以合作社为基本组织单元的合作经济组织，其组织特征决定了它作为非营利性自治组织在满足成员共同利益和需求方面具有特殊价值，在应对政府和市场失效问题上具有不可替代的功效。作为行使社会经济与社会发展公共职能的政府与合作社建立一种理想的伙伴关系为国际合作社联盟所倡导，同时，政府机构和第三方的支持也是合作社发展的重要条件。我国农民专业合作经济组织尚处在初期发展阶段，来自政府的支持与帮助十分关键，政府如何扶持合作经济组织发展，并与之建立理想的伙伴关系，是值得深入探讨的理论与实践问题。

　　一、政府在合作经济组织发展中的职能、作用及行为特点

　　(一)政府的职责

　　根植于合作社所遵循的价值原则——涵盖了经济互助、社会责任、关注社区等元素，可以确认合作社自身的组织特征：(1)所有者、经营者、受益者三位一体的“同_性”特征;(2)“一人一票”的民主管理特征;(3)不以盈利最大化为目标，合作社的奋斗目标不止于为社员提供经济服务，还涉及到更广义的社会、文化和环境范畴。鉴于合作社具有经济与社会双重属性，及其不可或缺的经济与社会价值，国际合作社联盟倡导各国政府与合作社建立伙伴关系。

　　一般而言，在市场经济体制下，政府在处理与合作社的关系上，通常从合作社立法、机构设立、发展规划、政策调整等多个方面，给予合作社指导、扶持和监管。按我国《农民专业合作社法》，政府对合作社的职能被明确界定为：“对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务”。

　　(二)政府的作用

　　理论上讲，政府在合作事业中的作用有三：一是维护合作事业的本质，不容被破坏和歪曲；二是增强合作社的服务能力，为社员与社会谋求福利；三是推行合作制度，促进合作经济组织参与经济、社会、文化等建设。

　　不可或缺的外部条件。合作事业的发展存在三个基本的条件：市场经济、弱势群体的需求和无私奉献的合作事业倡导与实践者，即“道德高尚的先驱者”。第一个条件为社会经济制度因素，作为外部环境存在;第二个条件-内生于市场经济制度因素，与之相辅相成;第三个条件为人的因素，产生于由价值观决定的道德力量，一般由为合作事业奉献精神的个人、政府和第三方力量来充当。在此三个条件兼备的情况下，合作事业方能发展不息。

　　合作社绩效的重要提供者。目前在全世界利用合作社的人口已达到8亿，合作社的发展领域覆盖从农业、手工业、生产生活消费，到金融、保险、教育、住房、医疗等所有人类生存与发展的方方面面，合作社的发展能力在市场竞争中不断提升，合作社一头联着数以亿计的基层民众，一头可在跨区域、跨国经营中抢占先机，赢得一席之地。合作社何以创造伟业与奇迹，合作社事业何以兴旺发达，美国一位合作社研究学者道出了其中的奥秘：农民合作社成功的背后是政府为合作社创造有利的发展环境，降低其运营成本，构建有效的合作伙伴关系。

　　(三)政府行为特点

　　总体而言，在国际合作运动中，各国政府一般从财税、金融到教育培训，以及其它公共物品领域制定相关政策支持合作社发展。通行做法主要包括四个方面：一是以立法的形式，通过减税、低税、免税政策或财政补贴政策来支持农民合作社的发展。二是给予信贷扶持和允许金融、保险准入，帮助合作社发展和建立各项互助合作金融和保险事业，优先为合作社提供政策性信贷和政策性保险。三是支持合作社的教育和培训，培养专业化管理人才，在各类学校和一般教育课程中加入合作社的内容。四是宣传倡导合作社价值和精神，对于为合作社发展做出贡献的人授予适当荣誉和必要的奖励。

　　但是，纵观世界各国农民合作经济组织发展的漫长历史实践过程，合作社发展表现出自主联合型、社会改造型和政府推动型三种主要模式，在不同的发展模式下，政府的行为特点也不尽相同，特别是对合作社的监管、控制或干预程度上差别较大。

