农民、土地和财政金融之间，天然就有着很紧密的联系。土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。自上世纪80年代来，西部贫困山区农村全面推行了以家庭联产承包责任制为核心的农村土地改革后，广大农民获得了生产经营自主权，种粮积极性空前高涨，生产连续多年获得了大丰收，一举解决了困扰西部几千年的温饱问题，并由此推动了城市经济体制改革的实行。然而，随着改革的不断深入，家庭联产承包责任制蕴藏的能量已完全释放，受收入的比较效益影响，农民大量外出务工，农村386199部队现象突出，大量土地被撂荒。同时，在目前的农村土地政策下，土地的位置、数量、质量受到很大的空间约束，导致农户土地零碎、规模狭小，土地资源配置低下，农业经营成本高，农产品缺乏市场竞争力，农民收益较低。这些因素使农村出现了一方面是土地资源稀缺，农村劳动力过剩；一方面是大量耕地被弃耕抛荒的奇特现象；一方面是规模化、专业化的现代农业需要把土地集中起来，另一方面土地越来越分散在千家万户手中。加之，农村公共产品严重短缺，建设资金不足，农业的小规模分散经营难以抵御自然灾害， 故不能使土地资源发挥最大效力。要解决这些问题，组建土地银行不失为一个好办法。通过这个中介可以把土地集中起来,筹集农村建设资金进行规模经营，提高土地产出，建立新型的农业经济。

　　一、支撑成立农村土地银行基础理论

　　土地具有开发周期长，资金投入大，位置固定，数量有限的特性。土地开发周期长、资金投入大决定了土地需要大量的资金，仅仅靠开发主体的资金是远远不够的，需要向金融机构贷款。同时大量的资金需求造成金融机构比较谨慎的出贷，这就使得贷款机构要求贷款者有一定的担保。土地位置固定、数量有限，这些特点就使得土地对贷款机构来说成为了非常良好的担保物。因为土地的位置固定，所以没有被偷或者被藏匿的可能；同时土地数量是有限的，需求却不断增长，这使得土地极具保值增值的潜力，成为了非常优良的抵押物。

　　1、土地金融制度、土地金融、“土地银行”的定义及内涵

　　土地金融制度是土地经营者(在土地上从事农业生产经营的主体)以农地产权向金融机构融资的行为。所谓土地金融，就是以土地获得信用保证从而取得资金融通，通称为土地抵押信用。从各国通行的土地金融制度来看，土地金融的功用是以土地作为借款的抵押，从而使农民获得资金融通，协助农民购买土地成为自耕农，并在农场上作较永久的建设，如建造农舍、修筑道路与排灌工程等。它是市场经济条件下农村金融体系的重要组成部分。当今世界上大多数发达的市场经济国家都建立了较为完善的农地金融制度。不少发展中国家为了解决长期农业资金来源，扶持农业，都建立了具有政策性金融机构性质的农地金融机构。

　　土地银行的定义及内涵：土地科学词典中定义为以土地为抵押的办理长期放款业务的银行；[1]（陈洪博，土地科学词典，南京:江苏科技出版社，1992，P7-8）土地大辞典中定义为土地银行是一种办理土地金融业务的信用机构,业务主要是发行土地债券或出售土地抵押债券、并负还本付息的责任。[2]（马克伟，土地大辞典，长春出版社, 1991，P23-25）土地银行的内涵主要有4个方面:①土地银行实质是能够提供贷款业务、为农村提供建设资金，防止土地撂荒的金融机构；②土地银行成立性质是按区域特征，由政府主导、财政支持、村民组建、集体所有，以所有权、使用权、经营权三权分离模式，不以盈利为目的的，为农村提供公共产品的银行。③由于我国宪法规定了我国土地的公有制形式为国家所有和农民集体所有,这种特殊的土地制度决定了我国土地银行的本质是土地使用权的流转,而非土地所有权的流转；④可用于抵押的农地,并非指农用地,而应该是指农村土地,包括农村承包地、农村集体建设用地及农民宅基地,所以农地的多样性决定了农地抵押实现形式的多种多样。因此“土地银行”就是指政府出面组织，把某一区域农民的承包地使用权、农村集体建设用地使用权、以及“拆院并院”之后的农民宅基地、山林、公共池塘、水库等使用权分类整合，以土地证券化向发达地区以建设基金的方式销售筹集支农基金，对内采取“零存整贷”，解决市场经济失灵，农村公共产品缺乏和农村土地效益低下大量撂荒，加快农地流转，推动农业产业化和规模化形成的一个机构。

