摘要：农地股份合作制作为一种组织和制度创新，能产生经济当事人现行农地制度安排下无法获得的外部利润，但农地股份合作制制度规则内含的矛盾又导致效率的损失。明确农地股份合作制的性质、改革和完善相关法律、赋予农民个人土地股权的物权属性、提高农民谈判能力、规范政府行为、完善农地股份合作社的管理模式、合理设置并明晰农地股权、赋予农民农地股份合作社成员退出权等，能有效地提升外部利润，减少效率损失，促进农地股份合作制的健康发展。

　　关键词：农地股份合作制 外部利润 效率损失

　　一、前言

　　近年来，农地股份合作制日益引起人们的极大关注。它在家庭经营制度的基础上，把农民的农地承包经营权进一步分离为承包权和经营权，形成农地所有权、股权形态的承包权、生产形态的经营权新的三权分离 。一些理论研究人员认为，农地股份合作制是我国农民继家庭联产承包责任制之后的又一次伟大创造 ，是农村土地制度改革的最优选择 。然而，一个值得关注的现象是：尽管早在上世纪 80 年代中期，农业部就曾选择广东南海等地进行农地股份合作制的改革试验和探索，但是，迄今为止，农地股份合作制仍然未能在全国范围内大面积推行，一些地区曾经存在甚至比较红火的农地股份合作社如今是举步维艰、走向落莫。因此，有必要从理论上探讨农地股份合作制生成和发展的基本条件，分析制约农地股份合作制发展的主要因素，并据此提出具有针对性的、可操作的促进农地股份合作制健康发展的对策建议。

　　在本研究中，作者采用了科斯( 1937 )“企业的性质”的分析思路 。研究者认为，农地股份合作制作为一种组织和制度创新，能产生经济当事人现行农地制度安排下无法获得的外部利润，但农地股份合作制制度规则内含的矛盾又可能导致效率的损失。要推动农地股份合作制的健康发展，就必须采取切实有效的措施，努力提升外部利润、减少效率损失。

　　在文章的以下部分，作者将在研究农地股份合作制创新的外部利润与效率损失之源的基础上，重点探讨如何提升农地股份合作制的外部利润、减少效率损失。

　　二、农地股份合作制创新的外部利润与效率损失

　　1、农地股份合作制外部利润之源

　　新制度经济学的有关理论已为我们揭示出，制度变迁是当事人对外部利润响应的结果，而外部利润又源于制度环境的变化。应该承认，与改革开放之初实行家庭联产承包责任制的制度环境相比，现阶段我国农业的制度环境发生了极大的变化，如国家经济社会发展理念和涉农政策出现较大的调整、社会经济发展进入新的阶段等 。外部环境的变化会形成现有家庭经营制度下无法获得的外部利润，并诱致当事人制度变迁的努力。从理论上分析，农地股份合作制的外部利润主要来源于农地经营的规模收益、农地非农化增值收益及其分享、节约的交易费用。

　　(1) 农地经营的规模收益。

　　尽管就其本质而言，农业不具有显著的规模效率，但是，由于土地经营成本与土地经营规模关系密切 ，因此，土地经营规模的适度扩张，能有效地降低土地经营成本，增加农民收入。众多的实证研究业已证明，借助于农地股份合作制的制度安排，有助于适度扩大农民农地经营的面积，有助于农业新技术、新设备的采用及先进管理理念的运用，有助于降低农地经营成本、增加农民收入。如余伟基在 2003 年指出，广东南海通过农地股份合作制制度创新，在全区形成农业种养大户 1.8 万多户，经营面积占全区耕地和鱼塘面积的 42% ，实现产值 15 亿元，比分散经营提高 78% ，农民人均股份分红 4000 多元，最高人均分红近万元 。

　　(2) 农地非农化增值收益及其分享。

　　我国现行农地非农化的法定途径是征用或征收。现行征地制度导致农民土地征用意愿供给水平和厂商土地意愿需求水平不足、政府土地征用意愿需求水平旺盛，并带来社会福利的损失 。党国英的测算表明， 1952 年至 2002 年，农民向社会无偿贡献的土地收益为 51535 亿元; 2002 年农民无偿贡献的土地收益为 7858 亿元，相当于被无偿剥夺了价值 26 万亿的土地财产权，而我国自实行土地征用补偿政策以来，累计支付的土地征用费不超过 1000 亿元 。广大农民在失去土地的同时，往往成为“种地无田、低保无份、上班无岗”的三无游民，并产生了极大的社会矛盾冲突。借助农地股份合作制的制度安排，不仅有助于实现非农用地市场的均衡，提升土地非农化价值水平，而且使农民和乡村集体能够通过出 租土地及其地上建筑物获得较为稳定的租金收入，分享土地增值收益。

