在党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》明确提出“扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”的情况下，《意见》亦明确指出：“供销合作社是为农服务的合作经济组织，是推动农村经济发展和社会进步的重要力量。”

因此，供销社今后如何在改革发展过程中保持和增进合作经济组织的特性，并通过自身独特的组织优势促进农民专业合作社的发展与农民社员的增收，成为本文关注点。

所谓合作经济组织，是一种相对中式的表达，实际上就是国际合作经济界视野中的合作社组织。合作社以1844年英国罗虚代尔先锋社为鼻祖，以罗虚代尔原则为国际合作社基本原则。一百多年来，虽然罗虚代尔原则经历多次修改，直至如今国际合作社联盟（ICA）① 自愿与开放、② 成员民主控制、③ 成员经济参与、④ 自治与独立、⑤ 教育、培训与信息原则、⑥ 合作社之间合作与 ⑦ 关心社区的7大原则，都总体延续了罗虚代尔原则的精神，体现了合作经济组织的本质规定性。

合作社这种兼具经济、社会与文化需求但行动相对温和的社会经济组织，曾经为欧美国家的工人、农民等底层社会人士的生活境遇改善发挥过极为重要的作用，具有鲜明的益贫色彩，并且因其对社会稳定的正面作用而为统治者肯定与支持。虽然现在由于欧美国家普通民众生活水平的总体改善而使得合作社益贫性不再凸显，但其依然在欧美国家社会经济发展中扮演重要角色。

我国政府近些年来大力扶持农民专业合作社发展，颁布实施《农民专业合作社法》的主要目的就在于，发挥合作社特有的益贫功能，帮助以农业为主要收入来源的小农群体在当前相对复杂的社会转型背景下进入大市场，提高其收入水平，改善其生存境遇，进而有助于彻底解决三农问题，实现全面小康与社会主义现代化的目标。

作为一个具有悠久历史、庞大系统的合作组织，供销合作社曾经在1957年前，在全国得到迅速发展，形成了一个上下连接、纵横交错的全国性流通网络，不仅成为满足农民生产生活需要、组织农村商品流通的主渠道，而且成为联结城乡、联系工农、沟通政府与农民的桥梁和纽带，对恢复国民经济、稳定物价、保障供给、促进农业和农村经济发展发挥了重要作用。其后，供销社却历经曲折，与国营商业两合两分。改革开放后，供销社又经历多次变革，1995年恢复成立中华全国供销合作总社，并且在2000年以后供销社系统的总体经营业绩有了整体改善，产生不少经营利润[②]。但是毋庸讳言，直到这次《意见》颁布之前，供销社始终难逃“非官非商、半官半商”的尴尬的角色困境。

不难看出，有关供销社与合作社的关系是《意见》的核心内容。

《意见》开宗明义地界定了供销社的合作经济组织的基本性质及其地位：“供销合作社是为农服务的合作经济组织，是推动农村经济发展和社会进步的重要力量。”而且，《意见》指出了供销合作社组织体系完整、扎根基层、流通网络覆盖城乡的三大优势。

其次，《意见》原则性地明确了供销社“农业社会化服务的骨干力量、农村现代流通的主导力量、农民专业合作的带动力量”的当前功能定位。

再次，《意见》更殷切期待供销社要“坚持为农服务宗旨，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持合作制基本原则，大力推进经营创新、组织创新、服务创新，加快构建运转高效、功能完备、城乡并举、工贸并重的农村现代经营服务新体系，努力成为农业社会化服务的骨干力量、农村现代流通的主导力量、农民专业合作的带动力量，真正办成农民的合作经济组织，不断开创中国特色供销合作事业新局面。”

此外，在有关供销社与合作社的关系方面，《意见》也给出了一些具体的思路，譬如：鼓励供销社“立足当地优势资源和特色产业，利用供销合作社人才、网络、设施等条件，采取多种方式积极领办农民专业合作社”；“引导供销合作社创新农产品流通方式，推动大型连锁超市与农民专业合作社、生产基地、专业大户等直接建立采购关系，培育品牌产品，降低流通成本，提高流通效率”；而且，要求供销社“加强基层社民主管理，建立完善社员代表大会制度，引导社员参与基层社经营管理活动，密切与农民社员的经济联系，逐步结成利益共同体”；“推进开放办社，广泛吸纳各类合作经济组织、龙头企业、专业大户，积极组建行业协会、农产品经纪人协会，为农民专业合作搭建服务平台。”“引导社有企业与农户结成更紧密的利益关系，为生产者提供全方位服务，把更多的利润返还给农民”；此外，提出“积极参与农民专业合作社示范社建设，加强人员培训”；“依托农民专业合作经济组织，按照标准化生产的规范，加快建立水平较高的优质农产品基地，引导农民发展集约化、规模化生产”；等等。

