几十年来，我国在土地合作方面，无论在理论上，还是在实践上，都进行了不懈的探索。然而，迄今为止，我国土地合作的实践并没有达到预期效果，存在诸多问题，土地合作组织的凝聚力和可持续发展能力较弱即是诸多问题的集中体现。这种现实与理论预期的反差，是多方面因素所致。其中一个核心的问题，就是在土地合作中农民权益没有得到较好保障。为此，本文就土地合作中农民权益保障的难题及破解作一探讨。

　　一、土地合作中农民权益的缺失

　　中国的土地合作，在实践中探索过多种模式，但农民在土地上的权益都没有得到很好保障，农民权益的缺失只是表现形式不同而已。

　　20世纪50年代初的初级农业生产合作社，被认为是改革前最成功的合作社模式。初级农业生产合作社之所以被农民认可，除了实行自愿人社退社原则、民主管理、规模适度外，一个核心的因素是实行农民私有土地等生产资料入股、合作社统一经营的制度，即土地等生产资料仍归社员所有，只是把这些生产资料以入股分红等形式交由合作社统一经营。具体做法是：农民入社时根据土地的好坏和常年产量，经民主评定，折合成标准亩，年终参加分红;对土地上附带的青苗、果树和林木等，由合作社经营，根据当地习惯，议定补偿办法和标准;对土地上的井、渠等水利设施，由合作社管理和使用，根据其规模大小、新旧程度和受益情况，经双方协商，确定补偿办法和标准;初 级社的股份基金，一般按入社土地折成标准亩分摊，记在各自社员名下，不计利息，只有社员退社时才能抽回;土地和劳动，按比例分红，根据当地土地和劳动力的数量，确定各自应占的比重，一般为劳六地四，也有的实行劳五地五，有的土地缺少地区实行劳四地六。从中可以看出，由于初级社实行民主管理，因而在土地入股的收入分配上，也体现了土地资源的稀缺性。尽管如此，由于土地折股价格低和农民参与分红比例低，农民的土地权益没有得到充分体现。

　　从1955年夏季大规模推行农业高级社开始，农民私有土地被无偿让渡给集体经济组织。具体做法是：土地一律无偿转为高级社集体所有，实行统一经营;其他主要生产资料也归集体所有，根据不同情况，分别给予适当补偿，或作价归社，抵顶股份基金，多余部分，分期偿还;股份基金按劳动力分摊;生产的粮食和获得的资金，除必要的扣留外，粮食一般按人劳比例分配，资金则完全按工分(或劳动日)分配。在集体经济组织中，各个成员在名义上都拥有集体土地权益的一份，但这种权益存在明显的不确定性，突出表现为土地不参与集体经济组织的收益分配，而实行按劳分配。

　　1958年建立起来的农村人民公社，土地等生产资料的产权性质与高级农业社一样，但集体经济组织的规模更大，而且实行“政社合一”，这使得农民土地权益的保障更为困难。特别是在人民公社化运动中，由于强调“一大二公”，刮起了以“一平二调”为主要内容的“共产风”，在大队、公社甚至更大范围内实行人财物的无偿调拨，生产队甚至社员个人的某些财产无偿被收归公社所有，财产被无偿“归大堆”，忽视了农户的财产权利。二是在集体经济组织内部，只实行集体统一经营和共同劳动，不允许实行“包产到户”，按劳分配难以体现，在人民公社初期还实行平均主义的供给制，导致社员出工不出力。三是实行“政社合一”体制，公社既是经济组织又是政府组织，在计划经济体制下，只能按照上级政府的计划指标组织生产，使合作社失去了独立的经营自主权，特别是在完成农产品统派购任务时还要牺牲社员的利益。这些都损害了农民的利益，极大地挫伤了农民的生产积极性，引发了极为严重的后果。

　　农村改革实施的以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，与改革前农村人民公社的土地制度相比，最重要的区别就是农民有了土地的承包经营权。国家将以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制确定为农村的基本经营制度，并将其写入《宪法》。然而，在实践中，一些农民的土地承包经营权仍然没有得到很好的实现，有多种表现：一是承包经营权不稳定。一些地方以各种理由，对土地进行“小调整”，有的甚至在一段时期内堂而皇之地以发展适度规模经营、集体经济、两田制、“反租倒包”、农业结构调整、农业产业化经营等名义，将农民承包地无偿或低价收归集体统一经营。二是在承包地的流转特别是征用上，农民参与决策程度低，甚至被少数人暗箱操作。三是土地流转特别是征用收益的分配，给农民的比例较低，而大部分被乡村组织挤占。这些不仅影响了农业和农村经济的发展，也成为农村和谐发展的隐患。鉴于此，赋予农民更加有保障的土地承包经营权，成为完善土地家庭承包经营制度的现实课题。

