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产权悖论:反公地视角下的草原制度改革

时间:2017-09-19 15:12来源:实验主义治理 2017-08-06 作者:王东宾 点击:

  “草场”是公地理论的经典隐喻。本文延续这一传统,通过内蒙古草原制度改革案例,试图把“草原”隐喻延伸至反公地(anti-commons)悲剧理论。该理论由哥伦比亚法学院赫勒教授提出,核心是由于所有权和使用权的尺度不匹配导致的资源使用不足,与公地悲剧构成一组具有对称性的概念。本文所要讨论的核心问题源于各方对草原制度改革实践效果的观察,即在20世纪80年代草原推行承包制度后,经过一段时间,实践并没有出现制度改革的预期效果,反而出现草场退化乃至沙漠化等生态问题,牧民生活水平和收入水平也难以保障,即使后期采取禁牧措施也没有根本解决问题。这就给产权制度研究提出了一个悖论问题:导向资源优化配置的产权制度改革,反而导致资源利用不足、无效使用、破坏性使用等情形。以本文的核心概念来表述的话,即一定条件下的产权制度改革将导致反公地悲剧的出现。此外,青海等地的股份合作制实践案例给我们展示了走出反公地困局的一种可行路径。

  一、基本概念

  双承包:即牲畜与草场承包制度,于1984年在草原上先后推行。1985年《草原法》出台,规定了草场可以参照承包农地进行有偿流转。1994年至1996年,进行了第二轮草场承包,并严格划分了各家草场界限,草原围栏逐渐普遍。每户分得的草场从几千亩到上万亩不等。

  三季草场:对牲畜来说,不同季节对采食和饮水的需求也不同,因此牧民根据牲畜的需要而划分出分季草场,有规律地轮流利用(轮牧)。

  转场:根据季节在不同牧场间迁移营地,即为转场、走场,俗称“敖特尔”。在同一个季节牧场上也要不断地移动搬家,避免在一块草地上过度放牧。

  五畜:马、牛、绵羊、山羊、骆驼为“草原五畜”。草原五畜的活动范围不一样,骆驼的活动半径最大,马和牛次之,山羊和绵羊最小。骆驼吃的“走马草”,就是说骆驼习惯于边吃草边走动,不会将一株植物吃光。不同的牧畜喜欢吃的草也不一样,草多种多样,不同牲畜采食的牧场种类也不尽相同,牧民把五畜组合起来养,也是对草场多样性的充分利用。由于长期的共同演化,五畜和草之间已经形成了共生关系。[1]故而,草原的价值在于组合利用。从牧业理论上而言,这种组合又称之为“放牧系统单元”。

  放牧系统单元:所谓放牧系统单元就是人居-草地-家畜紧密结合的“三位一体”,是放牧农业系统的最小单位。每一放牧系统单元具有独立满足一个放牧周期对草地的需要。韩念勇等人称之为“草原放牧生态系统”或“草牧系统”,即人-草-畜与环境的总体,而有别于从纯自然角度所称的“草原生态系统”,也有别于侧重经济角度所称的“畜牧系统”。显而易见的是,草原承包制度的实质是放牧系统单元人为“压缩”到牧户家庭规模,并带来一系列深远的影响。草原生产的这种结构性特征使得引入反公地理论进行分析成为可能。

  二、反公地理论

  哥伦比亚大学法学院赫勒教授1998年提出将“反公地资源”概念纳入所有权范畴,与公地资源、私有财产并列,成为第三种所有权概念,这一方法使得过去被忽视的许多问题得以显现。在图1中,如果把“私有财产”理解为一面财产权镜子的话,反公地反映了公地资源在财产权的世界中可能出现的镜像(mirror image),因而具有一种对称性。

  换言之,反公地是作为财产权概念施加于公地资源形成的一种状态。公地指的是每个人均具有使用权,但没有人拥有排他权;反公地指的是每个人均拥有排他权,获取完整的使用权需经过其他人的同意。反公地悲剧指的是多个“所有者”被赋予对稀缺资源的“排他权”,但没有人使用的优先权,换言之,在太多人拥有排他权的情况下,资源的使用状况倾向于使用不足或无效率使用。进一步而言,反公地悲剧反映的是排他权尺度与使用权尺度不一致所导致的悲剧,一般而言是使用权内在要求的尺度超出排他权尺度的情形。