近些年来，全国各地供销社的改革发展基本呈现三种制度演变态势：（1）行政化取向，即力图将供销社机关人员进入行政体系，经费列入财政预算，从而供销社也就成为地方政府的一部分。（2）企业化取向，即力图将供销社彻底改造成股份制公司，或者即使联社机关也吃了“皇粮”，但主要精力还放在本级企业上。（3）回归“三农”取向，即力图将供销社逐步改造成为真正的农民合作经济组织。

显而易见，将行政化取向作为主要诉求既不合理，也不现实；以企业化为取向，也无疑意味着供销社将放弃其独特的存在基础和政治合法性，因而也就少有普遍实现的可能。因此，供销社的存在基础、根本优势和独特天地只可能在于“三农”，换言之，就整体而言，供销社回归“三农”是唯一现实可取的趋向。这正是《意见》的核心思想。

不过，《意见》毕竟是原则性指示，对于许多现实问题难以具体说明。譬如，供销社作为“合作经济组织”的定位与其“采取多种方式积极领办农民专业合作社”是何关系？再如，希望社有企业“把更多的利润返还给农民”，是基于社有企业与农民的产权关系还是基于供销社的惠农旨趣呢？“更多”又如何表现？还有，供销社又如何“加强基层社民主管理”，与那些与供销社已无财产关系的农民“逐步结成利益共同体”？还有，对于社有企业，虽然提及外来投资者的引入、企业治理结构的健全与利润分配方式的革新，但是这种变革的受益者一定是农民群体吗？

事实上，迫于现实市场竞争与生存压力，迫于历史变革历程和路径依赖，以及其他一些复杂因素的影响，供销社离“真正办成农民的合作经济组织”的目标还很遥远。

就合作经济组织而言，农民成员利益的实现很大程度上体现在合作社给予社员直接的价格改进与经营收益的分享，当然还包括其他一些经济与非经济的获益等。而要确保农民成员的更多利益获得与生存境遇改善，必须通过基于一人一票的民主管理来确保合作社的控制权掌握在他们手里，并且甜蜜通过合作社去营销自己的产品与服务，去进行各种生产、服务活动。

而现实情况是，由于农民素质参差不齐，以及供销社系统现有的管理体制，要想让农民直接控制供销社，进而获得供销社的经营利润，简直是痴人说梦。而供销社现有职工也多不符合农民的身份，很多地方的供销社系统已重新变成事业编制，甚至享受公务员待遇。更何况供销社系统长期以来呈现出准政府组织的特征与管理方式，社有企业很多也明显是公司法人企业，或者正在进行股份制改革。

因而，对于供销社组织而言，要想真正成为为农服务的合作经济组织，成为农民的合作经济组织，更为现实的办法就是《意见》中所提到的那些帮扶农民专业合作社的政策思路。但是现在的问题在于，截止2008年末，全系统共有省（区、市）供销合作社31个，省辖市（地、盟、州）供销合作社344个，县（区、市、旗）供销社2367个，基层社21267个；社有企业49770个，事业单位538个，共有职工365.91万人，实际从业人员152.05万人，2008年全系统累积实现销售总额10763亿元[③]；供销社系统独占全国商品零售总额的10%，经营网络覆盖全国三分之一行政村，在农资、棉花等业务领域拥有绝对市场经营份额，已经成为终端销售网点有65余万之多的我国商贸流通业 “巨无霸”[④]。虽然其经营利润已破百亿，但是在过去的时间里，农民并不能享受到供销社系统的利润返还，并且《意见》也并没有明确让农民获得利润返还的方式与比例，而这些经营利润中有相当一部分来自于农村市场与农民群体。更为急迫的是，随着《意见》的发布，供销社系统必将在农村进一步发展壮大自己的力量，深入到农村的各个角落，而由于其经营的业务领域必然存在着与农民群体特别是农民专业合作社相重叠的地方，或者已经挤占了农民组织将来可能的发展空间，这就会不可避免地会产生与民争利的问题。

那么供销社在新一轮改革过程中如何更好体现自己的合作组织性质，真正扮演好为农服务的角色呢？

总体而言，回归“三农”的供销社虽然应该谋求自身之生存，但绝不能像普通商业企业一样只盯着经营利润，要努力做到给予农民专业合作社更多发展空间，实现与农民专业合作社的交错式发展，并让农民群体特别是让参与合作社的农民分享更多的经营利润。具体而言：

其一，给予农民专业合作社更多发展空间，就是供销社系统在拓展农村基层业务时，不能只盯着有丰厚经营利润的项目，或者占据着这些高利润产业而排斥农民专业合作社等进入。供销社可以考虑从事那些有发展潜力、也有社会需要，但当前可能并无一定有经营利润的产业，比如农村老人社会福利事业等。日本的农协组织以及台湾的农会组织就正在面对社会环境变革特别是人口老龄化的压力下，开展此类服务项目。而《国务院关于进一步深化化肥流通体制改革的决定》中取消对化肥经营企业所有制性质的限制，允许具备条件的各种所有制及组织类型的企业、农民专业合作社和个体工商户等市场主体进入化肥流通领域，参与经营，公平竞争，更是给供销社开放有丰厚经营利润的产业开了个好头。