　　在自主联合发展模式中，合作经济组织是根据农民生产经营的需要，自由、自愿组织建立起来的，政府依据相关的法律、政策加以规范和监管，不对内部管理经营直接进行任何干预。如法国、德国、美国、加拿大等欧美国家发展的合作组织，这也是目前合作社发展的主导模式。

　　在社会改造模式中，合作组织是由政府直接倡导、组织兴办起来，把合作组织作为改造个体农民经济或改造农村社会的工具，目的是借助合作社引导广大农民走集体化发展道路，过渡到社会主义。这类合作社的组成、发展带有强烈的意识形态色彩，受到政府强有力的控制，合作组织的自主性不强，对政府的依赖性极强。前苏联、东欧等社会主义国家、我国上世纪50年代的合作化运动都曾采用了这种模式。

　　在政府推动模式中，这类合作组织在政府引导下建立，从合作社的引入、组织体制的设计到合作社在乡村经济体系中承担的任务等，都是在政府的支持下进行的，政府在合作社产生与发展中起到了决定性作用。但政府不会直接干预和控制合作组织，只是出于一定的目的通过法律、经济、政策等手段进行间接管理、指导和监督。合作社实行民主决策、民主管理，同时具有一定的自主权。目前世界上大多数发展中国家的合作组织都属于这种类型。日本、印度、泰国等国较为典型。

　　从上述三种合作社发展模式可以看到，不同国家政府同合作社的关系主要体现在支持和控制两个方面(支持不等于控制)，区别体现在支持程度和控制程度的不同，并在不同发展时期有所调整。从发展的趋势看，政府支持但不控制合作社是发展的主流。即使过去由政府控制合作社进行社会改造的国家，经过近半个世纪的发展，也逐步转变为政府推动型合作社发展模式，只是政府参与的成份比欧美等国家偏重一些而已。

　　二、我国政府指导、扶持和服务合作社的行为选择

　　改革开放以来，从政府行为层面看，农民专业合作经济组织经历了农民自主发展、政府培育推动和国家立法促进三个发展阶段，政府行为出现从无为到有为再到依法履行职责的变化。我国农民专业合作社法颁布实施一年多来，伴随着扶持政策与配套法律法规陆续出台，政府行为向规范方向发展，政府的职能与作用得到进一步发挥，对农民专业合作社的发展与壮大产生积极影响。

　　(一)农民专业合作社政策法律体系

　　目前为止，国家相继出台了与《农民专业合作社法>相配套的登记条例、示范章程、财会制度和四项税收豁免扶持政策，“一法、一条例、一章程、一制度、四免税”的颁布实施，标志着农民专业合作社建设与发展的法律法规制度体系框架已基本建立。

　　1.注册登记制度。依据《农民专业合作社法》制定的《农民专业合作社登记管理条例》，自2007年7月1日起开始施行。条例明确规定：工商行政管理部门是农民专业合作社登记机关，农民专业合作社由所在地的县(市)、区工商行政管理部门登记，领取农民专业合作社法人营业执照，取得法人资格;国务院工商行政管理部门负责全国的农民专业合作社登记管理工作，并可以对规模较大或者跨地区的农民专业合作社的登记管辖做出特别规定;登记机关办理农民专业合作社的登记不得收费。但登记环节中涉及有关部门的收费，尚不在此列。如变更登记中重新刻章等。

