编者按：资金投入是“三农”发展的血脉，长期以来资本的逐利性使得资金不断从农村流向城市，农村金融在抵押担保的传统禁锢中步履维艰。2009年以来，浙江省临海市率先试行以农民信用评估为基础的普惠型农民小额信用贷款，摒弃了农民贷款必需抵押担保的传统模式，以科技创新手段降低放贷管理运营成本，一举突破了农民贷款难题，实现了“三农”发展和金融机构的共赢。经过一年多的试运行，预期效应更加显现，农村金融创新不断深化，农村信用体系更加完善。事实证明，普惠型农民小额信用贷款具有较强的实践指导意义和理论探索价值。

　　没有中国农民的小康，就谈不上中国小康社会的建成。农民这个占国内人口大多数的阶层，是党中央非常关心的群体，从2004年到2010年连续7年的中央一号文件都专题部署“三农”发展问题，“切实解决农村融资难问题”已经被摆到今年的中央一号文件的重要位置。温家宝总理在 2010年政府工作报告中也明确提出：新的一年将加大统筹城乡发展力度，强化农业农村发展基础；加快培育小型农村金融机构，积极推广农村小额信用贷款，切实改善农村金融服务。农村金融问题在统筹城乡发展的今天已经成为一个全局性、战略性的问题。

　　理性分析农村金融这个难题，主要难在三个方面：第一，发放支农贷款成本高。由于农户居住分散性大、经营规模小、贷款数额少的特点，使发放农户贷款经营成本高，而资本的逐利性使国有商业银行很难成为支农贷款主体，其在农村金融网点布局很少，且大多只吸存不放贷，致使农村资金源源不断流向城市，从弱势群体流向强势群体。以浙江临海这个县级市为例，到目前为止，农业银行在主城区以外的乡镇只有 3个分支机构；邮政储蓄银行在农村的小额贷款专营机构仅3个，2008年5月至2010年4月，共吸收存款20.24亿元，发放涉农贷款仅4.38亿元，农村资金外流现象严重。第二，农户贷款缺乏合法有效的抵押品和可靠的担保再担保机制。按照我国《物权法》《担保法》等法规规定，农民住房、宅基地、农村土地承包经营权等不能作为有效抵押物，因此银行不敢轻易逾越法律障碍将农民赖以生存的不动产作为抵押物，而作为弱势群体的农民，又很难找到符合银行要求的担保单位，因而在不能满足抵押担保条件的情况下无法取得贷款。第三，金融机构与农户信息不对称导致惧贷惜贷。由于商业金融机构习惯于城市化的管理操作模式和经营理念，难以有效掌握农户的信用信息和经济信息，致使其在信息不对称的情况下不敢轻易尝试对农民发放基于信用评估免于抵押担保的贷款，在一定程度上存在“穷人信用歧视”现象。

　　针对上述问题，浙江省临海市依托农村信用联社这个金融支农主体，以农户信用评估为切入点，探索以农村信用体系建设为基础，以“丰收小额贷款卡”为载体，推广普惠型农民信用小额贷款，有效地缓解了农民贷款难的问题。

　　普惠型农民信用小额贷款在临海的实践

　　“丰收小额贷款卡”的运行概况。临海位于浙江东部沿海，全市人口114万，其中农村人口约88万，市场经济发展较早，农民生产经营组织化程度较高。从2007年开始，临海市按照时任省委书记习近平同志提出来的建设“三位一体”农村新型合作经济组织的要求，探索构建以农民专业合作为主体、以供销合作为依托、以信用合作为支撑的合作组织。专业合作社社员可以凭“支农授信卡”到指定的供销社农资供应点赊购农资，货款由供销社向农村信用社结算后，直接转成农民本人的小额贷款，无需抵押担保。2008年，这项被称为“一卡一点一服务”的农民小额信贷业务惠及1420多农户，贷款金额5080多万元，不良贷款率为零。2009年，临海市在“支农授信卡”的基础上，扩大服务范围，减少审批环节，依托浙江省信用联社的技术力量，研发出由IT技术支撑的“丰收小额贷款卡”，在浙江省率先试点向农民发放免抵押、免担保农民信用小额贷款。2009年，临海信用社的68个农村网点共发卡22394张，农户授信91535万元，年末贷款余额79761万元，贷款到期无法收回本金 1户金额2万元，欠利息9户金额1.2万元，综合利息收回率99.97%；在贷款户中，贷款余额在5万元以内的17906户，占79.9%，充分体现了“丰收卡”服务普通农民的理念和初衷。实践证明，以“丰收小额贷款卡”为载体的农民小额信贷实现了农民和金融机构的双赢，获得了各界的广泛关注和认可。从2010年起，以“丰收小额贷款卡”为载体的农民信用小额贷款模式在浙江全省推开。

