《中华人民共和国《农民专业合作社法》》于2006年10月31日由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过，于2007年7月 1日正式实施。与此同时，《农民专业合作社登记管理条例》也于2007年5月28日由中华人民共和国国务院颁布，于2007年7月1日同期实施。这两项法规的公布和实施，标志着中国合作社发展进入了一个新阶段，历史意义深远。

　　本文拟对《农民专业合作社法》的立法背景和基本特色作一概要介绍，并对实施面临的主要问题作一初步分析。

　　一、《《农民专业合作社法》》的立法背景

　　《中华人民共和国农民专业合作社法》是 1949年中华人民共和国成立以来所通过的第一部合作社法。

　　在整个上世纪 50年代，虽然新中国开展了轰轰烈烈的合作化运动，但始终没有制定一部正式的合作社法。1956年， 全国人民代表大会曾经审议通过一个《高级农业生产合作社示范章程》 , 但是这个章程随着 1958年“人民公社”运动的展开， 很快就失去了实施意义。此后的一个很长时期里，中国的合作社发展一直处于一种“有章无法”的局面。

　　早在 1950年 7月， 中华全国合作社工作者第一届代表会议在北京召开， 这是新中国成立以后召开的第一个全国性合作社工作会议。会上成立了中华全国合作社联合总社， 并起草讨论了《中华人民共和国合作社法 (草案 )》和《合作社登记办法 (草案)》。其中，合作社法草案规定， 国内要办三种合作社， 一种是工人和城市其他劳动人民的消费合作社，一种是农民的供销合作社，还有一种是城乡独立生产的手工业者及家庭手工业者的手工业生产合作社。

　　但是，随着 1951年中共中央关于开展农业生产互助合作运动和优先发展农业生产合作社方针的确立，合作社发展的重点转向了农业生产合作，《中华人民共和国合作社法(草案)》就此被搁置起来。

　　在随后的整个五、六十年代，对中国合作社发展起着实质性指针规范作用的，主要是中国共产党有关合作社发展的各项决议文件以及为之配套的合作社示范章程，其中包括： 1951年起草、试行，1953年月正式发布的中共中央《关于农业生产互助合作的决议》，1953年12月修改通过的中共中央《关于发展农业生产合作社的决议》， 1955年由国务院发布的《农业生产合作社示范章程》，1956年由人大审议通过的
高级农业生产合作社示范章程; 1958年由中共中央政治局会议讨论通过的《
关于在农村建立人民公社问题的决议》, 1961年由中共中央工作会议制定的《农村人民公社工作条例(草案)》。

　　除了上述关于发展农业生产合作社、 人民公社的决议、 工作条例和示范章程外，作为 1950年第一次全国性合作社工作会议的主要成果， 50年代前半叶在全国还相继建立了供销合作社、 手工业合作社、农村信用合作社三大体系， 与之配套的制度则是陆续制定了《手工业生产合作社示范章程 (草案 )》、《中华全国手工业合作总社章程》、《手工业合作社示范章程》、《农村信用合作社章程准则草案》、《农村信用合作社示范章程草案》、《供销、 消费基层合作社分销店商店委员会暂行组织通则(草案 )》、《中华全国供销合作总社章程》、《以及各级供销合作社示范章程等》。但是， 这些章程基本上都是行政部门制定的示范性合作社章程，并没有成为国家法律。

　　上个世纪 70年代末、80年代初， 随着农村土地家庭承包经营制度的全面推行， 人民公社制度的解体， 农村家庭普遍成为农业生产经营的基本单位，原有的“农业生产合作社示范章程”、 “人民公社工作条例”等规章制度， 统统失去了实施意义。原来在业务上与人民公社集体生产经营制度以及国家计划经济条件下的统购统销制度相衔接的供销合作社，也随着人民公社的解体、 统购统销制度的取消，以及内部承包制度的推行，大幅度减少了低利、无利、亏损的农产品购销业务。上述变化的结果是， 广大从事农业生产经营的个体农户与市场连结的传统链条发生断裂， 城市农产品“买难”和农村农产品 “卖难”,成为 80年代中、后期中国社会经济生活中的一个突出矛盾。