　　2、境外土地银行发展趋势对西部贫困山区发展的借鉴

　　土地金融制度、土地金融、土地银行是市场经济条件下农村金融体系的重要组成部分。当今世界上大多数发达的市场经济国家都建立了较为完善的农地金融制度。不少发展中国家为了解决长期农业资金来源，扶持农业，都建立了具有政策性金融机构性质的农地金融机构。为我国西部贫困山区成立土地银行提供了很好的借鉴意义。

　　土地银行并不是新事物，为了解决农村土地问题，土地如何开发利用、土地如何储备，如何为其提供金融服务，国内外早就成立了相关土地银行。①早在1770年，德国为了解除“高利贷的盘剥,使大量资金流入农村以振兴农业”， 自下而上的建立“土地抵押信用合作社”。农民以各自的土地作为抵押品加入合作社换取合作社发行的土地债券,获取资金,然后逐渐向上发展组成目前的联合社或联合银行，协助农民购买土地、开垦土地、兴建水利和道路、平整耕地及造林为宗旨。②法国于1852年成立了“土地抵押信用合作社”,属于半官方的金融机构,承担着法国政府住房政策和发放长期优惠贷款的业务。③美国采取自上而下的形式，于1916年就建立了提供长期农地抵押贷款的土地银行。由政府财政通过购买土地银行股票的形式扶持,其目的是利用农户拥有的土地融通资金，为农业生产和与农业生产有关的活动提供长期信贷资金和服务，并且通过信贷活动，调节农业生产规模和发展方向，贯彻实施政府农业政策，对农业实施有效控制，促进农业持续、健康发展。美国农地金融制度的设立有效解决了农村长期资金的来源问题，促进农业持续、健康发展，正确贯彻政府农业政策起到了积极作用，推动了美国农业生产的大发展。④印度于1920年成立了土地开发银行。以中央银行和发行债券充实资本金，以土地抵押的方式为农民提供5-10年或更长期限的长期贷款，从而使农民能够购买价值较高的农业设备、改良土壤、偿还旧贷款及赎回地主扣押的土地等。⑤从二十世纪40年代到70年代，台湾的土地银行共经过了4个发展阶段。主要以发放农地短期贷款业务为主到为政府进行所有权改革提供长期土地贷款业务；再到土地银行业务范围由农村拓展到城市，最后到标的物由农地发展到建设用地；经营目标转为商业性，朝多元化方向发展。[3][4]（周晓林、罗文斌，国外土地银行运作模式对我国农村革的启示，农村经济，2009.06，P127-129；刘正山，“土地银行”之考辨，中外房地产报，2000.12，P 10-11）

　　纵观境外土地银行,其共同点首先是金融机构,是为土地开发利用事业服务的金融机构;其次主要业务为提供土地抵押贷款和发行土地债券；最后主要服务目标物为农地。但是由于社会制度的不同，其土地的属性和受益对象不同，最后达到的效果也就不同，我国社会制度是区别于西方的私有制，而实行的社会主义制度下的土地集体所有制，每一个农民都是国家社会的主人，人人享有平等发展的权利，因此西方国家的土地银行对我国只有借鉴意义而不能完全进行复制。