　　“丰收小额贷款卡”的功能特性。主要有以下四个方面：一是一次授信、循环使用。持卡农民在经过信用评估办妥贷款授信手续后，两年之内，在授信额度内（最高为20万元）多次循环使用贷款，无需每次找信贷人员和信用社领导办理贷款审批手续。二是随用随贷、自助方便。持卡农民在授信期限和额度内，可以自主地根据资金安排，随时向辖区农信社网点办理贷款，也可以在全省农信社任一网点或有银联标志的自动取款机上支取现金或转账，或者在POS机等自助设备上刷卡消费后自动转为个人贷款。三是随有随还、节约成本。持卡农民在资金宽裕时，可以随时归还部分或全部贷款，仅需支付实际用款额和用款期间的利息，大大节约了农户的融资成本。四是通存通兑、功能齐全。“丰收小额贷款卡”可以通存通兑，同时农村信用社还可以凭此卡办理代收代付、代理缴费、代发各类政府补助款业务。

　　“丰收小额贷款卡”的使用模式。具体落实到信用社操作层面，“丰收小额贷款卡”还分两种贷款模式：模式一是贷款授信额度最高20万元以内，采取由 1位信用农户进行担保贷款模式。借款人和 1名担保人与信用社签订合同，在两年内无须再办借款手续，借款人可以随时直接到柜台确认一下额度，就可使用；模式二是 5万元以下的贷款，采用办卡后“先取用款、后转为贷款”的模式，比模式一更方便，无需别人担保，随时可以取用和归还。
 
　普惠型农民信用小额贷款的风险防范及利益均衡机制

　　金融产品有盈利才会有持久生命力，这是金融业务与慈善事业或政府救助的根本区别。临海的“丰收小额贷款卡”的发放是金融机构对农民进行信用评估基础上，引入商业保险等市场化风险防范机制，辅之以政府适度引导的风险补偿机制，保证金融机构的正常利润。

　　以信用导向管理促激励制约机制形成。一是建立农户经济信用档案。农户经济信用档案是开展农民小额信贷的基础条件。近几年来，临海农村信用联社在全市19个镇（街道）的68个网点的信贷人员、村级信贷联络员、乡镇驻村干部等将建立农户经济信用档案作为提高农村金融服务的基础来抓，至2008年底共建立农户经济档案 25.4万户，建档面占辖区农户总数的89%。

　　二是合理确定授信农户范围。临海将农户信用贷款的最高额确定在 20万元以内，通过对农户经济状况、道德品行、劳作技能、创业愿望的全面了解，对小额贷款使用情况的动态监管，不断完善授信额度的合理性和资金使用的安全性管理。正常情况下，一个道德品行良好、勤劳朴实的农民，有创业致富的愿望和计划，只要授信额度在其还贷能力之内，那么按照创业计划，“种瓜得瓜、种豆得豆”，其主观上没有赖账企图，客观上也具备归还小额信用贷款的能力。

　　三是科学设计激励制约机制。我国农村基本上属于传统社区，农户的流动性不大，彼此知根知底，信息透明，传统的道德约束力较强。金融机构通过评定“信用镇”、“信用村”、星级“信用户”，将农户信用情况与其个人的授信额度、所在村农户的贷款利率相挂钩，对信用户，根据其星级的不同，分别在贷款利率、贷款额度、审批程序上给与优惠和简化。至2009年底，临海市已经评定信用镇 1个，信用村162个，已经对23万户农户进行信用户评定，评定面占建档农户的90%。在村民之间形成自我约束、相互监督的信用合作机制。这些内生性激励约束机制，可以替代抵押担保制度，改变单个贷款户不稳定的行为方式，使农民在传统诚信道德观和群体利益的约束下按时还贷，从而使农村信用体系逐步完善。

