党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”最近,我们采取全面统计与典型调查相结合的方式对全市农村土地承包经营权流转情况进行了一次专题调查。现将调查情况报告如下：

　　一、全市农村土地流转现状

　　（一）基本情况

　　全市共99个乡镇，1410个村，8319个村民小组，86.6万农户（其中家庭承包经营75.6万户），272.9万农业人口，农村劳力164.2万人，其中从事第一产业劳力73.6万人，耕地面积373.5万亩，园地面积106万亩，户均农地5.5亩，人均农地（耕地+园地）1.76亩，全市第一产业劳力平均经营农地6.5亩。2005年依法完善农村土地二轮延包以来，到2008年底,全市累计办理土地流转达4.6万宗，农村土地流转面积23.7万亩，占全市耕地总面积的6.3%。2009年第一季度,全市新增土地流转面积15746亩。

　　（二）农村土地流转方式与特点

　　近年来，我市在稳固农村土地承包关系的基础上，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，大力推广夷陵区培育农村土地流转市场，促进农村土地规范有序流转的作法，取得了阶段性成效。目前，全市农村土地流转方式主要有以下5类：

　　一是转包。农户将承包土地交给村组织内其他农户生产经营，但仍保留转出土地承包经营权的流转方式。土地转包后，转出农户与发包方（村组织）原签订的承包合同依然有效。这种方式目前较为普遍，全市有12.9万亩，占土地流转面积的54.4%。

　　二是出租。农户将承包土地交给村组织以外的业主生产经营，但仍保留租出土地承包权的流转方式。土地出租后，农户与发包方（村组织）原签订的承包合同依然有效。目前全市有1.8万亩，占7.4%

　　三是转让。承包农户将家庭承包土地的承包经营权，经发包方许可后，以一定的方式和条件让渡给他人的一种行为。土地转让后，原承包农户不再拥有转让土地的承包经营权。全市累计转让土地面积3.4万亩，占14.1%。

　　四是互换。农户为方便耕种或流转，与村集体组织内其他农户在自愿互利的基础上，对各自的土地承包经营权进行交换（互相转让土地）。全市累计互换土地面积5.2万亩，占流转面积的22.1％。

　　五是入股。农户将其承包土地的土地承包经营权按一定价格折算入股与其他经济主体合作。由于土地承包经营权入股投资存在风险，如果出现亏损将危及农民的生存保障。所以在我市对土地入股的流转方式较谨慎，处于探索阶段，入股土地面积0.3万亩，占流转面积的1.2%。

　　此外，还有代耕等其他流转0.2万亩，占0.8%。

　　目前我市农村土地流转主要呈现以下四个特点：

　　一是农民自发流转为主。农村土地流转的途径主要有农民自发流转和委托乡村集体组织流转两种。根据典型调查推算，全市农民自发流转土地的面积占85%左右，农户委托乡村组织流转的土地约15%，且农村土地流转行为多发生在村组内亲朋好友之间。按土地流转的流向划分，流向农户的23.2万亩，占流转总面积的97.7%；流向企业的0.2万亩，占1%；其他流向0.3万亩，占1.3%。

　　二是农村土地转包和出租的多。由于转包或出租土地不需办理《农村土地承包经营权证》过户手续，大多数农民转包和出租承包土地时图省事，没有依法在村组织备案，也没有到乡镇经管站办理合同鉴证手续，所以由基层逐级汇总的农村土地转包、出租面积数据普遍比实际流转面积少。据典型调查，80%以上的转包出租土地面积没有备案。

　　三是土地流转以短期为主。通过典型调查推算，除转让和互换土地以外，全市85%以上的土地流转期限在2年以内，有的地方土地流转协议还一季一签。

　　四是土地零星流转和集中流转并存。目前，全市虽然以农民自发的小块土地流转为主,但有的地方出现了一定规模的集中土地流转。如夷陵区黄花乡农村土地流转服务中心针对该乡黄花场村五组的一块50亩的坡耕地因承包农户多，管理不善的实际状况，与原51个承包户协商并向社会发布招租信息。外村农户郭某有意承包兴办果园，土地流转中心积极“做媒”，为流转双方妥善办理了土地出租手续，提高了该地的使用效率。

　　五是土地流转收益差别大。据典型户调查，土地流转费（转包、出租）主要以实物支付或以实物折价支付租金为主，山区以实物支付土地使用费的多，平原地区多以现金支付。流转价格高低，视当地经济发展水平等因素确定，低的每亩200元左右，高的地方一季租金每亩可达千元。如夷陵区鸦鹊岭镇双合村每亩土地年租金达到2300元。

