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徐旭初等:《农民专业合作社法》的规范化效应检视

时间:2017-07-18 14:31来源:《东岳论丛》2017年第1期 作者:徐旭初 点击:

 

  一、引言

  近年来,在以《农民专业合作社法》(以下简称《合作社法》)为核心的制度体系指导下,我国农民合作社事业取得了蓬勃的发展和显著的成效。据农业部统计,截止到2015年底,依法登记的农民合作社总数已达153.11万家,出资总额达3.23万亿,成员总数首次突破一亿户大关,达10090万户,占全国农户总数的42%①。然而,在农民合作社的规范化建设方面仍然差强人意,公议纷纷。

  2014年8月底,农业部、国家发改委以及财政部等九大部门曾联合印发了《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》(农经发〔2014〕7号),要求把加强农民合作社的规范化建设议题置于更加突出的位置。目前,农业部会同全国农民合作社发展部际联席会议成员单位联合评定了7000家国家示范社。各地也开展多种形式的示范社创建活动,目前各级示范社达13.5万家。截至2015年,被各级农业部门认定为农民合作社示范社的达到总数的,而拥有注册商标的占5.6%,通过各类产品质量认证的占3.0%,执行按交易量返还可分配盈余规则的仅占②。不过,随着农民合作社基数的不断扩大,上述占比相较“十一五”期末均有所下降。在现实观察中,随着成员异质性基础逐步扩大和农业产业化不断推进,绝大部分的合作社在规范化建设方面难以尽如人意。尤其是当办合作社成为一种任务、一种时髦、一种手段时,人们面对的必然是类型繁杂、良莠难辨的“合作社丛林”。因此,面对种种非议,我们需要重新回到《合作社法》,并基于此来检视其对我国农民合作社发展的规范化效应。

  二、农民合作社的制度内核解读

  基于《合作社法》来检视农民合作社的规范化效应,实质上首先是要检视合作社的制度内核。可以确认,一个有别于其他组织形式的“理想的”合作社,应大致包括如下制度内核:(1)成员民主控制(是民主控制而非民主管理,而且是一人一票的直接民主控制);(2)资本报酬有限(重劳动轻资本,排除或严格限制成员的资本分红盈余分配以个人惠顾额为标准(强调对合作社的使用,尤其是业务惠顾);(4)盈余公积(在分配盈余之前需要先行提取为确保合作社可持续发展的公共积累,而且公共积累不可分配)等。同时,这些制度内核的基础和前提是成员的(禀赋)同质性和(身份)同一性。因此,当同质性成员结构和同一性成员身份被打破,当一人一票的民主控制被突破,当资本报酬成为首要追逐目标,当公共积累不被重视甚至用于分配,显而易见,合作社在这个时候必然开始“异化”了。

  对“理想的”合作社的制度内核(即底线)的接受程度,无疑就成为了判断真假合作社的关键依据:如果对底线要求严格甚至苛刻,那么“假合作社”必然较多;相反,如果放松底线,则“真合作社”必然较多。实际上,跳出中国,放眼世界,从肇始于1844年罗虚代尔公平先锋社算起,在迄今170多年的国际合作社(运动)发展进程中,合作社的制度内核及其边界(主要体现为现行的国际合作社原则)从未一成不变,总体上不断向着如何增强合作社的市场竞争力、成员凝聚力的方向嬗变。因此,在实践中,面对既要坚持理想又要尊重现实的困境,合作社发展必然呈现出鲜明的阶段性和多样性,于是,有学者指出,只要不违反《合作社法》的强制性规定(现实底线),合作社真伪之辩的评判标准就不应该是富于理想主义色彩的合作社理念。

  三、《农民专业合作社法》的规范化效应

  探讨合作社的规范化建设问题,实际上存在两大评判标准,一是要符合理想的或经典的合作社原则(此为最高标准),二则是要符合法律要求(此为各界默认的基本标准)。而《合作社法》更是认识、把握和规制现实中形形色色的合作社实践的基本依据,换言之,《合作社法》必然对合作社实践具有一定程度的规范化效应。