　　2.农民专业合作社财务会计制度。该制度的施行，首先是推动农民专业合作社依法规范发展的需要。《农民专业合作社财务会计制度>对依法规范合作社的财务会计活动，准确核算合作社的各项经济业务和资产状况;加强合作社的内部管理，明晰合作社及其成员的产权关系，保护合作社及其成员的合法权益，促进合作社发展壮大，具有十分重要的意义和作用。推动农民专业合作社依法规范发展，需要基层广大合作社业务辅导员和财会业务辅导工作者共同努力。其次是依法履行职责，加强经管业务职能的需要。《农民专业合作社法》赋予了各级农业行政主管部门指导、扶持和服务农民专业合作社建设与发展的职责。经管部门一项十分重要的指导内容就是财务会计工作的指导。合作社财务会计制度明确规定：“农村经营管理部门依照《中华人民共和国农民专业合作社法>和有关法规政策等，对合作社会计工作进行指导和监督”，要求“合作社应按照规定准确、及时、完整地编制会计报表，向登记机关、农村经营管理部门和有关单位报送”，“各级农村经营管理部门，应对所辖地区报送的合作社资产负债表、盈余及盈余分配表和成员权益变动表进行审查”。各级经管部门要义不容辞地认真履行好职责，及时调整、完善相关业务内容，切实加强对合作社会计工作的指导和监督，适应新形势、新任务和新要求。

　　3.财政扶持政策。农民专业合作组织的发展得到了各级政府财政资金的大力支持，这也是《农民专业合作社法》第五十条的明确规定。2003-2007年间，中央财政(由财政部门、农业部门分别投入)累计安排专项资金5.15亿元，对2700多个农民专业合作组织给予了扶持补助。从2004年起，农业部组织实施了农民专业合作组织示范项目，围绕优势农产品产业带、主导产品及各地名特优产品建设，累计安排专项资金8500万元，4年来共扶持508个农民专业合作组织示范单位开展标准化生产、专业化经营、市场化运作、规范化管理，并确定北京、吉林、山东、浙江、安徽、河南、湖北、湖南、四川、陕西、宁夏、青岛等1 2省(区、市)为全国试点，促进7“～村一品”和当地主导产业的发展，对于引导农民专业合作组织的规范化建设起到了显著的示范带动作用。此外，据不完全统计，2004年以来，省一级财政安排的专项扶持资金已超过4.6亿元。

　　4.税收扶持政策。财政部、国家税务总局联合下发<关于农民专业合作社有关税收政策的通知》(财税[2008]81号)，明确规定为农民专业合作社免除4项税负，并自2008年7月1日起施行，其具体规定：(1)对农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品，视同农业生产者销售自产农业产品免征增值税。(2)增值税一般纳税人从农民专业合作社购进的免税农业产品，可按1 3%的扣除率计算抵扣增值税进项税额o(3)对农民专业合作社向本社成员销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机，免征增值税。(4)对农民专业合作社与本社成员签订的农业产品和农业生产资料购销合同，免征印花税。税收政策的出台将有利于降低农民专业合作社的外部成本，有助于农民专业合作社的稳定持久发展。

　　5.金融等扶持政策。目前，全国性的有关支持农民专业合作社发展的综合性政策文件尚未出台，国家层面的专项金融扶持政策尚不明朗，但在地方政府层面有一些举措。如山东省农村信用联社今年出台了《山东省农村信用社农民专业合作社贷款指引》(以下简称《指引》)，把加强农民专业合作社金融服务作为支持“三农”工作的一个新的切入点和增长点。此外，已有29个省(区、市)专门制定了地方性综合政策扶持文件，明确了财政、税收、信贷、用地、用电、人才、奖励等方面的支持政策。陕西省在实施<中华人民共和国农民专业合作社法》办法中规定：县以上人民政府对在支持、促进农民专业合作社发展工作中做出显著成绩的单位和个人，以及示范带动作用显著的农民专业合作社，应当予以表彰、奖励o

