60年来，我国农村始终是整个中国制度变迁的始点和动力，农村的制度变迁不但直接决定了自身的经济社会发展进程，也对国家的工业化、城市化乃至现代化带来了深刻影响。分析60年农村制度变迁，总结其发展经验，对进一步推进中国改革发展具有指导意义。
　　
　　从“耕者有其田”到人民公社制度
　　
　　 土地改革的成功：农业合作化的制度条件。在旧中国，封建的土地所有制长期居于统治地位，占农村人口不到10%的地主和富农，占有70%～80%的土地和大部分耕畜、农具，而占农村人口90%以上的贫农、雇农、中农和其他劳动者，只占有20%～30%的土地。中央人民政府于1950年颁布法律在农村实施土地改革。到1952年底，除了西藏、新疆等少数民族集聚的地区外，基本完成了土地改革任务。经过大规模的土地改革，全国3亿多无地或少地的农民获得了7.5万亩土地和大量房屋、农具等生产资料，这标志着旧中国封建土地所有制的彻底消亡和农民个体土地私有制的产生。土地生产关系的变革，极大地释放出了制度潜能，农民的生产积极性空前高涨，农业生产得到迅速发展。
　　 农业合作化：人民公社制度的前奏。土地改革一结束，我国又开始实行农业初级合作社，进而又采取各种手段让农民加入农业高级合作社，到1956年11月，全国加入高级社的农户比重已经达到96%。短短几年，我国农村基本实现了由半社会主义性质的初级社向完全社会主义性质的高级社的转变。土地改革后，从互助组到初级社再到高级社，实质上是中国农业由私有制向公有制的转变。起初，这种转变是自发自愿的、渐进式的，带有诱致性制度变迁特征；但在向高级合作社过渡中，违反自愿原则，搞行政命令，强迫农民迅速加入高级社，这种带有明显强制性特征的制度变迁，严重剥夺和侵犯了农民的利益，偏离了农业发展的正常轨道。
　　 人民公社的诞生和演变：农村集体所有制的形成。在农民刚刚进入农业高级合作社后，我国紧接着又让农民向人民公社加快过渡。1958年8月6日，毛泽东在考察河南新乡七里营人民公社时，指出“人民公社好”。同年8月29日，中央政治局通过了《中共中央关于农村建立人民公社问题的决议》。此后，各地农村从高级合作社向人民公社加快过渡，人民公社化的浪潮很快就席卷全国。人民公社的明显特征是“一大、二公、三拉平”。在“左”的错误思想指导下，脱离实际的人民公社化，加上当时的“大跃进”和“共产风”，大大伤害了农民的感情，严重破坏了农村生产力，给农业发展带来了灾难性后果。1959年，全国粮食产量比上年减产15%，1960年又减产10%，由此，全国许多地区发生了“大饥荒”，造成了成千上万人的死亡。其后，经过多次调整后所形成的人民公社制度，虽然比过去要接近于农村实际，对农业生产也起到了一定的积极作用，但由于这种制度选择偏离了农民的意愿，脱离了农业发展的需要，这些调整无法从本质上革除人民公社制度本身的弊端。
　　 理论分析：农村制度变迁的成因。人民公社是决策者把农村合作化中的个别现象当成发展趋势，而强加在农民头上进行的制度变迁，这种制度变迁有着深刻的国家工业化历史背景。在建国之初，中国选择了优先发展重工业的工业化战略，为了确保将社会经济资源快速、集中投向工业，进而又重点投入重工业，实现国家既定的工业化目标，我国建立起了一套可集中动员和配置资源的计划经济体制。应当指出的是，当时我国是一个典型的农业大国，创造社会财富的主要产业是农业。所以，从农业部门筹集国家工业化建设所需要的资金，就成为计划经济体制的必然选择。因此，为了有效地增加农产品供给，确保能将农业剩余吸收转化为工业化的资本积累，国家对农业和农村进行强制制度安排就成为必然选择。
　　
　　 从家庭承包经营责任制的兴起到新的农村管理体制的形成
　　