　　近年来，我国一些地区也在这方面进行了大胆尝试，并初见成效。例如，重庆、湖南长沙、四川成都继续在“土地银行”、“田间股份制”等领域率先进行探索，以此“鼓励和支持土地适度规模经济”。这些土地银行受到法律和政策限制，多以促进土地经营权流转、优化土地资源配置为目的，基本上都没有贷款功能，也没有解决土地银行发展的可持续发展资金来源，这与国外土地银行有很大不同，不是真正的土地银行。

　　针对建立什么样的土地银行才适合我国国情，目前，在学术届已有很多专家学者进行了研究。从有关文献中，我们发现，国外（地区）的土地银行一般有两种类型：一是专门为土地开发利用提供金融服务的金融机构，如台湾土地银行。二是参与土地市场管理的机构（如欧洲的一些土地银行）。另一种类型的土地银行，王玉贵、王秀莲，（2003），陈伟，（2006）认为，土地银行，是代表城市政府集中进行土地征购、整理、储备、供应和开发的专门机构。这类土地银行并不是严格意义的银行，它主要服务的目标物是城市土地，是政府干预土地市场、制止私有垄断土地的工具，有点类似于我国的土地储备中心。[5][6] (王玉贵，王秀莲(欧洲土地银行的经验，辽宁行政学院学报，2003.02; 陈伟， 瑞典土地银行经验对上海土地储备管理的启示，国外城市规划，2005.06)肖艳霞（2007），李波（2007）认为，通过农地使用权抵押、土地存贷、农地资本化和农地使用权与金融的内在有效结合、农地金融制度内生机制的高效运作，使土地经营者取得中长期信贷资金，使农民的土地财产权益得到最大实现。可以推动农业规模经营和集约经营，加快农村剩余劳动力转移，推进农村城镇化，促进城乡一体化，实现农业可持续发展。我国学者陈犟在《土地银行学》中把土地银行设计为以城市、农村土地开发、建设、经营为出发点所发生的资金融通活动而设立的商业性专业银行，是经营土地金融资产和负债为对象的综合性多功能的金融企业，可以办理商业银行的全部业务。李波（2007）认为，转移农村剩余劳动力，建立土地银行后，进城的农民可以把自己承包经营的土地经营权让渡给土地银行，从银行获取贷款作为创业的启动资金；土地银行把这些土地租赁给有需求的农民和其他创业者，提高土地的使用效益；重新回乡的农民也可以从土地银行中提取土地进行耕作，维持基本的生活来源。这样农民可以在很大程度上摆脱土地的束缚，有了更多的迁移空间与择业自由，有利于提高城市化水平，消除城乡二元经济结构。 高伟（2007）认为，美国联邦土地银行由政府财政通过购买土地银行股票的形式扶持建立，利用农户拥有的土地融通资金，主要通过贷款协助农民兴建水利、道路、耕地平整和造林，为农业生产和与农业生产有关的活动提供长期信贷资金和服务。对我国农地金融化的探索:毕继业(2002)，阳国亮 (2003)， 陈文汉(2003年)， 莫晓辉(2003) 陈文汉(2003)，易可君等(2003)等对农地证券化的功能进行了研究：认为在农村土地的承包经营权固化、土地产权明晰和农村社会保障的稳步建立为前提下，土地证券化有利于解决农民土地被国家征用后农民永久性丧失生活保障的问题，有利于大资本进入农业，有利于农业规模经济的形成和机械化程度的提高，土地证券化是实现土地经营权流转市场化的一种较好的形式。昭竟安(2002)认为，农村土地证券化分信托模式和股份化模式。肖万春、黄小彪(2005)认为 农村土地证券化还需要克服很多困难不能搞大跃进，土地证券化的推行必须考虑成本与收益的比较，建议将土地证券化分为直接模式和间接模式，认为间接模式比较适合我国现阶段的国情。在我国建立土地银行的运作模式方面，中国人民银行西安分行金融研究处（2008），张存刚、邵传林（2009）认为，在国内土地银行的运作模式最好以“宁夏平罗模式”，也被称之为农村信用合作社,是由地方政府主导推动,村领导担任基层社的负责人,通过政府行政审批而设立,旨在盘活农村土地资源、规范农村土地流转市场的中介组织。此模式的缺陷在于地方政府或村集体为了追求自身利益而干预农户的行为,从而违背土地流转的自愿性,进而侵害农民的土地使用权。[7](中国人民银行西安分行金融研究处，宁夏“土地信用作社(土地银行)”和农村资金互助合作社发展的启，西部金融, 2008.07,P15-16)尹云松（1995），张存刚、邵传林（2009）提出，“农发行改建模式”。[8](张存刚、邵传林，基于“土地银行”视角的农村土地转模式研究，甘肃金融, 2009.07,P14-16)建议在农业发展银行里设置农地使用权抵押贷款部,在农村信用社设置农地使用权抵押贷款办理处,农民可以在农地使用权抵押贷款办理处提出申请,然后农村信用社对农户提出的申请进行审核评估,达到贷款标准以后上报农业发展银行,农业发展银行通过农村信用社发放贷款给农户，[9](尹云松,论以农地使用权抵押为特征的农地金融制,中国农村经济, 1995.06,P36-40)这种模式过多考虑了农发行的业务萎缩状况和农发行目前生存的尴尬性，是站在农发行成长的空间角度思考的，而没有很好的结合西部地区“三农”实际问题。