　　以贷款风险管理促农村金融保险市场完善。一是依托商业性、政策性保险化解风险。农民在办理“丰收小额贷款卡”后，信用社可以直接出资向保险公司为该农民投保人身意外伤害险及附带贷款代偿责任，一旦农户遇上人身意外伤害事故而不能及时归还贷款时，保险公司有义务代其归还贷款并对其进行伤害理赔。另外，一旦遇上严重的自然灾害使农作物大面积欠收或使农房受损，政府推广的低保费广覆盖的政策性农业保险和农房保险，将在一定程度上减少农民的损失，降低不良贷款的发生机率。
二是依托政府性风险补偿和农信担保化解风险。临海市财政已经根据金融机构年度发放农民信用小额贷款的实际规模，建立了与这个规模直接挂钩的 0.5%的风险补偿金，同时，还对在乡镇设立营业网点的金融机构进行补助。临海农村信用联社当年农民小额信用贷款余额7.96亿元，可以享受财政风险补偿金近400万元。以后年度小额贷款的增量部分仍可享受这项政策。另外，从2008年起，临海市级财政和供销社联合出资600万元建立农信担保公司，按照1:10的比例，可以撬动6000万元的农信贷款担保。同时，已经有部分乡镇政府参照市级政府的做法，建立了农信担保基金，对于确实有创业需求但家底较薄的农民，在必要时提供担保。

　　以贷款成本管理促利益均衡机制形成。一是以管理手段创新促效益。农村信用社在农村金融网点多、服务范围广、贴近农村市场，是其它金融机构无法替代的金融支农主力军。而临海信用社在充分发挥自身优势的基础上，推出具有银联标准的“丰收小额贷款卡”，打破了传统贷款的地域限制，使农村信用社存贷款业务的无限扩大真正以信息技术和金融自助设备为强大后盾，使基层信用社在管理手段上实现了重大突破，基层信贷人员得以从大量繁琐的手工借贷手续中解放出来，提高了工作效率，有效压缩了贷款成本。

　　二是以管理幅度延伸促效益。“丰收小额贷款卡”的推出，使基层信用社员工可以有更多的时间到偏远乡村向更多农户发卡、布放自动存取款机、进行农户经济状况及贷款使用情况调查，延伸了服务管理覆盖面，因而拓宽了利润空间。2009年临海“丰收小额贷款卡”业务全年实现税前利润1047.1万，2010年临海市信用联社计划增发卡15000张，发卡总数达到3.8万张以上，贷款余额达到15亿，全年贷款日平均余额估计在12.5亿，预测单项利润超过2000万元。“丰收小额贷款卡”的电子化管理大大增加了小额贷款的受惠面，放大了金融机构存贷款规模，降低了放贷成本和风险，经济效益得到充分实现。

　　普惠型农民小额信用贷款的实践价值和理论价值

　　普惠型农民信用小额贷款在中国现行金融体制框架内运行，没有任何政策障碍，具有很强的可操作性。它契合了政府支农、惠农、强农的满腔期望，又满足了农民创业、增收、消费的迫切愿望，更符合了金融机构自身占领农村广阔金融市场的长远企望。其风险可控、利益多赢的市场化运作模式，能从源头上解决“三农”问题最急需的大量资金投入问题，促使传统金融机构践行以人为本、统筹城乡的经营理念，在金融市场激烈竞争中实现全面协调可持续发展，完全符合科学发展观的要旨，有强大的生命力，也有较强的实践应用价值和理论探索价值。