　　不仅如此，随着经济体制改革范围的扩大，原来以计划经济体制和集体经济体制为基础的农村科技推广体系、 农村金融服务体系，也都出现了与分散的农村家庭生产经营单位脱节的现象。因此， 把农民重新组织起来的呼声日益高涨。在这种背景下， 农民专业技术协会和农村合作基金会相继出现。前者的主要功能是开展农业新技术、 新品种的推广、 传授活动;后者的主要功能是盘活原人民公社时期的社队集体资金，开展农村资金融通活动。而为了解决农产品“买难”、“卖难”问题，各级政府开始鼓励工商资本进入农村农产品加工、 贸易领域， 推广所谓"公司+农户"和"订单农业"模式，填补供销社退出农产品购销市场所形成的空白。

　　然而，上述几种组织形式的发展，很快就遇到了新的问题。

　　首先，农民专业技术协会随着业务的扩大，开展农产品加工、交易活动成为大势所趋。但是，按照国务院 1998年颁布的《
社会团体登记管理条例》, 协会组织只能从事非营利活动， 开展商业经营活动属于不合法行为。为了能够合法开展商业经营活动，一些协会不得不按照公司法或合伙企业法进行工商登记和注册，其结果是把一个原来以平等合作关系为基础的生产者组织，变成了一个以买卖关系为基础的“公司 +农户”组织。

　　其次， 农村合作基金会随着资金融通规模的扩大， 一些乡、村行政领导机构插手其间，把合作基金会当作行政机关的“小金库”。合作基金会既无外部法律规范，又无内部金融监管，坏账、死账和挤兑现象愈演愈烈，最终于90年代初被中央政府宣布取缔。最后，“公司+农户”和“订单农业”模式由于公司、企业与农户利益的不一致， 买方毁约和卖方毁约现象经常发生， 农产品“买难”、“卖难”现象没有能够从根本上得到解决。

　　上述问题，促使社会各界共同呼吁进行合作社立法。

　　二、
《农民专业合作社法》的基本特色

　　中华人民共和国《农民专业合作社法》具有四大基本特色：

　　(一)覆盖范围窄

　　这部《农民专业合作社法》是一部专门针对“农民专业合作社”的立法，而不是针对所有合作社的立法。从世界各国的立法实践看，虽然有些国家例如德国，对合作金融与其他合作社实行分别立法，但有很多国家只有一部合作社法，覆盖各种类型的合作社。而中国的这部
《农民专业合作社法》,其立法对象只包括“农民”的“专业”的合作社，既不包括非农民的合作社，也不包括农民的非专业合作社。之所以如此，有以下几个原因：

　　在中国历史上， 农业生产合作社是一种以乡、村社区为单位组建的合作社，后来在人民公社中，这种生产合作社变成了一种以生产资料公有制为基础、 实行党政经一元化领导、 工农商学兵并举的社区共同体。人民公社解体以后，为了对遗留的集体资产进行后续经营管理， 又成立了乡、 村“作社”,这种合作社也是社区性的、 综合型的、 政企难分的合作社，与国外农业合作社以单项农产品经营为主、 具有浓厚行业特征的情况有很大区别。

　　这次立法，为了消除人们对新旧合作社概念的混淆和误解为了减轻农民群众对传统农业生产合作社制度的抵触情绪，也为了防止新建合作社向传统农业生产合作社制度的复归，而设定了“专业合作社”的界限。

　　过去中国除了农业生产合作社以外，还有三种合作社，即“供销合作社”、 “手工业合作社”和“信用合作社”,其合作社成员的主体都不局限于农民。

　　特别是与农村购销活动息息相关的供销合作社，其社员主体从一开始就包括了城镇居民和合作社职工。而在后来的制度变迁中，这几种合作社都几度被国有化，而在恢复民办性质的过程中，又大量吸收了社会股份，以致形成了合作社脱离为农民服务的轨道，演变成合作社职工自我服务、为非农群体服务， 与农民利益不一致甚至有矛盾冲突的经营机构。

　　由于上述三种合作社目前名义上依然存在，其本身的改革目标，以及作为其替代的新型合作组织应当如何发展，理论和政策上尚未取得大致的共识。

　　为了防止重复和重蹈旧路，这次立法对象限定为农民专业合作社，其成员必须以农民为主。

　　鉴于80年代农村合作基金会的教训，政府高层认为，为了防范金融风险， 作金融必须单独立法。所以，这次合作社立法没有覆盖合作金融。

　　按照国际合作社联盟的定义，各类生产者协会应属于合作社范畴。在一些国家的合作社法中，也把生产者协会视作合作社同类组织。而在中国，由于农民专业技术协会已被划入社会团体范畴，作为
社会团体登记管理条例的法律关系调节对象，如果再把农民专业技术协会作为合作社法的调节对象，就会产生法律适用性重叠的问题。这是《农民专业合作社法》立法对象没有包括“农民专业技术协会”的主要原因。