　　以上文献都从不同角度为我国农村土地金融化、成立土地银行，解决农村建设资金瓶颈、农村土地撂荒、提高农民生活方面进行探索性的研究。但是土地金融化理论研究还不够系统，还有待深入，特别是社会主义制度下的农村集体所有制的土地金融化的理论研究更是仍然处于零星状态，还存在一些缺陷，东部发达地区土地金融化模式对西部贫困山区可复制和可操作性较小。因此，笔者结合西部贫困山区现状、土地属性、《物权法》的空间实际提出：第一，土地银行是集体所有制的金融机构，由中央转移支付出资本金，区域农户入股，享受自然资源为代价进行债券进行融资，带有农村公共产品和扶贫性质，而不是土地市场的调控机构，第二，土地银行服务的目标由政府投资设立的专业性的土地银行，贯彻政府的政策或意图，不以盈利为目的，经营范围只能对山区“三农”进行固定服务，资金使用不能出现非农化。第三，土地银行设置地方以乡村为单位，是有限的金融机构，而不是全能金融企业。防止土地银行设计成全能的金融企业，防止重蹈城市信用社、农村信用社的发展老路，背离设立初衷，最后变成商业银行的翻版。
　二、构建农村土地银行的可行性分析

　　土地是农业最基本最重要的生产资料，也是农业产业的最大优势，由于其数量固定性、位置不移动性、长期不坏性以及价值昂贵或看涨使之成为长期信用最理想的抵押品。如果不能充分利用这一宝贵资源进行农业发展资金的融通实在是社会经济资源的一大浪费。而我国农村特别是西部山区可耕地人均占有少，新农村建设的重要问题也就是农户发展农村产业如养殖业和种植业，资金不足导致贷款难问题。根据规定，农林宅基地、集体所有的土地和农户大院不能作为抵押品。“如果抵押品问题能够解决的话，生产企业就会得到很大的发展”。

　　建立土地银行，其主要是土地能够流动起来，即土地的经营权能够从所有权、土地承包权中分离出来，能够充当一般等价抵押交易物。因此这就得解决：土地产权和土地银行的性质，要解这些问题必须在中国社会主义制度的框架下，必须得有法律的依据才可行。从长远来看，我国决策者应该充分利用农业的这一重要特点，从改革土地产权制度入手，实行土地农民所有，完善家庭承包经营权，加快土地流转制度，发展农业规模经营，唤醒沉睡的农业土地，走“以土养农”的土地金融道路，使之服务于山区农业的长远发展，以此来解决贫困山区农业资金供给短缺和公共产品缺乏的矛盾。