　　二、主要工作

　　（一）落实农村政策，夯实工作基础。一是稳定农村土地承包关系。按照省委、省政府统一部署，全市2004-2005年开展依法完善农村土地二轮延包工作，共查清核实农村承包土地458.9万块计360.6万亩，补签换签规范的农村土地承包合同77.5万份，颁发了农村土地承包经营权证74.6万本，调处了农村土地承包纠纷14572件，妥善解决了一批承包土地历史遗留问题。二是大力宣传农村法律法规和政策。近年来，采取多形式、多层次、多渠道大力宣传普及《农村土地承包法》、《物权法》、《村民自治法》和《农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规和政策文件，使农民法律意识进一步增强。三是高度重视农民土地信访问题，坚决纠正农村土地发包的违法行为，为规范农村土地流转工作奠定了坚实的基础。

　　（二）开展试点示范，搭建服务平台。2005年底，夷陵区黄花乡在全市率先建立农村土地流转服务中心，开展农村土地流转信息收集、发布、查询及政策咨询、土地流转洽谈、合同签订指导、流转合同鉴证等管理和服务工作，被农民称为“土地红娘”。2006年12月，市农经局在黄花乡召开现场会，在全市推广其经验。目前，全市成立农村土地流转中心的乡镇达到60个，开展四项“免费服务”服务，即免费提供土地流转信息，免费提供土地流转合同文本，免费提供政策咨询，免费提供流转合同鉴证。通过一系列的服务，宣传了政策法律，规范了土地流转行为，消除了土地纠纷隐患，保障了农民的合法权益，推进了农村土地流转。

　　（三）加强土地流转宣传，建立信息网络。一是多渠道、多形式广泛宣传建立土地流转机制的重要性和必要性，引导农户转变传统观念，消除担忧和疑虑，放心地把承包土地流转出去。大力宣传《农村土地承包法》等政策法规，教育广大农民知法、懂法，提高土地依法流转意识。二是建立土地流转的信息服务网络，以村为单位定期收集、发布土地流转信息，建立土地流转台帐。各村确定一名村干部为土地流转信息员，负责收集、发布土地流转供求信息，协助办理土地流转手续或者代理土地流转，以乡镇为单位建立农村土地流转信息库。土地流转服务中心定期通过设置公告牌、村务公开栏、网络媒介和信息员，向社会公开发布土地流转供求信息。为巩固工作成果，全市按县乡村分级设立档案室并提升农村承包土地管理信息化程度。我们与三峡大学信息工程学院合作开发了一套农村承包土地管理系统软件，并对乡镇工作人员进行了系统培训，以乡镇为单位组织力量录入数据，使农村土地承包数据从死档案转变成活档案。

　　（四）完善土地流转工作规程，规范土地流转。一是规范土地流转形式。区别不同情况，确定了转包、转让、出租、互换、入股等多种流转形式。二是规范农村土地流转合同文本。土地流转必须签订统一的土地流转合同，流转合同一律使用统一规范的合同文本，明确土地流转形式、数量、年限、条件和双方的权利责任。对涉及到承包田块变动的，及时办理承包经营权变更手续。三是规范土地流转程序。部分乡镇还将农村土地流转服务程序制成了路线图，张贴到村组。

　　（五）构建农村土地承包纠纷调处仲裁网络。为调处农村承包土地承包纠纷，全市村级建有调解室，乡镇建有调解中心，市、县成立了农村土地承包仲裁委员会，保证了农村承包土地纠纷有人解决，有机构解决，能及时解决。

　　三、存在的问题与不足

　　（一）土地流转社会化服务缺位。目前，多数地方农经部门服务土地流转所做的工作主要是免费办理《农村土地承包经营权证》变更服务，这属于政府行政管理的职能范畴，根本不能满足农村社会对有形土地流转市场多方面服务的迫切需求。部分乡镇没有建立有形的农村土地流转市场，土地流转信息渠道不畅，部分建立了农村土地流转服务中心乡镇，由于种种原因，发挥的作用和效果并不是很明显，普遍存在农村土地“要转的，转不出；要租的，租不到”的现象，在很大程度上延缓了通过土地流转实现土地规模经营的进程。

　　（二）土地资源配置效率不高，影响土地产出效益。一是部分土地利用效率低。由于社会保障制度差异，大部分进城务工的农民无法真正融入城市，他们不会放弃土地，加之土地流转信息不畅，普遍存在农业生产业余化、劳动力老龄化甚至土地抛荒现象。即使土地采取转包、出租、代耕等方式流转，由于流转期限短，经营者往往采取掠夺式的经营方式，不利地力提升。二是存在规模不经济现象。由于责任制初期形成的田地零分细划，土地不成片，制约了农机使用和农业先进科技推广，以致规模不经济。

