。这既不符合国家的政策意图,也不利于真正保护弱势农户的正当合作权益(赵晓峰、付少平,2015)。

  从以上分析可以看出,日本农协之所以能够实现“弱者的联合”,有其必要的内在因素和外部条件。而从目前中国的条件看,想通过农民专业合作社实现“弱者的联合”,其难度非常之大(见表2)

  四、结语及进一步思考

  农民成立合作社的源动力在于对合作潜在利润的追求,因此,潜在利润能否实现,决定了合作社能否成功建立,也决定了合作社的发展是否可持续。农户特征差异的大小决定了合作社参与主体追求的潜在利润是否趋于一致,但同质性也只是实现合作的必要条件;制度环境、市场环境和政策环境则是农民追求潜在利润的重要外部条件,决定着实现合作潜在利润的成本和难度。只有在内在因素和外在因素同时具备的条件下,“弱者的联合”才更容易实现。这一分析框架很好地解释了日本农协实现“弱者联合”的案例,而从与日本农协发展经验对比的结果看,中国现阶段想要通过农民专业合作社实现“弱者的联合”,是相当困难的事情。其背后的逻辑在于“弱者联合”型合作社的潜在利润空间小、且实现的成本高,而以农村“精英人物”主导的合作社又对弱势农户形成了排斥,使得他们更难分享合作的成果。因此,本文提出的分析框架很好地解释了中国农民合作的问题。

  但是要意识到,中国农业在未来很长的一段时间还将保持以小农户家庭经营为主的格局(假如到2030年,中国的城镇化水平达到70% (杨庆蔚,2013),而中国总人121在15亿人左右,那农村仍有4.5亿左右的人口,大约1.5亿个农户。假设届时中国能够保住18亿亩的耕地红线,且随着适度规模经营的推进,一部分农户实现了规模经营,若以200亩作为这部分农户的平均耕地面积,900万户就将占用全部的耕地,这与1.5亿户农户相差太远,所以小规模家庭经营未来还将是主导。),这也符合全球农业发展的客观规律(周应恒等,2015)。所以,中国还必须着力解决小农户组织化的问题,这也是中国实现农业现代化的需要。在2015年的全国“两会”期间,修订《农民专业合作社法》的议案被联名提出,这或许意味着中国农民专业合作社的发展又将迎来一次新的契机。本文认为,这其中有以下几个问题值得引起重视:首先,中国农业部门坚持建立农民专业合作社的目标是什么?这个问题决定了农民专业合作社到底要坚守哪些原则。如果是为了实现“弱者的联合”,在当前困难重重的局面下,又该如何应对?其次,面对中国构建新型经营体系、推进规模经营、推动农村产权改革等多条政策主线,农民专业合作社的定位是否需要做相应地调整,以适应中国农业经营体制和政策体系的需要?最后,小农户的联合是中国必须要面对和解决的问题,是不是只有农民专业合作社一条可行路径?是否能够依靠其他的方式提高小农户的组织化程度?无论如何,合作社是具有发展阶段性特征的(周应恒,2012),如何使农民专业合作社的发展更符合中国的现实需要,仍需要更多的探索。

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