  20世纪80年代,作为中国土地改革的主导政策,家庭承包制同样推行到草原,于是草场就被分到各家各户,牧民在自己承包的草场上定居下来。草原牧民用铁丝网围栏划分地盘,这样也便于控制牲口的流动。原来作为公地的草场,被分割成一个一个小的“领地”,“网围栏多得像迷宫一样”。[5]在各自承包的草场上,承包期内牧户具有排他权,围网栏之后,以至于连开那达慕大会的赛马跑道(30公里)都难以找到。甚至连牧道都成问题,在冬草场和夏草场之间的正常迁徙也需要交“过路费”。这样一来,通过承包制度就将排他权的尺度压缩到家庭承包草场的规模,随之放牧系统单元亦调整到牧户家庭单元。显然,牧户家庭单元远远小于传统的放牧系统单元,家庭草原规模与传统“五畜”结构的要求不再匹配,换言之,传统草场进入了反公地状态。

  而实践中观察到,将草原的土地承包到户分割利用后,不但严重阻碍牲畜的正常采食,还造成草场退化,韩念勇等人将这种现象概括为“私地悲剧”,原因在于牧户的经济收益单元边界与生态单元边界严重的不重合现象,这非常接近于“反公地悲剧”概念。放牧系统单元可视为使用权的基本尺度。

  三、草原反公地悲剧

  自20世纪80年代草原地区推行承包制后,草原进入“反公地”状态,生态学者、牧业专家、经济学家等从各自领域视角来观察草场退化等问题,概括起来出现了如下几种表现形式的反公地悲剧。

  1、小畜替代大畜。草原承包制以后,每个牧户家庭分得几千亩至上万亩不等的草场,并用铁丝网做围栏,划定边界,又防止牲畜走失。而草原五畜中大畜(骆驼、马、牛)的活动半径较大,导致牧户不得不放弃大畜,其中以骆驼最为明显。骆驼活动半径在十几公里乃至几十公里,一般牧户的草场根本满足不了饲养骆驼的需求。结果导致草原地区小畜逐渐替代大畜,五畜组合被破坏,进而也给草场的草结构和生态平衡带来影响。这是典型的使用权与排他权尺度不一致导致资源无法有效利用的情形,即反公地悲剧。

  2、过牧导致草场退化。牲畜承包后,单个家庭如果牲畜数量太少,构不成规模经济,也难以维持畜群可持续发展,故导致每家每户均成为一个“畜群点”。而在集体化时期,则是几户联合成为一个畜群点,包含一群羊、一群牛,马和骆驼专门管理。这种情况导致畜群点成倍增加。在郑宏的调研中,就提供了许多数据和案例,例如:

  在阿拉善盟腾格里苏木的一位牧户谈到:“过去我们嘎查一共20多群羊,七八群骆驼,也就是20多个畜群点。分牲畜时,有80多户,家家户户都有了畜群,就成了80多个畜群点”。

  阿拉善盟左旗的一位牧户则说到:“以前我们嘎查有25群骆驼,20多群羊,1群马,1群牛,也就是20多个畜群点。分牲畜后,家里什么牲畜都有了,一个一个点,嘎查有了近60多个畜群点”。

  而锡林郭勒盟苏尼特左旗的情况则是:有4个嘎查,在承包前分别有11、35、58、60个畜群,承包后则有50、50、83、131个畜群。

  畜群点的增加背后即为牲畜数量成倍的扩张,最终短期带来草场过牧,长期则是草场退化乃至沙化。

  3、“定牧”导致草场退化。草场承包制后,“游牧”逐渐“定牧”,畜种结构发生变化,小畜逐渐替代大畜,容易发生“蹄灾”。畜群长时间在有限的一块草场上,会践踏破坏草皮,从而引起草场退化。根据草业专家任继周院士的研究发现,牧草生长期,在一片草场放牧的时间控制在两周之内,牧草生产力可以翻翻;而如果“定牧”,一年365天都在放牧,牧草生产力会下降,并趋近于零。