　　（三）农村土地流转手续不规范，存在大量纠纷隐患。一是流转合同不规范，纠纷隐患多。当前农村土地流转存在“三多三少”现象，即私下流转的多，组织委托服务流转的少；转包、出租或代耕的多，转让的少；口头协商多，文字协议少。许多只是口头协议，即使私下有文字协议也不规范，双方的权利义务不明确，容易发生纠纷且难以解决。秭归县反映，农户自发流转没签书面协议的面积占实际流转面积的47%，农户间签了书面协议但不规范的占实际流转面积的17%。二是土地流转合同主体错位。一些地方的村组织由于推进规模经营心切，越俎代庖，以村组名义直接与外来业主签订土地流转合同，将农户的承包地出租，相关法律手续又不完备，一旦发生自然或市场风险，村组织将承担较大的经济风险，也容易产生纠纷。

　　（四）土地纠纷调处体系不完善，难以保护农民合法权益。当前，农村土地纠纷主要有协商、调解、仲裁和诉讼四种解决方式。农村承包土地纠纷案件与其他民事案件相比具有标的额小、地域广、取证难、政策性强的特点，由于土地纠纷调处体系存在漏洞，目前普遍存在土地纠纷村组织难以调解，相关单位不愿解决，仲裁机构无力裁决，法院不解决和成本高的现象，农民的合法权益往往难以得到保护，有的矛盾激化，影响了农村社会稳定。一是村组织居中调解难。由于农村土地承包基本制度的特点，大量的农村土地承包纠纷虽发生于农户（承包方）之间，但村组织（发包方）往往是关联方（当事人），导致村干部难以居中调解。二是多数农村土地纠纷仲裁机构虚置。全市13个县市区中，目前只有夷陵区、五峰自治县和枝江市3家的农村土地纠纷仲裁委员会在运行。三是诉讼程序成本高，农民难以承受。大量的农村土地纠纷案由法院受理后不作实体性裁决，而要求政府确权，农民往往不服裁决反复上诉，花费了大量的人力财力而无结论。为此许多农民感到投诉无门，只得通过信访渠道求助。

　　产生上述问题的原因主要有以下几个方面：

　　1、认识不足，宣传工作不到位。对于土地流转问题，有的地方比较关注，出台了一些政策措施，土地流转和土地集中规范进行，规模经营发展顺畅。但从全市来看，一些地方重视不够，对土地流转缺乏正确的认识。一些同志认为，确权到了户，三十年不变，认为土地流转是农户自己的事，与集体没有多大的关系，采取听之任之的态度，疏于引导，吝于扶持，以致土地流转呈自发、放任状态，随意性大，导致大量的土地纠纷。由于宣传工作不到位，该做的服务工作没有做到位，部分群众对农村土地经营权流转的法律定义不清楚，把流转与“失地”相混同，担心土地流转了，今后无着落，宁可抛荒，不愿流转。这些认识上的偏差，给土地流转造成了一定的影响和困扰。

　　2、行政资源配置不到位。一是多数乡镇没有建立农村土地流转市场。二是即使建立了农村土地流转服务中心，由于相应的人财物没有配置到位，作用并没有完全发挥，土地流转正常机制尚未真正建立。在几轮机构改革中，主管农村土地流转的农经部门职能弱化，权重下降，大部分乡镇农经队伍没有按国家政策规定纳入行政管理系列，力量弱、工作繁杂，在编不能在岗、混岗使用的多，难以顾及土地流转服务工作。三是多数农村土地纠纷仲裁机构虚置。由于没有最基本的人员和资金保障，多数县市区的农村土地纠纷仲裁委员会是“章子”机构、“空壳”组织。农村土地纠纷仲裁本身就具有行政裁决的属性，实质上是政府依法用专业机构的专业人员解决专业问题最经济有效的方式。

　　3、现行农村土地流转的政策法规不配套。比如至今没有出台《湖北省实施<农村土地承包法>办法》等配套法规。

　　4、政策环境不完善。从农村社会保障机制看，由于农村养老、医疗等事关农民生存的社会保障体系不完善，农民对土地的依赖程度很高，一般不会转让承包地，“种田养家”“养儿防老”的传统观念依然具有很强的现实性和必然性。

　　四、对策建议

　　农村土地流转是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强，应该给予高度重视，积极稳妥地推进。建议政府大力培育农村土地流转市场，以市场促流转，以流转促发展，以维护民权，稳定社会。