　　①从土地银行组织的法律角度上看：目前，我国土地是集体所有性质，所有权属于集体，农民只有使用权和经营权。因此，在西部贫困山区要成立土地银行首先得解决土地产权和土地银行的性质问题。关于土地产权问题：2005年3月1日起我国施行的《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》(下简称《流转管理办法》)中就规定“农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上,遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途,流转期限不得超过承包期的剩余期限,不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。” 2007年10月1日起施行的《物权法》，将农村土地承包经营权正式定性为一种用益物权，彻底结束了学界和实务界有关土地承包经营权是物权抑或债权的长久争论。在土地承包经营权抵押的问题上，物权法仅仅重申了农村土地承包法和担保法的立场，再次确认并巩固了其法律规定。《物权法》第40条规定：“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权”。农村集体土地所有权仍归农民集体，农户依法取得用益物权性质的土地承包经营权（《物权法》第117条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”）。 《物权法》第128条规定:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”第133条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”第180条规定:“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押:……(三)以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权;……” 《物权法》第184条和《担保法》第37条均规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条进一步明确，“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效”。虽然《物权法》规定“法律规定可以抵押的除外”，为土地流转改革预留了出口，但是目前尚无明确的相应法律规定。2008年10月12日十七届三中全会《中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。” 这是对改革开放三十年来关于农村土地承包问题的最新政策。也就是说农民对土地的使用权不会只是一二十年，而是农民长久使用。 2009年3月份,中央又发布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》,提出“在不改变林地用途的前提下,林地承包权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押”。这些法律和政策明确允许土地合理流转和适度集中,为农业产业化经营和集约化发展提供了广阔空间。但是,从农村投融资体制改革的角度看,我国农村土地制度的改革仍然不够彻底、不够到位。农村土地流转仍然有很多限制，特别是在法律层面上还不允许对耕地、宅基地等农村土地设定商业抵押，严重制约了农民的融资能力。在现行法律体制下，要解决农民“贷款难”、农村发展“难”方面，就得重新设计土地银行和土地流转抵押功能。

　　②从农村土地的抵押功能上看：要使现行土地使用制度具有抵押的功用，其一，要求土地与受信人具有密切的经济利益关系。其二，要求土地具有较长期的稳定性，使土地使用者对土地使用期限为获得抵押信用期限的若干倍。因此，这就要求对现行土地使用制度进行相应的变通。首先，要强化土地承包经营权，让承包权相对独立，使农户在合同期内享有使用权、收益权和部分占有权及处置权(当然这并不排除国家对土地使用的宏观指导和法律约束)，对土地使用权可以实行继承、出租以及入股联营。其次，强化利益约束机制，承包(如果继续实行承包制的话)期限要放长，少则十年，多则五十年或再长一点，承包期内不愿经营或不善经营土地者可以进行有偿转让，使土地使用权在承包期内具有商品特性，即获得它，可以给使用者带来收益，失去它，可以给使用者带来损失。第三，农户以这种长期的土地使用权为担保来获取长期的土地抵押信用。如果债务不能如约偿还时，土地金融组织有权收回信用抵押的土地使用权以抵补债务，并以有偿方式转移到其它愿意经营或善于经营的农户手中，从而也可重新配置农业生产要素、扩大土地经营规模，实现农民与土地的社会分离。