  《合作社法》第一条就开宗明义地指出,制定合作社法的初衷,除了支持和引导合作社自身的发展,促进农业农村经济的发展,还要规范合作社的组织和行为,保护合作社及其成员的合法权益。可见,“发展”与“规范”始终是农民合作社发展并行交织的两条最基本的主线。关于农民专业合作社的基本组织原则(即规范化原则),《合作社法》第三条规定了五点:(1)合作社的成员主体是农民合作社宗旨是服务成员;(3)成员资格开放,入社自愿,退社自由;(4)合作社实行民主管理,人人平等;(5)盈余主要按成员的交易量或交易额的比例返还。可以看出,这五条规范化原则的背后其实就是合作社的治理结构问题。具体而言,《合作社法》的规范化效应体现如下

  (一)成员结构

  从我国农民合作社的发展实际来看,由于存在强势的核心成员(如乡村能人、龙头企业等),作为自然人身份加入合作社的普通成员,其民主权利和经济利益很容易被侵蚀,因此,对于《合作社法》而言,一个极其重要的立法原则和规范化原则就是务必优先保障普通农民成员在合作社中的主体地位。基于此,《合作社法》设定了一系列的法条,例如,《合作社法》第十五条对农民在合作社中的成员比例作了要求,设定的基本线是80%,并严格规定了非农民(法人)成员的占比。再比如,与成员结构相呼应的是关于民主控制问题,第十七条规定合作社成员均享有一人一票的基本表决权,同时可以有附加表决权,但附加表决权的总票数不得超过基本表决权总票数的。此外,第十六条中规定了成员应享有的基本权利,还有第十九条、二十条和二十一条中规定了成员退社权利的行使。与此同时,还需注意到,在成员结构上,《合作社法》同时包容了服务的提供者与使用者,并允许商事法人进入合作社。这种包容异质性成员(甚至是交易相对方)的做法是中国农民合作社立法的创新之处,无疑也超越了成员的(禀赋)同质性和(身份)同一性的合作社制度内核的基础和前提。应该说,这种创新适应了新形势下农业生产经营多要素合作的现实需求,毕竟在农民合作社的初始发展阶段,成员异质性的宽门槛有利于激励相关行为主体的积极性,也有利于提高合作社的运营效率;然而,同时也默许了成员异质性的初设条件,并接受了交易相对方同处一个组织的事实,实际上允许在合作化机制内部嵌入纵向产业化机制(甚至是市场化的产业化机制),进而也埋下了可能弱化规范化建设的伏笔。

  (二)机构设置

  《合作社法》关于法人机关的设置表现出极大的灵活性。例如,《合作社法》第二十二条规定,合作社的权力机关是成员大会,成员大会拥有包括修改章程、选举和罢免理监事会成员等权力。同时,第二十五条规定,如果合作社成员超过150人①,按章程规定可以设立成员代表大会。同时,对于是否需要设立理事会也并无强制规定,可以选择只设立一名作为法定代表人的理事长。另外,第二十八条还规定,合作社理事长或理事会可以决定是否外聘职业经理人作为合作社的实际运营者。可以看出,作为合作社权力机构的可以是成员代表大会,是否设定理事会、监督机构以及执行机构可以由合作社自行确定。

  因此,可以认为,《合作社法》关于法人机关设置的灵活性适应了我国农民合作社发展的阶段性和特殊性,对于合作社规范化建设也留足了回旋空间。

  (三)任职限制

  《合作社法》还设定了有关合作社管理人员的竞业禁止和任职限制的制度,旨在防止内部寻租行为,保障合作社全体成员的利益。《合作社法》第二十九条规定,对理事长、理事等管理层人员,严禁出现侵吞合作社资产、违章外借资金、收受不当佣金等任职限制行为。第三十条规定,同类业务性质的合作社之间,包括理事长、理事、经理在内的管理层人员严禁跨社任职,防止出现合作社之间的利益输送行为。同时,第三十一条规定,与合作社业务有关的公务人员也不得担任合作社的管理人员。这样可以防止政社不分、公私不分,避免政府机构(公务员)既当裁判员,又当运动员,防止腐败行为。如果从合作社的治理机制来看,竞业禁止和从业限制的设定意在维护合作社的独立自主,规避外来干预。