　　(3) 节约交易费用。

　　根据产权经济学的研究成果，交易费用是指运用价格机制的成本，包括搜寻交易对象的成本、谈判成本、合同签订成本、履约成本等。农地股份合作制所节约的交易费用主要表现为：其一，借助于农地股份合作制，使原子化状态的农民结构化，将中国农民有效地组织起来，这不仅能提高农民的谈判能力，而且能节约政府、乡村集体与农民之间打交道的成本;其二，现行农地承包经营权的不完全使交易对象和交易内容具有不确定性，交易双方为明确交易需要反复的磋商、讨价还价，增加了交易的难度。农地股份合作制将农地产权量化到人(户)，实现了农地产权的对象化、具体化，土地产权内容更加明确，有助于农民形成较为稳定的预期 ，降低了合约成本，节约了交易费用。

　　2 、农地股份合作制效率损失之源

　　我国农地股份合作制在形成和运行中形成了错综复杂的关系，见图 1 。

　　从图 1 中可以发现，农地股份合作制的制度安排不尽合理，并导致效率的损失。

　　(1) 目前各地在构建农地股份合作社的组织架构时，大多采用村民委员会和股份合作社“多组织合一”和交叉任职的形式。由于上级政府与社区农民及乡村集体之间、乡村集体与社区农民之间存在着错综复杂的行政关系，这使得农地股份合作社的经济自由不可避免地受到行政威权的冲击，并不完全遵循经济自由原则。

　　(2) 我国农地股份合作社不仅仅是一种经济组织，而且是一种社区组织。农地股份合作社为了切实履行其社会管理职能，往往要扣除一部分合作社盈余以自筹社会管理所需的资金，股金收益因而不仅取决于农地股份合作社的经营管理水平，而且取决于社区的社会管理水平;成本扣除不仅要考虑农地股份合作社的经营成本，而且要考虑社区的社会管理成本。这直接影响到社区农民的分红水平 ，影响到农民积极性的发挥。

　　(3) 农地股份合作社成员之间缺乏平等性，成员之一的农民与另一成员的乡村集体之间存在着行政上领导与被领导的关系，而且，尽管与乡村集体相比，农民具有人数上的优势，但在与乡村集体的谈判中往往陷入集体行动的困境之中，这既使得农民难以形成充分的激励以维护自身的利益，又使得乡村集体可以凭借优势地位谋求自身利益的最大化。

　　(4) 现行农地股份合作制按人设股和按资设股相结合、股红分配经济因素和非经济因素相结合、一人一票，导致股权与投票权、收益权不相一致，行为和行为后果的相关程度较低，有效激励和约束不足。

　　(5) 相当多的农地股份合作社出于稳定的考虑，往往以社区农民的成员身份为标准分配股权，并规定个人股权只是分红的依据，不能买卖、转让、继承、赠送、抵押，无偿配股，“人走权失”。农地股份合作社股权非退出性及流动的封闭性，潜伏着效率的损失。

　　三、提升外部利润、减少效率损失，促进农地股份合作制健康发展

　　1 、明确农地股份合作制的性质

　　无疑，对农地股份合作制性质的界定直接影响到相关法律、政策的制定。目前，理论界对农地股份合作制的性质认识不一。陈和均等认为，股份合作制的实质是合作制 ，是在经典的合作制中引入了股份制的某些做法，是对经典合作制的继承和发展 ，它满足了部分农民公平与效率的双重追求 ，实现了劳动的联合和资本的联合 ;傅晨认为，农地股份合作制是股份制和合作制的融合，其“非驴非马”的发展特色正是它的制度魅力所在，具有广泛的适应性和兼容性 ;巫继学认为，农地股份合作制是一种土地私有制 。

　　笔者从产权构造、产权流动、分配制度、决策制度四个方面对合作制、股份制、农地股份合作制进行比较分析(见表 1 )后发现，农地股份合作制既不同于合作制，又不同于股份制，具有有别于合作制和股份制的新质，是一种新型的制度安排。