　　 家庭承包经营的产生与推广。在党的十一届三中全会召开前夕，中国发生了两件值得记载的历史事件。一件是1978年12月13日，邓小平在党中央工作会议上作了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话。另一件是发生在1978年12月16日，安徽省凤阳县小岗村18户农民为摆脱贫困，冒着“坐牢”的风险，自发在一张合约上按下了21个手印，偷偷摸摸将集体耕地包干到户。自此，中国农村拉开了以家庭承包经营责任制为主的经营体制改革的序幕。1978年，党的十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》。《决定》总结了20多年农业发展的经验教训，提出了发展农业的25项政策和措施，明确指出“人民公社的基本核算单位有权因地制宜进行种植，有权决定增产措施，有权决定经营管理方式，有权分配自己的产品和资金，有权抵制任何领导机关和领导人的瞎指挥。”十一届三中全会的召开，为农村经济体制改革创造了政治条件。1980年9月14日至22日，中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会，讨论加强和完善农业生产责任制的问题，并以会议纪要形式印发全国。1982年9月，党的十二大对以包产到户为主要形式的农业生产责任制改革再次给予肯定。1983年1月2日，党中央颁发了《当前农村经济政策若干问题》的文件，高度评价了包产到户为主的家庭承包经营责任制。在党中央的领导和支持下，在强烈的示范效应作用下，包产到户从南到北、从东到西进一步发展。到1983年末，全国已有1.75亿农户实行了包产到户，包产到户在所有责任制中的比重达到97.8%；1984年末又进一步上升到98.9%。以包产到户为主要内容的农业改革，调动了广大农民的积极性，解决了农业发展动力不足的问题。
　　 人民公社制度解体与新的农村制度安排的形成。随着包产到户的兴起和迅速发展，为传统经济体制配套的人民公社制度弊端日益凸现出来。这样，改革政社合一的人民公社体制便提上议事日程。1983年10月12日，中共中央、国务院正式发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，要求改革政社合一的人民公社体制，在农村建立乡政府。乡镇政权的建立和村民委员会的形成，标志着农村人民公社制度的最终解体和新的农村管理体制的产生。在农村实行家庭承包经营制之后，国家利用行政干预，强加在农民头上的计划经济体制动摇了，从农业强制提取工业化原始资本积累的制度流程受到了强烈冲击。
　　首先，原有人民公社制度解体后，农民在以家庭承包经营制为基础的制度安排条件下，人身是自由的，可以自由地支配自己的劳动，在承包的土地上自主地安排生产。其次，在家庭承包经营制下，除了国家规定的合同收购产品数量之外，农民对自己的劳动产品有处置权和收益权。
　　 取消农业税与建立农村公共服务体系。从人民公社转变为乡镇政府后，各地乡镇政府按照经济社会发展需要从管理职能、行政编制等重新构建了一套复杂的政府组织管理体制。在20世纪80年代中期推行财政包干政策和1994年实行分税制以后，面对财权上收和事权不断下放，乡镇政府的财政支出压力越来越大。为维持乡镇政府的正常运行并为农村提供必要的公共服务，基层政府开始以各种名义向农民收取名目繁多的税费。据不完全统计，农村税费改革前，全国涉及农民负担的税费项目共八大类100项以上。尽管从1985年以来中央出台了一系列要求减轻农民负担的文件，但农民的负担却越来越重。从1990年到2000年，农民承担的税费增长了189.8%，人均税费负担增长了201.8%，而同期内全国农民人均纯收入仅增长了55.3%。从2000年3月开始，旨在减轻农民负担的农村税费改革首先在安徽省试点，接着于2001年2月开始又在20多个省、107个县推进农村税费改革试点方案。2006年中央1号文件宣布在全国范围取消农业税，终结了2600多年农民种地缴纳“皇粮国税”的历史。农业税的取消使农民每年减轻负担1335亿元，由此保障了农村稳定，增加了农民的收入。在推进农村税费改革、取消农业税的同时，农村公共服务管理体制改革也全面展开。一是2000年以来全国各地纷纷开展乡村撤并工作，并通过“减人、减事、减支”推进乡镇机构精简和职能转化。二是改革农村义务教育体制，对农村义务教育阶段学生实行“两免一补”政策，解决农民孩子上学难的问题。2007年全国农村普遍实行该项政策。三是积极推进新型农村合作医疗制度，解决农民看病贵的问题。四是探索建立农村低保和社会养老保障制度，从制度上解决农村贫困和农民养老难问题。