其二，实现与农民专业合作社的交错式发展，是指凡是单个合作社，或者联合范围较小的联合社能够经营的有利润空间的项目，以及最近有潜力进入的产业与项目，供销社就不必在此类产业或项目上投入过多财力、物力去与农民专业合作社争夺。供销社实际上该做的，有能力做好的，并且《意见》里面也已指出的是像“推动大型连锁超市与农民专业合作社、生产基地、专业大户等直接建立采购关系”等内容，即去做那些农民专业合作社需要的，但是合作社自己又很难有实力去做好的产业与项目内容。这里特别指出，实际上有三块很值得供销社去做，也将会对农民专业合作社产生良多好处的工作：

（1）在城市社区与中心乡镇建立起农民专业合作社产品的直销中心，并为合作社建立起便捷、有效却又成本低廉的农产品网络直销交易平台和物流配送网络体系；

（2）在城市社区与农村中心乡镇建立起消费合作社组织系统，从而帮助农民专业合作社实现有效的产销对接，也帮助城镇社区居民新增一条获得稳定、优质农产品的新通路，更是拓展自己的发展空间，更好体现合作的带动力量角色。

（3）加强农产品出口营销工作，帮助农民专业合作社开拓海外市场。我国台湾地区农会、合作社组织都有专门力量来开拓国际农产品市场，这方面经验值得借鉴。

另外像培训农民专业合作社领导人、骨干以及普通社员，培养农村地区居民正确的合作文化精神等，亦是供销社多多益善的为农服务的公益项目。

其三，让农民群体特别是让参与合作社的农民分享更多的经营利润，即因循“采取经营者和职工持股、引进社会资本等多种形式，加快推进投资主体多元化”的思路，比如可以在很多供销社投资的基层零售、便利店、服务中心等项目上，邀请合作社、甚至直接邀请农民入股，使其变成一个供销社主导投资的农村消费社，并且可以尝试让农民社员参与便利店的管理；年终的便利店经营利润，可以按照社员的交易额来进行返还，而供销社亦可以利用自己的投资股金获得股金的经营利润返还，这样也就真正体现了合作社的本质。

另外，像供销社在城市开设的合作社农产品直销中心等，除了不收取合作社的进场费，更可以邀请那些在直销中心销售的合作社入股，并邀请这些合作社社员参与直销中心的日常管理等，年终给与这些合作社以直销中心的经营利润分红。这样亦可在这些领域让供销社间接恢复合作社的本质。

当然，从根本上讲，供销社要在回归“三农”取向上真正有所作为，就必须在产权制度以及治理结构上真正有所作为。换言之，供销社深化改革、体制创新的中心环节就在于安排恰当的最终所有者和构建科学的治理结构。

针对供销社产权关系极其复杂这一现实，所谓安排恰当的最终所有者，就是通过开放办社，广泛吸收类如农村专业合作社、农业大户、农业企业等涉农主体加入供销社组织，并使他们成为新时期的新的供销社的新的组织基础和“主人”，在此意义上，也就是将供销社重新回归“三农”，重新还给农民（农业从业者）。

其次，必须构建科学的治理结构。如果当我们将供销社现有资产（除有明确的个人所有者之外）视为合作组织不可分配资产，让它归属于具有广泛组织基础的该级区域合作社联社或联盟所有，那么，供销社现有资产的治理结构，无疑应根源于具有广泛组织基础的该级区域合作社联社或联盟的科学而合法的公共选择过程。在此意义上，我们可以认为，也许只有当供销社具有了相当广泛的组织基础时，也就是供销社集合了具有相当覆盖面和代表性的基层社、专业合作社及其社员时，才会有真正意义上的联社或联盟。因此，大力发展农村专业合作组织，对于供销社而言，不仅是必需的，更是迫切的，因为其之于供销社的意义，不仅在于扩展其组织功能，更在于重新建构其组织基础。这就意味着供销社的组织基础必须是更多的具有一定的生产经营规模、一定的产业影响力和一定的组织关注度的合作组织、农业大户和农业企业，而不是一个个普通的分散农户。只有具备这样的组织基础，才有可能产生具有实质意义的委托代理关系和真正得力的集体监督。

总之，我们最为希冀的是供销社通过凤凰涅磐般的制度创新，明确组织定位，明晰组织产权，再造组织基础，重塑组织功能，把自己办成真正的农民合作经济组织，最终使自己成为中国农民的利益代表者。

 

（徐旭初、邵科，浙江大学中国农村发展研究院；章海锋，杭州市余杭区委农办）