  (四)自主运作

  在处理内外部事务方面,《合作社法》赋予了合作社充分的自治权限,并规定(第六条),任何单位和个人不得侵犯合作社及其成员的合法权益。具体而言:一方面,在内部事务处理方面,合作社可以自主制定合作社章程。

  这一点非常重要,因为合作社的自治就等于依据合作社章程这一内部法典的自治。《合作社法》第十二条规定了合作社章程应当涵盖的基本事项,对此,需要注意两点,第一,主管部门出于方便需要提供了合作社示范章程,因此绝大部分合作社在设立过程中常常未经成员大会讨论就直接套用了示范章程,这样有违初衷,未能充分考虑章程的适用性;第二,合作社章程应尽可能的详尽,它是合作社自身的“根本大法”,应涵盖基于合作社统一目标而设定的组织架构、职能、人员等所有事项。此外,关于成员入社条件和手续②、公共积累的提取方案③、可分配盈余的分配方式④,以及其他事项(如是否吸收法人成员、是否对外投资、是否设分支机构等),《合作社法》并未做出硬性限制,皆交由合作社基于本社章程自主决定。另一方面,就外部治理而言,《合作社法》也缺少明确且具操作性的罚则。从立法学的角度来看,“禁出罚随”是一条非常重要的准则,否定性的法律后果必须紧随禁止性的法律规范。然而,《合作社法》在此方面几近空白,涉及罚则的内容只有寥寥数条⑤,在仅有的罚则条款中也缺乏明确的处罚条件、措施及程序。同时,有处罚就要有救济原则,该法在此方面更加空白。

  综上可以明显看出,在评判农民合作社的现实规范性程度时,法律的强制性规定是底线,而理想主义色彩的合作社理念是上限,但归根结底,对合作社(特别是所谓真假合作社)的界别应该以《合作社法》为主要依据。因此,问题的关键就转变为如何准确理解并把握《合作社法》的思想基础和制度内核。应该看到,现在的《合作社法》创造性地允许农业生产经营服务的提供者与利用者共存、允许存在非农民成员、允许附加表决权、允许不高于40%的可分配盈余进行按比例返还,等等,这些条款都反映出该法鼓励合作社发展、着眼合作社激励兼容、允许合作社带有股份化印记的立法思想,加之政府部门实际上一直将合作社视为并引导其为“引领广大农民参与国内外市场竞争”的企业化主体或组织化载体,并以财政扶持等手段引导和支持合作社发展,从而虽然一再在形式上强调和倡导合作社规范性建设,但实际上一直忽视和缺乏行之有效的规制措施。坦率地说,《合作社法》的制定颁布具有鲜明的时代性和折中性,难免存在局限性,因此,在当前《合作社法》的框架下,合作社的规范化建设必然是有限的规范化建设。

  四、结论与思考

  如今,《合作社法》颁布施行即将届满十年,有关法律修改的呼声、讨论层出不穷,法律修改的进程也已启动。

  首先,应当承认,自《合作社法》颁布实施以来,我国农民合作社迅猛发展,在推进农业发展(尤其是促进规模经营)、带动农民增收、保障新农村建设等方面发挥了重要作用,已成为新型农业经营体系的中流砥柱,成为实现农业社会化服务、一二三产业融合、集体产权制度改革以及农村社会管理的有效载体、桥梁和抓手。同时也要看到,我国农民合作社发展不仅处于近30多年来我国势不可挡的工业化、城镇化、市场化、国际化的复合性现代化进程,而且更深深地嵌入在我国社会经济结构的多重现实约束中,因而依然处于发展初期阶段,存在着一系列的现实问题,需要进一步加大引导、扶持和规制力度。