　　(二)对合作社标准采取了较为宽松的尺度

　　这部
合作社法允许团体法人成为基层社员，允许社员不等额持股，允许合作社盈余按股分红，但对社员投票权和盈余分配结构作了特别限定。

　　在很多国家的合作社法中，虽然对团体法人成为合作社社员并没有特别的限制，但对社员持股则有较严格的限制，一般都规定社员必须等额持股;或者规定，社员可以额外持股，但额外持股不能拥有投票权，不能获取高于银行利息的分红。

　　例如，德国合作社法规定，社员一人一票， 但章程可以规定提供多票权， 多票权仅为对合作社经营做出特殊贡献的社员设置，且最多只可被授予三票。

　　又如，日本
农业协同组合法规定，组合会员只有一票表决权和选举权，而且团体会员不享有表决权和选举权。并规定盈利金分红必须按照组合员利用入股组合业务的数量比例和按照已交股金的股数分配。其中按照已交股金股数分配的部分，必须在年利 8分以下，不得超过政令所规定的范围。

　　再如，法国由农业部以政令形式颁布的
农产品收购和销售农业合作社示范章程规定，对合作社来说，持有一股和多股股份者，只承认作为一个股东，股份不可分割。每名社员不分其股金多少，只有一票权力。每项经营可分配的盈余，按社员和合作社的业务比例进行分配。

　　而在中国，由于广大分散经营的小农户，一缺资金，二缺生产技术， 三缺营销能力，四不愿承担投资入股风险。在这种情况下，一些农村能人、大户和部分涉农企业，过去一个时期成了发起、创办合作社，维持合作社正常运转的重要力量。如果没有能人、大户以至公司企业的加入和带动，合作社就很难组织起来并有效运转;如果不允许大户、企业多持股，按股分红，合作社对大户、企业也没有任何吸引力。

　　但是，如果对大户持股、法人持股，以及股金分红不做任何限制，那么合作社与其他股份制企业又没有了区别，合作社法也就失去了单独立法的必要。

　　因此，《农民专业合作社法》在允许法人入社、允许社员持大股，允许股金分红的前提下，对团体社员的比例、持大股股东的表决权，以及合作社盈余按交易额返还的比例进行了限定，以防止内部少数成员垄断现象的出现。

　　一是规定拥有20名成员以下的合作社，只能有一名团体成员; 拥有20名成员以上的合作社，团体成员数量不能超过成员总数的5%。

　　二是规定合作社社员大会表决，通常实行一人一票制度;但对于出资额或与本社交易额较大的社员，可以按照所在合作社章程规定享有附加表决权，但附加表决权不能超过社员基本表决权总票数的。

　　三是规定合作社盈余按交易量(额)返还的比例不得低于可分配盈余的60 %。

　　这样，这部合作社法既对合作社的成员构成、内部治理结构以及盈余分配特征，作了与公司制企业的严格区分，又使合作社发展初期在调动大户参与积极性、 吸引资金投入方面，有了灵活处置的余地，使之更加符合中国的国情。

　　(三)为合作社设定的登记注册门槛低，债务责任小

　　《农民专业合作社法》规定，合作社登记人数下限为5名，注册资金多少不限，社员对合作社债务仅以出资额和被提取的公积金为限承担有限责任。

　　国外的合作社制度一般分为两种：一种是公司制合作社，一种是合伙制合作社。公司制合作社实行有限责任，合伙制合作社实行无限责任。但也有的国家规定实行有限责任的合作社， 可以要求社员承担有限连带责任。有的国家则规定合作社可以自行在其章程中对承担责任方式作出选择。

　　例如德国的《
经营及经济合作社法》规定：合作社章程必须明确在实施破产程序时，如果合作社的资产不足以偿付债务，社员的责任是用于清偿的追加款项不受限制， 还是限制在确定的数额内(责任金额),或者无需追缴款项。

　　对于合作社注册资金的数量，国外的合作社法一般都没有硬性规定，但对合作社成员数量的下限，德国合作社法和法国的合作社示范章程都规定为7人，日本的
农业协同组合法规定为 15人。