  4、草场分割导致无法转场。承包制导致草原分割,有的牧户分得了夏草场,有的牧户分得冬草场,此外,不同草场的草类型、水源、含硝地等均不相同。草场分割导致无法转场或转场成本过高,相当于丧失了草原的多样性。由于草场分割,导致不能按季节转场,牲畜能吃到的草的种类少了很多,摄入的营养也不足了,从而引起牲畜质量下降,饲养成本上升。牧民有一个共识“草场必须足够大,才有价值”,即草场的规模必须满足一个基本单元所需要的最小需求才有价值,而承包制导致草场陷入反公地状态,势必导致草场的排他权尺度小于使用权尺度的内在需要,从而陷入“悲剧”。

  5、成本大幅上升。承包制后,多方面的原因牧民的生产成本大幅上升。第一,生产单元压缩到家庭后,原有的分工体系被打破,棚圈、打井、种饲料、打草等等都是每家单独做,重复建设很多。第二,草场分割导致无法转场,冬季依赖于购买草料、饲料,遇到干旱等灾害年份,成本更加飙升。第三,草场分割导致转场避灾成本很高,原来的集体走场避灾转为牧户个体,围栏阻隔牧道,大部分时候只能通过汽车运输,进一步提高避灾成本。这些因素加剧了承包制后牧户生产系统的经济-脆弱性。

  从上述情况来看,双承包制改革形成的“人-畜”、“人-草场”结构打破了传统的“人-畜-草场”的匹配结构,导致牲畜与草场之间的结构不匹配,最终草场的使用权与排他权之间出现背离,形成反公地悲剧。草场足够大,才能够具有价值,表明草场的使用权尺度必须达到一定规模,才能够满足有效使用的要求。这与草原放牧一定的“游牧”(移动或轮牧)性质所决定的,也是草原独特的生态环境所决定的。

  原因在于:一是草原上水、不同种类的草、硝等各种资源很分散,而且分布极不均匀,牲畜只能通过不断移动,才能摄取全面的物质和营养;二是草原地形多样,四季天气不一样,不同的地形发挥了避风、避沙等作用;三是重大灾害时,大需要长距离转场避灾等等。总而言之,草原的多样性决定了草场使用权的尺度要远远大于农业生产,因而走出草原反公地悲剧的一个直接方式就是扩大使用权的尺度。

  作为实际案例,我们可以从沙漠治理中找到启示。例如,“划区轮牧”模式就是内蒙古乌审旗治理毛乌素沙漠的治理模式之一。即:“以户为单位,将草场依据不同的土地类型,进行划区围封,流动半流动沙地围封禁牧,恢复植被;丘间滩地和下湿草场分块围封,轮封轮牧。目前,全旗98%的草场实现了网围化,牧区100%的户子已经实行4-6月份禁牧舍饲、其余时间轮牧”。这是人均草场(沙地)面积较大、以户为单位的解决方案,其核心仍为:每户草场多样化,使得轮牧成为可能。

  而除了市场化方式实现草场集中外,更一般的方式可能需要从牧户的再组织化层面入手。接下来将要介绍的青海案例即为重要的实践进展。

  四、走出困局之路:青海案例与启示

  (一)青海案例

  青海青海省是我国五大牧区之一,也是农业部确定的全国草地生态畜牧业试验区。2008年起,青海省创造出以草地和牲畜入股、集体统一经营、用工按劳取酬、收益按股分配为主要内容的股份合作制经营模式,其中黄南州泽库县拉格日生态畜牧业合作社和海西州天峻县梅陇生态畜牧业合作社为典型代表。其主要做法如下:

  1、以草地和牲畜入股组建合作社。2008年天峻县梅陇村按照股份合作制经营模式,率先组建生态畜牧业合作社。全村41户中有25户加入合作社。牧户以草场和牲畜折价入股,每股2400元。草场入股按照草地承包使用权折标准亩计算。到2015年底全村入股牧户70户218人,入社率100%。

  2011年拉格日村借鉴梅陇合作社的做法,组建生态畜牧业合作社,全村164户中有36户加入合作社。牧户以草场和牲畜折价入股,每股500元。入股牲畜数按照草畜平衡标准折算,即平均每16亩草场入股1头牛或者4只羊。截至2015年底,合作社入社牧户162户,入社率97%。