　　 为了加强农业发展和改善农民生产生活环境，国家还健全农业投入保障制度，大幅度增加财政投入，加强农业、农村基础设施建设；健全农业补贴制度，逐年大幅度增加农民种粮补贴、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴；健全农产品价格保护制度，稳步提高粮食最低收购价，保护种粮农民收益等。
　　 至此，一整套新的农村管理制度形成了。和改革前的体制变迁相比，改革开放以来我国农村制度变革，具有诱致性制度变迁特点，完全是农民进行自主选择的结果。在这种制度选择过程中，政府充分尊重农民意愿，顺应市场经济发展需要，在保护促进农民制度创新的同时，相应建立了一套受农民欢迎的公共服务体系。
　　
　　农村制度变迁的前景分析
　　
　　 从当前和今后情况看，农村甚至全国的整体改革要着重解决以下几个问题：
　　 关于进一步推进农村剩余劳动力转移问题。当前，“三农”的最根本问题，
　　就是农村人口过多与拥有资源、财富较少的矛盾。影响农村劳动力在产业、地区和城乡间顺畅转移的主要障碍是城乡二元户籍制度以及依附于户籍制度上的种种社会福利政策。从长期发展趋势看，不论是实现工业化、城市化，还是实现国家现代化，必须彻底改革现行城乡分割的二元户籍制度及其社会福利政策，实行城乡统一的一元户籍制度，建立无差别、无歧视的社会保障体系，让进城农民能逐步充分享受市民的权利，拥有与城镇居民一样的国民待遇。只有这样，农村劳动力才能向外顺利转移，农民转变为市民的渠道才能没有制度障碍。
　　 关于土地利用制度问题。在现有的土地制度安排下，农民的土地权利仍然不能得到充分体现，农民还没有完全的土地使用权、交易权、收益权。在土地的征占用方面，农村集体所有土地必须通过国家征用转为国有才能进入一级市场，农民根本无法进入土地交易市场。在土地的征占用过程中，国家征地范围过宽，征地补偿标准过低，对失地农民安置人数过少，而土地收益大部分流入各级政府和开发商手中，农民所得只有很少一部分。这样的结果是，大量农民失地后，一方面在城乡二元户籍制度阻碍下难以顺利转化为市民；另一方面又难以获得应有的土地损失补偿，使这部分人变成真正的“三无农民”。在农村土地流转方面，宅基地及地上资产不能跨社区交易，承包地以及宅基地也不能抵押，一些地方乡镇政府和村集体组织违背农民意愿，随意变更甚至撤销农民的土地承包合同，为了招商引资还强制推行土地流转。今后在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的基础上，土地利用制度改革应重点围绕以下几方面展开：1.改革土地征占用办法。在建设用地市场交易中，要将农民作为市场交易的重要主体，进行重点培育。无论是公益性还是非公益性土地交易产生的收益应大部分归农民享有。2.进一步完善土地流转政策。既要允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，还要探索耕地、草地承包经营权的抵押办法。3.改革农村宅基地制度。可考虑从法律上实行农村宅基地私有化，并允许农村宅基地及其建筑物依法自愿有偿转让、出租、互换、继承、抵押等，使农村宅基地及其建筑物产权真正资本化、市场化。4.建立健全土地市场体系。政府的作用是健全土地法规，支持发展中介服务组织，加强监督和监管，维护土地市场的公正和公平性。
　　 关于农村公共服务体系建设问题。所谓基本公共服务均等化，就是今后政府在为居民提供公共服务上，不论城市居民还是农村居民，都应该在数量和质量上享受平等的待遇。当前，在基础设施建设、教育、医疗卫生、养老、最低生活保障、社会救济等公共服务方面，受传统观念、各地财力的影响，城乡之间不可能立即实现均等化。但必须制定阶段性目标，分步骤实施。比如，第一阶段，政府为城镇提供的所有基本公共服务，农民并不一定能平等分享，但要实现“有”和广覆盖的目标。第二阶段，随着经济发展和财力的增长，政府为农村居民提供的基本公共服务，数量要增加，标准要提高，与城市居民的差距要不断缩小。第三阶段，在2020年左右，要基本实现城乡居民享受的基本公共服务均等化。
　　 （作者单位：国家发展改革委宏观经济研究院）