　　我国的公司法规定，公司分为两种：一种是有限责任公司，一种是股份有限公司。其中，有限责任公司的股东数量没有规定下限，上限规定为 50人; 注册资金的下限为 3万元， 但一人有限责任公司的注册资本最少为 10万元。股份有限公司的发起人规定为 2-200人。其注册资本的下限为 500万元。公司企业对其债务都只承担有限责任。

　　我国的合伙企业法规定，合伙企业也分为两种，一种是普通合伙企业， 一种是有限合伙企业。其中普通合伙企业的合伙人数为 2人以上，有限合伙企业的合伙人数为 2-50人。合伙企业法对合伙企业的注册资金都没有数量限定， 但合伙企业对于企业债务都必须承担无限责任。

　　我国的《社会团体登记管理条例》规定，社会团体的会员人数，个人会员必须达到 50人以上， 单位会员必须达到 30个以上。注册资金，全国性社团的注册资金为 10万元以上，地方性社团的注册资金为万元以上。条例对于社会团体的债务责任没有做任何规定，但规定社会团体不得从事营利性经营活动， 其经费、 合法收入不得用于在会员中进行分配。

　　与上述国内外相关的法律法规相比，我国《农民专业合作社法》关于社员人数的规定， 显然低于国外合作社法的限定， 也低于国内
社会团体登记管理条例的限定。关于注册资金的规定， 由于没有做任何限制，因此等同于国内的无限责任制企业;而对债务责任的规定，由于限定在社员出资额和公积金的范围，因此又等同于国内的有限责任制企业。

　　所以从总体上看，《农民专业合作社法》为农民专业合作社设定的登记注册门槛低，债务责任小。

　　(四)以法律形式规定政府承担扶持义务

　　《农民专业合作社法》明确规定， 国家要给农民专业合作社以税收优惠、 政策性金融支持，以及给与财政、项目支持。在国外，虽然很多国家对合作社也都普遍采取了税收减免、信贷贴息和免除反垄断法限制等优惠措施，但这些优惠措施大部分是通过部门法令或地方法规的形式分别规定，很少在一部合作社法里作统一规定。但是，这种分部门、 分地方制定法令、 条例给与合作社优惠的做法，会大大延长合作社实际获得政策优惠的进程，不利于合作社的发展。因此，这次立法，对合作社优惠方针采取了一揽子法定的形式，以便对部门、地方制定具体的优惠措施起到一个法律促进作用。

　　三、《农民专业合作社法》的实施问题

　　我国的《农民专业合作社法》的上述四大特色同时也给合作社法的实施带来了一些相应的问题。

　　1.由于法律明确规定对合作社企业要给与税收优惠、政策性金融和财政、项目支持，因此，给人们带来了一种寻租的预期。

　　2.由于合作社法对于合作社标准采取较为宽松的尺度，对合作社登记注册设定的门槛较低， 同时农民专业合作社登记管理条例对于合作社登记实行的是备案制， 而不是审批制。这就给一些不符合合作社标准的企业按合作社企业进行登记造成了可乘之机。

　　3.由于合作社法对合作社的注册资金没有规定最低要求，同时又规定合作社对于债务只承担有限责任， 这就使得农民专业合作社的债务承担能力大大降低，外部机构与合作社发生业务往来时的商业、金融风险大大提高。这种!优惠?政策，反过来成了制约合作社拓展业务的一种障碍。

　　4.由于这部《农民专业合作社法》是一部覆盖范围很窄的法，既不能将非农民合作社涵盖在内，也不能将农民的非专业合作社涵盖在内，甚至没有对农民专业合作社本身的多级合作、联盟发展做出规定，而现实生活中， 费合作、 住房合作、 工人合作等多种其他合作社发展的要求， 以及农民专业合作社本身进一步发展壮大、 多级联盟的要求，已经成为一种日益增强的趋势。因此，《合作社法》刚一实施，就已经面临立法落后于现实的问题。

　　针对上述问题， 显然存在着对合作社法进行进一步修改的需要。另外，中国目前的法治体系，往往重立法，轻监管。像针对目前合作社登记注册门槛较低的情况，如何加强对合作社的外部监管，杜绝不符合合作社标准的企业骗税、 骗贷等情况的发生，也是政府在指导、 促进合作社发展的同时，需要制定相应措施的一个重要方面。

《农民专业合作社法》的立法背景、基本特色及其实施问