表 1 合作制、股份制、农地股份合作制特征分析表

       2 、改革和完善相关法律与政策

　　首先，明确农地股份合作社的法律界定。相关研究表明，农地股份合作社很难归类到现行的《中华人民共和国民法通则》所界定的四类法人即企业法人、社团法人、自然法人和事业法人之中，这导致其法律注册登记的困难 ，因此，有必要尽快完成对农地股份合作社的法律界定。其次，改革和完善现行的农地非农化制度。我国现行农地非农化的唯一合法途径是征收或征用。这种政策规定不仅使农民和集体无法分享农地非农化的土地增值收益，而且导致非农化的土地价值被严重低估。更为严重的是，它构筑起农地股份合作制产生和发展的法律屏障。其三，改革和完善现行的社会保障政策。目前，占我国人口 80% 的农村居民游离于社会保障网络之外，农村社会保障体系存在层次低下、覆盖面小、项目不全、社会化程度不高、保障标准不够科学等缺陷 ，这使得农地股份合作社必须承负一定的社会保障职能。从社会保障的性质看，社会保障是政府向居民提供的公共品，农民有权与城镇居民一样平等地享受社会保障。将农民排除在社会保障体系之外，不仅是对农民的不公平，而且降低了农地股份合作社的效率。

　　3 、赋予农民个人土地股权的物权属性

　　陈剑波等的研究表明，现行我国农地集体所有制就其性质而言，是一种社区所有制，其成员权资格是社区土地分配的主要依据 。在土地社区所有制下，社区成员使用土地产生的边际成本总是以平均成本的形式由全体成员平均分摊，由此产生“公地的悲剧”。尽管农地股份合作制突破了现行农地制度的束缚，初步形成农民土地产权和股份合作法人产权的双层土地产权结构 ，而且农民以土地使用权入股，降低了产权界定的技术难度，节省了管理费用，便于实现土地实物形态上的合并 ，但是，农地股份合作制并没有突破农地社区所有制的制度框架，农民并不拥有完整的土地股权，农民土地股权不能继承、转让、买卖、赠送、抵押，所有权的共有性与治理的封闭性导致较高的内生交易费用 。

　　由于农地股份合作制下农民是以土地承包经营权入股，农民个人土地股权实质上是农地承包经营权，而农地承包经营权就其性质而言，是在特定历史条件下以债权形式出现的具有一定自物权属性的且呈现具有普遍意义的物权化变迁趋势的特殊的土地权利 ，因此，我们要在政策和法律上还原农民土地股权自物权属性的本来面貌，赋予农民个人土地股权的物权属性，在法律上认定其物权性质，并在实际操作中，拓展农民农地股权的内容，使其真正由虚权变成实权。

　　4 、提高农民谈判能力

　　农地股份合作制的制度安排实际上是利益集团社会博弈的结果，其产权的界定、利益的分配总是倾斜向具有力量优势的一方。上世纪 90 年代以来，中国农民之所以逐渐演变为改革成本的主要承担者和利益受损者，原因之一就在于农民谈判能力的缺失。由于处于原子化状态的农民并没有被有效地组织起来，缺少一个能反映农民利益的、平衡的政治结构，这使得单个农民面对庞大的政府科层化体制永远是渺小的 。

　　目前，尽管各地通过农地股份合作社已在一定程度上将农民组织起来，但是，人数众多的农民在股权设置、股红分配、章程制订等方面并不拥有多少发言权。与强势的政府和乡村集体经济组织相比，农民的谈判力量极其脆弱。而且，在中国这样一个具有集权传统的国度里，农民对政府及其代表具有普遍意义上的敬畏，这使得农民团体在农地制度安排上处于不利的地位，大多数农民只能无奈地接受政府和乡村集体的制度安排，却不能在利益上得到充分的保障。因此，必须提高农民农地股份合作社中的谈判能力，在组织架构、决策程序等制度设计上保证农民发出自己的声音。这不仅能有效地保证农民分享农地股份合作制创新的外部利润，而且能够对集体和政府的行动形成约束。我们不可想象，如果失去了农民的支持和拥护，农地股份合作制制度创新能得以顺利进行。

　　5 、规范政府行为

　　青木昌彦在 2001 年曾经精辟地指出，政府是由具有自己动机和抱负的个人构成。在政治域的博弈中，政府是一个内生的参与人，任何政策的制定都是由政府、政治家、私人等参与人策略互动的结果，政府和政治家的行为基础是自身利益的最大化 。同样，在农地股份合作制的制度创新中，政府既是制度环境的供给者，又是制度变迁逐利的局中人。由于农地股份合作社中，政府与乡村集体之间、政府与农民之间存在着行政关系，这使得政府可以利用行政威权、凭借其特殊的身份和地位，依靠其信息优势，将农地股份合作制的经济决策纳入政治过程，从中最大限度地谋求自身的利益。因此，在推进农地股份合作制的过程中，既要发挥政府的积极作用，这至少可缩短制度创新的时滞，同时又要对政府的行为进行规范。当前，政府要重点做好科学制订农地股份合作制政策、完善农地股份合作制法律法规、强化对乡村集体经济组织的监督和检查、促进农地股份合作社的组织建设等工作。