  2、牲畜分群饲养。为提高养殖效率,繁育优良畜种,优化畜群结构,合作社实行集体统一经营,对入社牛羊按类别分群饲养。拉格日合作社提出逐步淘汰土种畜,专营母畜群,统一经营种畜群。梅陇合作社按照牲畜种类、生产用途、性别、等级经过鉴定重新组建畜群31群,其中羊群27群。为提高牲畜饲养效益,合作社在分群饲养的基础上大力推行牲畜高效养殖。

  3、草地划区轮牧。为科学利用草场、落实草畜平衡,合作社针对夏秋草场牲畜潜载力强,冬春草场牲畜潜载力弱的现状,制定草场划区、牲畜轮牧的划区轮牧方案。梅陇合作社将全部草场划分为冬春、秋季、夏季三类。拉格日合作社将草场划分为20个牧业小组,平均每个小组4400亩草场,200头牦牛,明确规定放牧顺序、放牧周期和分区放牧时间,逐区放牧,轮回利用,实现一个季节一个区的轮牧方式。

  4、社员分工分业。合作社根据社员能力进行分工,合理分配到不同生产岗位。拉格日合作社共有劳动力341名,从事畜牧业有129人;剩余212人中,劳务输出101人,到县城宾馆、餐厅、公司打工51人,在合作社从事藏族服饰、家具等生产和畜产品销售60人。梅陇合作社70户入户牧民,每年通过牧民自愿申请和全体社员民主投票,选拔31户为放牧员,3户负责饲草点种植管理,一年竞争一次。剩余36户在县城内从事洗车行、出租车、畜产品销售的工作。

  我们很容易发现,这两家合作社的做法对于上述反公地悲剧恰恰是“对症下药”:通过草场入股整合使用权,扩大所有权尺度,使得轮牧成为可能;通过牲畜入股,重新分群,优化畜群点,既取得规模效应,又与草场规模相匹配;草场和牲畜的匹配释放了劳动力,使得劳动分工成为可能。股份合作制是其基本制度形式,兼顾了集体和牧户家庭。

  实践中来看,这种模式已经在当地推广。到2015年底,天峻县已组建生态畜牧业合作社62个,实现所有村社全覆盖,入社户数3672户,占全县牧户的83.2%。泽库县成立合作经济组织177家,其中生态畜牧业合作社64家。牧民入社率平均达到80%,草场整合率和牲畜整合率分别达到75%。

  (二)启示

  草原的双承包制改革向我们生动地展示了草场由公地状态进入反公地状态的过程,以及由于排他权尺度和使用权尺度的背离所形成的种种反公地悲剧情形。而青海的实践案例又向我们展示了股份合作制等制度创新如何有效整合和扩大使用权,从而引导牧户走出反公地困局。这启发我们,人类合作既是解决公地悲剧问题的可行方案,也是解决反公地悲剧问题的一剂良药。股份合作制创新不同于传统的集体化模式,而是基于牧户承包权的新型合作社集体化路径。在这一路径中,从牧户承包权所承载的排他权而言,草场仍处于反公地状态,而通过合作社模式及其蕴含的基层民主治理机制,草场又回到类似公地的利用状态,这样一来,“公”里面包含着“私”,同时“私”共同构成“公”。这种机制的生命力为多年来的开源软件运动所证明。由此看来,我国20世纪80年来基层探索的股份合作制创新,在新的历史条件下,仍然具有非常广阔的制度创新想象力空间,值得进一步深入探索和研究。

  行文至此,笔者不禁想到20世纪90年代初关于股份合作制“非驴非马”的激烈争论。而这一争论不禁让人联想到 美国心理学家杰斯楚(Joesph Jastrow)设计的“鸭兔图”。维特根斯坦在其著作《哲学研究》中引用了该图,本文钞录于此作为结束语::“我把下面的这个图形称为‘鸭-兔’((duck-rabbit)引自杰斯楚的《心理学的事实与寓言》)。它既可以被看作一只兔子的头,也可以被看作一只鸭子的头。而我必须在一个面的‘持续看见’(steitigen Sehen)和一个面的‘渐露’(Aufleuchten)之间做出区分。我也许已经看过这幅图画,但除了兔子以外什么也没有看见。”

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