　　6.其它配套法规。(1)无论立法形式如何，世界各国立法对合作社扶持措施中，排除反垄断法对合作社适用是重要一条。我国《农民专业合作社法》对合作社的反垄断豁免虽没有做出专门规定，但《中华人民共和国反垄断法》《2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)第五十六条规定，“农业生产者及农村经济组织在农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动中实施的联合或者协同行为，不适用本法。”这一规定明确了农民专业合作社享有反垄断豁免，这对发展壮大农民专业合作社将发挥重要作用。(2)陕西省于2007年11月出台陕西省实施<中华人民共和国农民专业合作社法》办法，对《农民专业合作社法》实施中可能遇到的一些具体问题做出进一步的具体规定，极大地促进了农民专业合作社在本地区的发展。湖北省金，使财政扶持合作社的资金隐蔽性地流出，这不仅是对合作社的一种侵害，也是对公共财政的侵蚀。政府务必要防止“戴红帽子’’的假合作社或“变色龙”钻空子。

　　(二)政府行政推动农民专业合作经济组织发展要适度

　　从制度经济学的角度分析，农民专业合作经济组织的产生与发展为诱致性制度变迁，政府行为需要符合市场经济规律，不可急于求成，拔苗助长。目前，总体上看我国农民专业合作经济组织的发展正越来越受到政府的重视，并得到一些必要的财政支持。但值得注意的是，有些地方政府行政推动力量过于强大，不是根据当地产业发展水平、农民意愿等必要条件制定渐进式发展规划，而是以政府的力量来主导农民专业合作经济组织的产生发展。如由基层政府指派合作社管理人员，或行政人员兼任合作社董事长、监事长等职务，这种情况多存在于由协会变更登记而来的农民专业合作社中;在合作社发展业务过程，政府在公司与合作社中间充当中介入，本该由公司与合作社签订的生产合同或销售合同，变成由政府为公司担保或由政府代替合作社直接与公司签订等等。这类行为，要么存在拔苗助长之嫌，要么则侵犯了合作社的独立性。

　　(三)合作社监管工作任重道远，规范发展要有为而治

　　在2004年以来的农业部农民专业合作社试点项目中，我们发现一些基层干部对合作社概念不清，把握不准，有的将农民专业合作社等同于农产品协会、专业协会，也有的把农民专业合作社与股份合作企业混为一谈，结果是推荐为试点项目合作社的入选资格和质量较差，如果上级政府部门把关再不严，将使示范项目的绩效大打折扣。因此，面对整体质量不高的合作社发展现状，严格筛选项目试点十分必要，为此前期摸底、调研的基础工作一定要扎实，否则只能依据试点单位自身提供的申报材料做判别，这就很难把好试点准入关。但是由于种种主客观因素，特别是在试点工作指导力量有限、工作经费不足的情况下，地方试点工作机构往往从工作成本考虑，以简单的处理方法，得过且过，草率完成甄别工作。而大量基础差、起点低的合作社进入试点，给后续跟踪和指导带来大量困难，使试点效果受到影响。在政策扶持力度不断加大、试点示范面持续扩大的现阶段，农民专业合作社的发展即要重数量规模，又要重规范，重视处理好合作社发展与制度建设的关系，以培训、督导、奖励等方式做到有为而治。

　　与此同时，在政府实施和开展扶持农民专业合作经济组织工作过程中，基层合作社要积极配合，用好政策扶持资金，并接受政府的监督。有义务如实反映合作社业务经营状况.保证守法按章经营。合作社联合社(协会)应为基层合作社做好各项服务。特别是与政府沟通的服务工作.主动与基层政府主管部门沟通，反映本行业合作社对政府服务、指导和监督的需求与意见，维护合作社的利益。

　　四、提高政府指导、支持与服务农民专业合作社发展水平的对策措施

　　长期以来，我国农村专业合作经济组织发育水平还不够发达，农民组织化程度较低，普遍存在着政策扶持不足、贷款困难、合作社独立性不够等问题，这些问题的存在，除了源于我国农民家庭经营过于分散，农民群体极度弱势，合作意识较淡薄等内因外，政府作用存在错位、越位、不到位也是不可忽视的重要外部.因素。在当前我国<农民专业合作社法》及一系列相关法律政策体系建设逐步完善的有利环境下，结合出现的新问题，政府行为应着力在以下方面改进与完善。