　　（一）深化农村土地流转认识，坚持土地流转的基本原则。一是充分认识农村土地流转是加快发展现代农业的客观需要。农民是农村土地流转的主体，让农民意识到土地流转的重要性，是稳步推进农村土地流转的前提。土地流转是农村产业结构调整的重点内容，是实现规模农业、效益农业，推动农业产化经营的前提和基础。建立正常的农村土地流秩序不仅有利于农村社会的稳定，而且可以加快农业产业化进程。要大力宣传《农村土地承包法》以及中共中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》等相关的政策法规，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法。要通过典型示范，让他们看到土地流转可以提高农产品质量和农业效益，可以不断增加农民收入，用实实在在的实际利益，帮助农民转变思想观念，加快土地流转。二是充分认识农村土地流转是农村经济发展的手段而非目的。坚持因地制宜原则，在形式上不搞“一刀切”，在规模上不下硬指标，一切按市场规律和自然规律办事。三是土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿”的原则。尊重农户意愿，严格按照法定程序操作，不搞强迫命令等违反农民意愿的硬性流转行为。

　　（二）加强流转服务平台建设，完善农村土地纠纷仲裁调解体系。一是建立开放、竞争、公平、有序、规范的土地流转市场，着力培育县、乡、村三级土地流转服务网络，充分发挥中介服务组织在土地供给主体和需求主体之间的媒介和桥梁作用。二是健全农村土地纠纷调处网络。依法建立健全农村土地纠纷机构，合理配备人财物资源，确保土地纠纷调处和仲裁机构正常运转，充分发挥土地流转调处机构的作用，妥善处理土地流转纠纷，切实维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益，维护农村社会稳定。三是抓好农村土地流转交易信息网络建设，建立流转土地信息库，为土地流转搭建畅通的交易信息平台。四是加强土地流转档案的监管。建立土地流转备案、登记和档案管理制度，及时办理申请、登记、备案等相关手续，落实专人负责土地流转资料的收集、整理、归档和管理工作，对每块土地进行“身份”管理，防止土地在流转过程中遗漏、流失，促进土地流转规范有序发展。

　　（三）加快培育农村市场主体，增强对流转土地的承接能力。一是培育土地流转规模经营大户。以特色农业板块建设为契机，通过村委会协调、农户自愿协商相结合的办法，将农户经营的地块互换集中，发展规模特色农业。鼓励采取土地流转的方式把土地向种田能手集中，逐步培养种植专业大户。二是大力扶持农村专业合作组织，探索“专业合作组织＋农户”的产业化经营模式。要制定更加优惠的政策，加大引导扶持力度，不断提高农民组织化程度，加快农村土地流转步伐。既发展松散型的农村专业协会，又鼓励发展紧密型的农民专业合作社。

　　（四）加强农村土地流转问题的研究，制定支持土地流转的政策措施。推进农村土地流转需要有一系列的政策支持。一是出台财政补贴政策激励土地流转。二是从银行贷款、财政扶持、项目支持、税收优惠、工商登记等方面支持土地流转。金融部门可以开展对土地规模经营业主的贷款业务，满足农业投入大、周期长、见效慢的发展需求；财政部门应该增加对土地流转和土地规模经营业主的转移支付；农业和发改委等部门对土地流转和土地规模经营做得好的地方，应该从项目上给予必要支持。三是解决部分经营主体临时设施用地需求。对特殊经营主体在较长流转期限内按比例给予一定的临时建设用地审批政策，使经营主体安心经营。

　　（五）完善农村社会化服务保障机制，创造农村土地流转有利条件。一是健全农村社会保障机制。采取“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则，加强以农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的福利性和社会保障功能，减少农民对土地的直接依赖，最大限度地发挥土地的经济功能。二是建立农村劳动力向非农稳定转移机制。积极引导农民发展投资少、见效快、就业容量大的二、三产业项目，以产业的集聚带动人口的集聚，促进农村劳动力向非农产业、向小城镇转移，为土地流转拓展新的空间。三是建立农业风险保障机制。制定防范土地流转风险政策，支持建立灾害风险补偿基金、农作物病虫保险基金等。探索实施互保合作方式，组建“农业生产者互助合作保险组织”，本着自愿原则，实行会员缴费、财政补助，自我管理、合作共享，专户监管、滚动发展的农业保险运作模式，为促进土地流转和规模经营提供有力保障，最大限度地降低土地流转带来的风险。四是完善资金政策扶持机制。加大投入力度，鼓励农民积极进行土地流转、培育规模经营主体、建设镇村土地流转服务组织。

　　（六）加大农业基础设施建设，加快发展农业产业化。加强农业基础设施建设，特别是小型农田水利建设，是基层干部和老百姓反映最强烈最突出的问题，同样是农村土地流转最基础的问题。这个问题不能很好地解决，直接制约土地流转的推进。同时要把推进土地流转与促进农业产业化结合起来，用农业产业化的规划去引导土地流转，打破村与村、乡与乡的界限，跨地域发展大规模的农业产业，引导土地规模经营业主互相联手，形成最大化的规模效应，打造跨县跨市的农业经济优势板块，提高农业经济运行质量，增强农产品的市场竞争力。