　　以发放贷款推动农民创业增收拉动农村消费。临海普惠型农民小额信贷模式，其随用随贷、随有随还的功能和灵活的贷款期限能与不同农产品生产经营周期相对接，农户得到授信后，完全可以预期自己在资金支配上的主动权，极大地激发了农户创业增收的积极性，对于农村土地流转、林地流转、农业机械推广、农产品返销和深加工等都有巨大的推动作用。同时，农户在评估自己的还贷能力后，还可以将资金用于建房、购买汽车家电、投资子女教育等，对于我国现代农业发展、农民增收、拉动农村市场消费等意义重大。
2009年，临海农村共购置农业机械2158台（套），购置单位除55家农民专业合作社以外，还有农户1571户，总量居浙江省第三位，被列为全省7个农机化示范区之一。2008年以来，临海全市共有178个村启动农民康居工程建设，共拆除旧房9630间，落实农民建房6934间，完成农村住房改造8150户。仅农民建房拉动内需就逾20亿元，在金融危机的影响中明显起到了保增长保稳定的积极作用

　　以互利共赢推动金融机构开拓农村金融市场。在城市金融市场细分局面基本形成的今天，占领农村金融市场就成了金融机构的长远战略考虑。近年来中央和地方各级政府采取多种措施鼓励向农民放贷，家电、汽车下乡等政策使农村地区更加期待良好的金融服务，而广大农民长期压抑的金融需求一旦释放出来，必将成为巨大的生产能力和消费能力，又为金融机构吸收农民存款涵养财源。这是一个千载难逢的机遇，谁能率先转变理念、创新管理，走进农村、走近农民，谁就能赢得战略先机。2008年我国放宽金融准入制度后，就连花旗、汇丰这样的老牌国际银行也已经以战略的姿势迅速进入我国内地农村，就是一个很好的说明。

　　临海信用联社在“丰收小额贷款卡”经营效益上的成功可以启示金融机构：深受中国传统文化影响的中国农民这个群体，总体上是一个讲信用的群体；农村金融市场不是金融效益的禁区，金融风险的规避关键在于金融管理体制机制的创新。 临海农民小额信用贷款模式的推广，也使社会上对于金融机构保守利己、缺乏社会责任感这个由来已久的成见，在一定程度上得到了消除，实现了金融机构与“三农”的共赢发展，对于我国金融机构开拓并占领农村金融市场起到了示范作用。

　　以农村信用体系建设推动社会诚信体系形成。临海普惠型农民小额信贷管理模式，使诚信劳动的农民可以凭个人信用和创业计划去贷款，充分体现了胡锦涛总书记提出的“让劳动更体面”和温家宝总理倡导的“让老百姓活得更有尊严”的以人为本发展理念。其一次授信两年有效的做法，避免了农户小额贷款时时处处求人的难处，还农民以自信和自尊；减少了由村干部担任的信贷联络员在村内派系斗争中引起的农民贷款不公情况的发生；降低了信贷员在具体贷款操作中的自由裁量权，从而减少了金融腐败发生的机率。临海模式中，还将创建信用村、信用乡镇工作纳入地方党委、政府的工作考核，形成政府牵头、金融机构主导、部门配合、整体联动的农村信用体系创建机制，推进农村信用评定档案电子化建设。在此基础上，临海市正在设计推出“市民诚信卡”，将市民个人的债务违约、欺骗交易、酒后驾驶、串标拢标、行贿受贿等违法违纪违规行为录入市民诚信档案，与其个人的未来发展紧紧联系在一起。与此同时，通过司法机关对恶意逃废债行为加大强制执行和曝光打击力度，在全社会营造浓厚的诚信光荣氛围，使诚信“升值”，让守信得到鼓励尊重，这种激励约束机制也逐渐培养出诚实守信的现代农民，进而推动社会诚信体系不断形成和完善，促进了我国和谐社会的建设。

　　我国“三农”发展对于资金的需求是多层次全方位的，农村金融体系建设是个系统工程。临海探索的普惠型农民小额信用贷款从解决农户贷款难入手，走出了一条新路子。但要解决农村对于现代农业发展和新农村建设所需的大量资金，还需要进一步形成以农村信用合作金融为主体，农业银行和邮政储蓄银行等商业性金融机构、农发行等政策性金融机构相协作，村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社为补充的格局。只有这样，才能真正形成一个资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的现代农村金融体系。

　　（作者系中共浙江省临海市委副书记）