　　(一)完善登记制度，简化登记手续。针对目前农民专业合作社在工商登记中存在的新问题，包括登记注册手续繁琐、有些经营项目尚不能登记、登记之外的相关收费标准不一或偏高等等，建议对设立农民专业合作社的登记手续再进一步从简，并在农民身份界定和农业经营范围上从宽掌握。比如，从事农业生产的农牧场职工，已转为城市居民而仍然从事农业生产的原农村集体经济组织成员可作为农民身份组建专业合作社。农民从事手工编织、农家乐、乡村民俗游等经营项目也应给予经营许可。

　　(二)加大力度，持续开展合作社培训教育工作。在目前相关法律政策环境十分有利于农民专业合作社发展的形势下，人才队伍建设则是确保合作社规范发展与壮大的关键，是合作社制度有效供给的源泉，因此要在现有工作基础上，持续开展和加强农民专业合作组织人才队伍建设。依托院校建立合作社学院，培养合作社经营管理专业人才，培养后续具有专业知识的指导人员队伍，保证合作社工作指导水平不断提高。要充分利用农业系统培训教育资源，特别是现代农业远程教育资源，对专业合作社理事、监事、技术人员、经营管理人员、财务会计人员开展培训工作，努力造就一支菩经营、会管理、懂技术、有奉献精神的农民专业合作社经营管理人才队伍，提高农民专业合作社内部的经营管理绩效。

　　(三)依法加强业务指导和服务工作。农业行政主管部门制定农民专业合作社建设与发展的业务指导操作规范，认真做好农民专业合作组织的指导和服务工作。特别是要以农民专业合作社示范社为中心任务，积极扎实推进农民专业合作社示范社建设。突出示范社开展工作，以制订章程和建立成员账户为重点，指导农民专业合作组织完善财务会计制度、民主管理制度和盈余分配制度。结合农民专业合作社法执法检查和农民负担检查工作，组织开展面向农民专业合作社的收费检查，清理取消不合理收费，制止乱收费现象。组织动员有条件的农民专业合作社参加有关农产品交易洽谈会、博览会、展销会等活动。加强信息服务，建设好“中国农民专业合作社网”。农业行政主管部门要做好农民专业合作社登记的前置辅导工作，依照《农民专业合作社法》和《农民专业合作社示范章程》的规定制定组织章程，建立民主的管理制度，做好农民专业合作社基本情况的统计工作。

　　(四)完善金融扶持政策

　　1.国家开发银行、农业发展银行等国家政策性金融机构，要为农民专业合作社提供多渠道的资金支持，放宽贷款用途：实行优惠利率，由政府政策性金融机构直接安排低息贷款等，并尽快研究制定支持农民专业合作社的实施方案和操作办法。

　　2.农村地区的农业银行、农村信用社等农村商业性金融机构，要采取多种形式为专业合作社提供金融服务。其方式包括：对农民专业合作社降低贷款条件，加大信贷投放力度，优先提供低息和中长期信贷支持，限定对合作社贷款特别是粮食等种养贷款的最高利率上限。实行“一站式”服务，在信贷审批、利率标准、信用额度、信贷种类等方面提供方便和优惠，不断提高满足贷款需求的能力。

　　3.健全贷款担保机制。由中央和省级财政支持建立合作社信用担保机制，组建专门的担保机构，或由财政补助社会其他担保机构为农民专业合作社获得金融支持提供担保。积极鼓励开展农村抵押贷款。要在现行法律框架下，积极开展存货、应收账款、生产订单和仓单抵(质)押贷款。凡法律法规不禁止、产权归属清晰、价值评估合理的各类农村资产，都可以作为贷款的抵(质)押物，如林权抵押、依法可流转交易的水域权抵押、草场抵押等。

　　4.探索农民专业合作社农业保险方式。把农民专业合作社及其成员纳入农业政策性保险试点范围。开展农民专业合作社保险保费补助试点和互助保险试点。保费补助由中央和省级财政提供。