　　6 、完善农地股份合作社的管理模式

　　现行农地股份合作社大多采用“多组织合一”、交叉任职的管理模式，行政权力和经济权力混为一体。目前，中国土地利用的决策权力已经从中央转向地方和村政权 ，村级政府拥有《村民委员会组织法》所授予的土地管理权，乡村干部在进行土地利用决策时拥有较大的自由裁量权，并根据有利与否原则规避中央法令 。在与农民的制度博弈中，乡村干部往往以国家和政府的代表自居，利用行政权力在股权设置、收益分配等制订于已有利的规则。另一方面，农民不仅由于自身能力限制导致谈判能力不足，而且由于人数众多，很难形成一个具有统一意志和行动的行动团体，这使得农民对乡村集体经济组织的监督往往流于形式。为此，要改革和完善农地股份合作社的管理模式，实现行政权力和经济权力的彻底分离。首先，要根据现代企业制度的要求，理顺产权关系;其次，要努力实现投票权与收益权的一致性，在坚持“一人一票”的基础上适当考虑资金收益权利 ;再次，要建立比较规范的规章制度，真正赋予农民农地股份合作社的社区监督权，加强对社区公共收支的监督。

　　7 、合理设置并明晰农地股权

　　现行农地股份合作制的股权设置大多包括集体股和土地股，并存在集体股所占比重偏大、土地股分配福利化、股权不明晰等问题。尽管说，这些问题的产生有其技术上的原因，但是，由于合理、明晰的股权设置是农地股份合作社得以正常、高效运转的前提，因此，我们应该在农地股份合作社股权设置时尽可能合理些、明晰些。根据巴泽尔 (1997) 的观点，“在交易双方都能够影响结果的时候，权利不能够被经济地完全界定，在这种情况下，只有一种所有制形式确实能够使资产的净收入实现最大化。决定所有权最优配置的总原则是：对资产平均收入影响倾向更大的一方，得到剩余的份额也应该更大” ，农地股权的设置应该倾斜向农民。为此：其一，在国家农村社会保障体系未得以改进和完善时，要充分体现农地所承担的社会保障功能。可根据第二轮土地承包政策的精神，以社区人口或户籍为标准、采用“生不增死不减”的办法分配农民农地股权。这既体现了农地之于农民的社会保障功能，又相对提高了社区成员农地股权的明晰程度;其二，在维护集体资产的所有权、保证集体资产不受侵犯的前提下，随着条件成熟，要适当控制集体股的比例 ，股权结构从改革初期的以集体股为主让位于以个人股为主。

　　8 、赋予农民农地股份合作社退出权

　　现行农地股份合作社大多规定土地股不得继承、转让、买卖、抵押和退股，农地股份合作社成员缺乏退出权。这样的制度规定不仅违背了合作社的基本原则，而且与现行的法律规定相悖。就合作社建立的原则而言，无论是罗虚代尔原则，还是 1995 年国际合作联盟通过的合作原则，都强制合作社成员拥有退出权。就现行法律规定而言，《土地管理法》第十四条明确规定，“农民的土地承包经营权受法律保护”;《农村土地承包法》第十条规定，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。为此：一要充分尊重广大农民的意愿，允许农民在政策法律许可的范围内转让农地股权;二要取消对土地股权流转的不当限制，以物权自由流通理论为基础，允许土地股权进入流通领域，并借助于一定的方式，如出租、抵押、转让、继承等，在不同主体之间合理流动;三要建立健全严格的土地登记制度。一方面，以法定形式明确土地股权归属，另一方面，土地股权转移非经登记不发生效力;四要建立、健全包括咨询、代理、仲裁等中介服务体系，做好农地信托、农地抵押、农地证券、农地保险等工作 。

　　四、简要的研究结论

　　农地股份合作制作为一种组织和制度创新，能产生经济当事人现行家庭经营制度安排下无法获得的外部利润，但农地股份合作制制度规则内含的矛盾又导致效率的损失。要推动农地股份合作制的生成和发展，就必须努力提升外部利润，减少效率损失。特别地，要明确农地股份合作制的性质;改革和完善相关法律;赋予农民个人土地股权的物权属性;提高农民谈判能力;规范政府行为;完善农地股份合作社的管理模式;合理设置并明晰农地股权;赋予农民农地股份合作社成员退出权。

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　　作者简介： 钱忠好，男， 1963 年生， 管理学 博士，扬州大学管理学院副院长、经济学

　　教授，南京农业大学中国土地问题研究中心教授、博士生导师。

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外部利润、效率损失与农地股份合作制度创新