　　③从土地银行组织资金来源上看： 一般来讲，土地银行的资金来源有四:中央财政转移支付、股金、公积金和发行土地债券（也叫资源债券或叫生态补偿基金）[10](资源债券：就是国家按区域组织，以国家财政担保，农民损失资源开发进行长江上游生态保护发行债券，长江中下游享受因上游资源环境保护的空气、水资源、森林在，而进行购买，形成的资源债券，在全国上市流通，配置资本的一种方式。或以区域为单位，以当地的矿山、土地、森林等集体资产整体打包以资源债券方式发行进行上市流通筹集资金。)筹集的资金。而土地银行发放长期抵押贷款最主要的资金来源就是通过发行土地债券而获得的，它不是依赖组织存款。任何土地银行，若不能发行土地债券，就不是真正的土地银行，通过发行土地债券，可以将不能移动不能分割的土地资产变成流动性价值。为了保证流通的债权发行可持续性，在保证债券保值和盈利方面,必须得到政府的有力支持，由于农业是特殊的重要而薄利的领域，所以国家财政首先应向之投入相当数量的资金，但这种资金是周转和担保使用的，它不同于财政直接对农业拨款，它只起到垫底和担保作用。无论是德国的土地抵押合作社，美国的联邦土地银行还是日本的劝业银行，都是政府全力支持的特设机构。

　　其次，政府要运用法律与经济上的各种力量来保障土地债券的信誉，使债券能够按期还本付息。当然这主要决定于农业经营的效益，农业生态环境的保护。根据我国的实际情况要逐步培育农产品期货市场，缓解农产品经营的价格风险。在环境方面实施退耕还林，退牧还草工程，保护水土流失和生态平衡。这样货币持有者才可以安心购买债券，而不致遭受风险损失，从而确保农业集资的稳定来源。

　　第三，对土地债券可以任意划分为大小不等的金额，公开上市发行，这样市场上既有国内的、也有国际的，既有发达地区的、也有落后地区的，既有农村的、又有城市的，既有企业的、又有个人的，既有金融的、又有财政的等等闲散剩余资金，实现把农业金融与广泛的国内金融和国际金融联络并网，从根本上改变我国西部现行农业融资的封闭性和狭隘性。从根本上，解决了贫困山区建设资金瓶颈问题。
　三、建设农村土地银行的具体操作模式

　　（一）按土地三权分离法则，设定土地权限模式

　　所谓的农村集体土地“三权分离”论，即在稳定家庭承包责任制和保持现有承包关系稳定并长久不变的前提下，坚持‘稳制、分权、放活’的原则。实行土地所有权、承包权和使用权分离。物权性质的土地承包经营权被分解为（土地）承包权和土地经营权（土地使用权），即土地承包经营权流转其结果是农户保留（土地）承包权、转移土地经营权（土地使用权）。通过土地承包经营权流转，农村集体土地（农地）产权结构被分解为三种权利，其一是（土地）所有权----归集体所有（不变）；其二是（土地）承包权----归农民所有(可变、不自由)；其三是（土地）经营权（使用权）---- 抵押物给土地银行（可变、自由）。

　　1、所有权：即集体土地所有权为农用土地产权体系中最高层次的产权形态，其上可设置承包土地使用权等其他土地权利。集体土地为组、村或乡集体所有，以组拥有所有权为主要形式；土地的处置权由所有权主体行使，可用于开展农业生产、发包、入股、出租等经营活动，并可获取土地所有权收益；所有权的组织和实现形式可实行土地股份合作制，土地所有权益随集体经济组织成员的身份而取得，每个成员都有均等而不可分割的权益；集体土地所有权不得买卖，除土地交换、集体经济组织合并分拆、国家征用征购土地时才能发生所有权转移外，任何单位和个人不得随意改变集体土地所有权性质；集体土地所有权是土地的一项最主要物权，所有权主体和每个集体的成员平时都享有土地带来的所有权收益，征地时可适当分割土地补偿。

　　2、承包权：即承包土地使用权是集体土地所有权下的一个完整、独立的土地产权形态。土地使用年期为30年或70年，本集体经济组织内的农民有获得该权利的优先权，使用权人也以本集体经济组织内的农民为主；一般以承包或"四荒"拍卖方式取得承包土地使用权。集体经济组织内部可按户均分承包的方式获得使用权，已在第一、二轮承包或延包中承包了土地的农民则应直接界定为取得承包土地使用权；在土地使用年期内，承包土地使用权之上可附设土地经营权等他项权利，土地可由使用权人自己使用，也可以入股、转包、出租予他人经营，经土地承包人同意，还可以用于抵押融资，但暂不允许转让；承包土地使用权按不动产的特性给予法律保障，一经取得并通过政府土地登记，使用权人和土地权利义务不能再随意改变，必须改变的，当事人要按市场价格向使用权人支付土地财产损失的补偿；承包土地使用权是土地的一项基本物权，取得使用权需支付相应的土地费用或地价、地租，使用权人平时享有利用或经营土地使用权带来的收益，在国家征用土地时还可获得丧失土地使用权的损失补偿。