  其次,在法律定位方面,需要认识到,《合作社法》的立法初衷就是一部组织法①和促进法,主要为了正式赋予合作社法人资格,着眼于促进合作社的发展甚于规范。在2006年之前,仅仅局限于试点省份的地方性立法,一直缺乏更具包容性和全面性的国家层面上的合作社法律。

  因此,《合作社法》作为新中国第一部关于农民合作社的全国性法规,在相当程度上满足了我国农民合作社的相关立法诉求,但其最大的贡献或许在于将原本带有鲜明的“草根”性质的各类农民合作组织纳入国家正式制度框架之中,从而为政府对农民合作社的种种赋权行为提供制度性基础和前提。然而,也正是基于这样的实践倒逼法律的现实情境,在立法导向上不可避免地遵循“先发展、后规范”的原则,通过赋予合作社合法性,将其视为化解“三农”问题的一大重要载体,因此,《合作社法》只能从原则上对合作社进行规范,而包括明确且具操作性的罚则、成员权救济、外部督查等细致规范条款的缺失就成为了该法可以理解的的先天缺陷。

  第三,《合作社法》在立法导向中着眼于合作社的激励兼容(默许企业家寻租和普通成员的策略性参与)、允许合作社带有股份化印记,这就决定了其对于合作社的规范化规制只能是有限规制。毕竟,普通农民成员在很大程度上是实用主义的,是追求“帕累托改进”的。换言之,在一定的社会经济结构中,他们可能更在意切实到手的利益改进,而无所谓规范化及其迂回实现的利益公平。

  因此,在当前的法律修改中,一方面要继续强化农民成员主体地位,不仅要在入社方面,更要在服务供给、治理结构和利益分配方面突出农民的主体地位;另一方面也应继续设计对合作社企业家有效激励的内生制度机制,将利益导向与奉献导向有机结合起来,以引导他们与农户真正形成利益共同体,进而接受并推进合作社规范化建设。

  第四,法律成功的关键并不在于设计出良好的书面规则,而在于将法律文本转化为法律现实。如果实施法律、约束当事人的力量付之阙如,设计精良的法律也只是“羊皮纸的障碍”(parchmentbarriers)。事实上,即便《合作社法》已经确立了不少规范化条款,但在法律的具体宣传贯彻过程中,作为中继者的地方政府及基层相关部门人员(尤其是合作社辅导员)对法律的理解可能是有偏的,在实践中大多秉持着实用主义的法律解读、转译及取舍。这种对《合作社法》的实用主义态度在现实中也极大地影响了合作社规范化建设的境况。

  最后,从根本上讲,对合作社规范化建设而言,最重要的应该是合作社的成员建设问题,而不是《合作社法》的法律框架以及政府规制。合作社是一个“人合”组织,成员最关键,合作社要规范,适度规模背景下实现集约化生产的专业化成员是关键。因此,实现适度规模经营的专业大户抑或家庭农场或许才是合作社规范化建设的基础和前提,以培育主体意识和合作文化为主旨的成员建设才是合作社规范化建设的根本和途径。

  无论如何,规范为了发展,为了长远发展。在当前中国情境中,必须坚持合作社的本质规定性,但同时要在维护合作社生命力和活力的前提下,在尊重农民成员意愿和权利的基础上,着力于农民合作社的规范化建设;应充分认识到我国合作社发展的阶段性特征和特殊性情境,尊重农民的自主选择,鼓励草根创新,不要急于表态定性,尝试探求合作社实践的合意性与合宜性的动态平衡点;而且,或许更重要的是,当农民成员真正觉醒,开始成为自觉追求自身权利的新型农业经营主体时,农民合作社的规范化建设才能真正走上正途,开花结果,当然,这无疑不在今天,而在明天或后天。

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