合作社的组织形式之所以具有扶持社会弱势群体的作用，原因就是在于它所独有的组织制度安排，例如入社自愿、退社自由，原则上一人一票，理事会、监事会成员由社员选举产生，投资、分配等社内重大事务由社员民主决定等等，都是保证合作社能为社员所控制，从而能有效发挥作用的必要措施。

　　所以，只有按照法律规定，建立和实施规范的组织制度，才能使合作社真正能为社员所控制，从而也才能真正实现为法律所确定的“以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益”的组织目的。

　　如果农民专业合作社不能建立规范的组织制度，不能实行真正的民主治理，不能有效保护组织成员的民主权利和经济利益，那么也就失去了当前我国大力发展农民专业合作社的本来意义。

　　目前，在我国农民专业合作社的发展中，一些组织只有合作社之名，而无合作社之实的现象值得注意。如果说，在《农民专业合作社法》出台以前，存在这一问题还有情可原，但是在法律制度已经正式实施的今天，就应当给予足够的重视，因为，这不仅是关系到法律的严肃性，也是关系到农民专业合作社能否健康发展的大问题。

　　从了解到的情况看，一些农民专业合作社的名实不符，并非制度安排有问题，因为这些组织的章程等都是依据法律和相关规定而制定，成员大会、理事会和监事会也一应俱全，只是在实际运作中制度规定成为一纸空文，组织是被少数人所控制，普通社员的民主权利难以实现。主要有以下几种原因：

　　第一，一些农民(尤其是欠发达地区的农民)的文化水平较低，缺乏市场营销和经营管理知识。虽然合作社的组织制度规定社员有权参与社内重大事务的决策，但是，如果他们不能了解其中的深刻含义，也就不能对此产生足够的重视。或者是，虽然社员对合作社的制度安排有所了解，但因知识所限，看不懂账本，或不能理解某一决策的意义和效果等等，自然也不能有效参与合作社治理。

　　第二，目前有不少农民专业合作社都是由大户牵头组建，这些人社会影响力较大，又有成功经历，普通社员自然不敢与之比肩。而且大户社员一般都入社股金较多，所承担的经营风险也较大，当然也希望能对组织有所控制，以保护自己的利益。在这种情况下，名实不符的现象就很容易发生。

　　第三，一些地方政府从政绩考虑，不仅追求农民专业合作社的数量，更追求质量，也就是资金雄厚、效益好、覆盖面广等等，以制造拿得出手的好典型。

　　这也导致了大户以大量股金入社，从而控制合作社的情况发生。

　　当然，上述问题并非我国所独有。

　　因为合作社这种经济组织形式的制度缺陷之一就是对管理者的激励不足，从而可能诱使投机取巧行为发生。为此，很多国家都采取了一些措施来避免和解决这一问题。

　　第一，改善对管理者的激励。德国规定，合作社可以效仿盈利企业，选择最佳的业务代理方式，如高薪聘请职业经理等等。我国规定，出资额或者与合作社交易额较大的社员可以享有不超过社员基本表决权总票数20%的附加表决权，也是希望由此使管理者得到激励。

　　第二，使社员了解合作社的经营管理状况。让社员凭借自己的能力了解合作社的经营管理状况几乎是不可能的。

　　这在发达国家也是如此。如果说在合作社的初建时期，社员的经营项目与合作社大体一致，还能对合作社的经营管理多少有所了解的话，随着组织的发展壮大，经营领域的不断拓展，这一差距也会越来越大。因此，在国外，例如德国，解决问题的办法是规定合作社必须参加一个审计协会，由协会定期对合作社实施审计，审计报告要提交社员大会，使社员了解合作社的经营管理状况和自己的利益所在，并据此做出自己的选择。

　　第三，惩罚措施。由于合作社的作用主要就是使社会弱势群体得到更好的发展机会，世界各国也因此对其采取了各种经济、政策上的扶持措施，所以，如果合作社不能真正发挥作用，就是对其他企业的不公平。因此，德国规定，如果合作社不能以保护和增进社员利益为己任，就可以被强制解散，以维护市场竞争的公平公正。

　　第四，开展合作社知识的宣传教育。对社员开展合作社教育，使他们对合作社的原则、宗旨，以及自己的权利、义务有所了解，是世界各国都在做的工作。国际合作社联盟制定的七项合作社原则，也是把教育包括在内。

　　就我国目前的情况来看，以上几点不一定完全适用，或者即使可用，也还有待时日，因此，目前主要有以下几个努力方向。

　　首先，提高社员对于合作社的认知水平以及在此基础上的参与能力。在此，宣传教育非常必要。要让社员了解自己的权利、义务和利益之所在。

　　其次，社员对合作社事务的参与，至少在目前，需要重视的应该是过程，而不是结果。要让普通社员对能人的经营管理方案提出更好的建议，通常都很难。因此，法定程序应严格履行，以培养社员的民主习惯和参与意识。

　　第三，合作社的发展应该是社员共同努力的结果。农民专业合作社的经济实力太弱，是目前存在的主要问题之一，但是，以损害普通社员权利办法吸引大户入社，在短期内把合作社做大、做强，也会导致名实不符的问题。目前，一些地方的“公司合作社”模式，就是在合作社实力弱小的情况下实现产业化经营的一个办法。在此，农民不是以个体，而是以合作社的身份与公司打交道，可以更好地维护自己的利益。而且，随着合作社的成长壮大，也可以不断扩大业务范围，最终实现自己的产业化经营。

　　第四，建章立制和加大政府的监督指导力度。合作社制度的弱点之一，就是容易诱发管理者的败德行为，所以，比之其他经济组织形式，政府主管部门和相关职能部门的监督管理更为必要，特别是在社员的监督能力明显不足的情况下就更是如此。因此，建立必要的规章制度，明确政府主管部门和其他相关部门对于农民专业合作社规范发展的责任和义务，规定应具体、明晰、可操作，既便于政府工作人员执行，也便于农民理解和掌握。

　　农民专业合作社的发展离不开政府的监督管理和支持。我国农业管理体制改革的基本方向，就是充分发挥市场配置资源的基础性作用，把政府的经济管理职能转变到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。所以，政府对农民专业合作社的支持应当是为它们的发展提供更好的机会，创造更好的环境。这就要求摆正政府与市场的关系，做到凡是市场能做好的事，都由市场来做，政府不必干预;即使政府有必要干预，也应更多采用经济手段和法律手段，而不是行政手段。目前各级政府对于农民专业合作社的发展已经采取了多种经济和政策扶持措施，并且取得了明显效果。在过去一段时间，《农民专业合作社法》已开始施行，其他相关的制度规定也将出台，这就对政府提出了新的要求，这就是依法管理和规范管理，实现农民专业合作社的规范发展。