　　3、经营权：土地耕作经营权是在承包土地使用权上附设的一种他项权利。承包土地使用权人可将其土地耕作经营权单独以转包、分包、出租等方式流转经营，经营期可根据经营的需要由承包或租赁双方自行商定；对土地转包、分包、出租等经营活动，本集体经济组织内的其他农民具有承包、承租的优先权，经本集体经济组织的2/3成员同意后，土地可对外转包、分包、租赁；在不超越承包土地使用权的范围内，土地耕作经营所涉及的经营费用、经营方式、经营时间、生产任务和责任等均由合同约定，并可随合同改变而改变；土地耕作经营权具有一定的债权属性，取得经营权虽也需支付相应的土地费用或地租，但经营者主要的收益来自于农业耕作和生产而非土地。经营期内如国家征用土地，经营者有权获得青苗补偿及经营损失补偿。

　　（二）按集体所有的性质，设定土地银行

　　土地银行设立的形式按照准政策性机构设置，组织架构上属于集体所有的财政拨款的事业单位。由相同区域为一级法人单位，在县、乡、村，设置机构和代办点。启动资金和资本金来源由中央财政扶贫中的转移支付资金和通过土地资源发行的土地债券筹集的资金。其考核不以盈利为目标，而是农村整体发展情况作为考核依据。其业务范围：土地银行的主要业务应是土地的“存贷”业务，银行按存入土地的自然等级、数量及正常年收入支付给农民利息；按贷出土地的质量和数量收取一定的利息；同时，可办理土地抵押、土地开发、土地购买、土地改良等贷款。一是代表政府扶贫资金出口，对农村的公共产品、基础施设建设等提供建设资金。二是通过农村农民土地的使用权和部分承包权的抵押为农民拆借资金。三是为农村粮食生产、农村种养殖大户、农村产业化发展、提供财政补贴和支持资金。四是为农村抵押土地和农民上存土地进行统一经营管理，并为农村土地整理提供资金和相关政策支持。

　　总之，我国西部贫困山区农民或以土地作为抵押物获得银行贷款，或以土地作为抵押、担保，发行土地债券融通资金，对增强农民的受信能力发挥着积极的作用，提升了农民获得贷款的能力，从而在农村金融体制中发挥着不可或缺的作用这种资金投入模式是一种现代农业金融投资模式，它具有融资的广泛性和稳定性，又具有分配资金的有效性和弹性，在我国西部贫困山区人多地少的情况下完全可以试办。这也是解决我国西部新农村建设中融资瓶颈的方法之一。

　　（三）按集体所有的性质，设定交易方式

　　土地是集体所有，而设立的土地银行也是集体所有制，其交易行为和两者属性都在集体所有制的体制下，这样就解决了在法律方面的纷争。农民自愿将零散、小块、界线明晰的土地承包经营权存入土地银行，土地银行按照一定的价格付给农民租金（土地存款利息），进城的农民可以把自己承包经营的土地经营权“存入”土地银行，从银行获取贷款作为创业的启动资金；富余农村劳动力既可就地务工，也可通过就业培训输出到外地务工，农民不但获得务工收入，还有土地流转收益和土地银行利益分配。把这些土地“贷出”给有需求和愿意种植的农户或企业，收取租金（土地贷款利息），种植农户或企业则按照规划和土地银行的要求进行种植；政府在农技培训、农资供应、农机具购置上对种植大户进行扶持，土地银行引进龙头企业并签定合作协议，由企业为种植大户提供种子、化肥等农资和技术指导，并同种植大户签定产品收购保底价，降低了种植大户的种植风险，有效地调动了农民种植的积极性，提高土地的使用效率。重新回乡的农民也可以从土地银行中提取土地进行耕作，维持基本的生活来源。这样，土地由土地银行统一经营管理后，把所存土地通过政府政策、进行土地平整、整体包装和实施农业基础设施建设项目，相对集中的种植业大户也为龙头企业提供了原材料采购基地，保障了农户、龙头企业、种植大户、村集体经济组织的利益。与此同时，农民有了更多的迁移空间与择业自由，农民手中的土地也实现由资源向资产的转变，进一步演变农业资本，充分发挥土地作为生产要素的作用。

　　（四）按银行交易原则，设置运行程序

　　由土地经营者以项目计划与土地使用权证向金融机构提出贷款申请，金融机构根据中介机构的土地评估意见，会同会计、管理等部门对贷款项目进行审查，决定贷款与否，若通过，则借贷双方签订贷款合同，对贷款利率、金额、期限、违约责任等予以明确，并对合同资金使用中的违约行为进行纠正；若土地经营者经营状况良好，则借贷双方在中止合同关系后，或者续订贷款合同，或者形成稳定的业务关系，对于经营不力、亏损严重，不能如期还本付息或有意赖债不还者，土地银行将依法对土地使用权进行整理拍卖，外置收益用于弥补本金和利息收入。

　　总之，在西部贫困山区设立土地银行，通过对土地的经营权抵押，对增强农民的受信能力发挥着积极的作用，提升了农民获得贷款的能力，从而在农村金融体制中发挥着不可或缺的作用。综合来看，以土地银行为纽带，通过土地使用权抵押，使土地经营者从金融机构取得中长期信贷资金投入，促进农业经营主体获得最大限度的级差地租，实现农业可持续性发展，促进了农民收入的增加，实现了地方政府、土地银行、农民、种植大户和龙头企业之间的利益互动，使贫困地区得到整体发展。这种资金投入模式是一种现代农业金融投资模式，它具有融资的广泛性和稳定性，又具有分配资金的有效性和弹性，在我国西部贫困山区人多地少的情况下完全可以试办，这也是解决我国西部新农村建设中融资瓶颈的方法之一。也或许可从根本上打破城乡二元分割的现状、实现东西部共同富裕，同享改革成果，从而体现社会主义制度的优越性。

　　作者简介：

　　杨成章，西南财经大学财税学院2007级财政学博士

　　王国清，西南财经大学博士导师

　　参考文献：

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　　[2].马克伟，土地大辞典，长春出版社, 1991，P23-25

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　　[4].刘正山?“土地银行”之考辨，中外房地产报，2000.12,P10-11?

　　[5].中国人民银行西安分行金融研究处，宁夏“土地信用作社(土地银行)”和农村资金互助合作社发展的启，西部金融, 2008.07,P15-16。

　　[6].王玉贵，王秀莲(欧洲土地银行的经验，辽宁行政学院学报，2003.02

　　[7].陈伟， 瑞典土地银行经验对上海土地储备管理的启示，国外城市规划，2005.06

　　[8].张存刚、邵传林，基于“土地银行”视角的农村土地转模式研究，甘肃金融, 2009.07,P14-16

　　[9].尹云松?论以农地使用权抵押为特征的农地金融制,中国农村经济, 1995.06,P36-40。

　　[10].资源债券：就是国家按区域组织，以国家财政担保，农民损失资源开发进行长江上游生态保护发行债券，长江中下游享受因上游资源环境保护的空气、水资源、森林在，而进行购买，形成的资源债券，在全国上市流通，配置资本的一种方式。或以区域为单位，以当地的矿山、土地、森林等集体资产整体打包以资源债券方式发行进行上市流通筹集资金。