　　二、土地合作中农民权益保障的难题

　　改革以来，一些地方在实践中探索了土地股份合作社。从成员构成看，大体有两种类型。一类是社区性土地股份合作社，它以社区为单位，将土地折股到社区成员并由社区统一经营，社区成员以分红形式享受土地收益，较早和较有影响的是广东南海实行的以土地入股为主要内容的股份合作制。社区性土地合作社可以自行经营土地，也可以把土地折价入股到企业而分享股权收益。另一类是不以社区为单位，而是农民将土地承包经营权入股到某个专业合作社。

　　党的十七届三中全会允许农民以股份合作的形式流转土地承包经营权。这一政策，是对一些地方土地股份合作探索的肯定，有着重大的制度性意义：土地承包经营权的流转是以股权的形式流转，即是将土地承包经营权资本化，使土地承包经营权的用益物权得到更为充分的体现。与土地承包经营权股份化相对应的权益还有：农民土地承包经营权的收益权更加明确，即享受股权分红，农民成为合作社的成员(包括企业的股东)，进而也明确了农民的决策权。

　　农民土地承包经营权股份合作，将有利于“三农”问题的更好解决。一是有利于增加农民的财产性收入;二是有利于实现土地的适度规模经营，促进生产要素的优化配置和有效组合，促进现代农业的发展，实现农业增效和农民增收;三是有利于进一步促进社会分工，一部分农民可以专门从事非农产业，从事农业的农民也可向职业农民方向发展，有利于职业农民队伍的发展壮大，为农业发展奠定人才基础。

　　然而，农民土地承包经营权的股份化，在操作层面尚存在土地承包经营权如何作价折股、如何参与决策和如何参与收益分配等难题，需要在实践中探索解决。

　　土地承包经营权作价折股较难，是因为在一个合作社(包括公司制企业)中，还有成员以资金、技术、品牌等方式出资或入股。在土地承包经营权流转市场没有充分发育起来前，土地承包经营权作价普遍较低，不能反映土地的稀缺性。随着土地的快速升值，这一问题将更为突出。

　　基于土地承包经营权作价折股问题难以解决的现状，不少合作社(包括公司制企业)在收益分配上的主要做法是，对土地承包经营权出资入股者实行固定分红。这种分配方式既让农民规避了经营风险，又直接满足了农民现实利益的需求，成为农民可以接受和偏好的方式，也成为较为普遍的选择。但是，并不能因此而否定农民土地承包经营权作价入股的收益分配权益没有得到保障问题的存在。实际上，只对股份化的土地承包经营权实行固定分红，不仅不能使农民分享到合作社发展的收益，还忽视甚至回避了以土地承包经营权人股成员决策权的问题，没有做到土地承包经营权股份化与其他资产股份化的同股同权，通过土地承包经营权入股的成员或股东，与合作社特别是公司制企业之间并非是“利益共享、风险共担”的共同体。这也就成为土地承包经营权股权化合作的一个不确定因素。如此，合作社缺乏凝聚力，影响土地承包经营权股权化合作的进一步发展，导致一些土地股份合作社办不起来，或者有不稳定因素而发生纠纷，或兴办不久就办不下去。例如，湖南长沙县的一个水稻合作社，跨9个村，约有2000户社员，共有10500亩耕地。尽管该县从鼓励土地集中成片流转出发，对大规模承转土地的龙头企业、合作社、经营大户实行按亩给予一定财政补贴的激励政策，但由于以土地承包经营权入股的成员只享有固定分红的权益，农民还是愿意自己经营土地而不愿意转出，农民将土地流转给该合作社经营的耕地仅500亩，不足整个合作社成员承包经营耕地的5%。

　　三、土地合作中农民权益保障难题的破解

　　在土地合作中，破解农民权益保障难题，需要从土地承包经营权作价折股、参与决策和收益分配等方面进行探索。

　　按土地承包经营权作价出资和“基本收益+按亩二次分红”分配收益的模式发展土地股份合作，有利于构建农民权益得保障、合作社发展能力得增强的机制。例如，重庆市万州区小岩无公害蔬菜专业合作社，实行一社两制，即：对土地仍由家庭直接经营的成员，实行可分配盈余按交易额返还的办法;对将所承包的土地交由合作社统一经营的成员，土地承包经营权按其3年的收益作价为成员出资，成员再按每亩配套缴纳200元现金作为合作社的周转资金(这种按土地数量配套现金出资，解决了收益分配时以土地面积出资与以现金出资分配之间的矛盾)，可分配盈余则按“基本收益+按亩二次分红”进行分配。由于农民可以很好地分享合作社发展所带来的收益，保障了成员的权益，因而既顺利推进了土地规模经营，又解决了合作社发展所需资金的筹措问题。通过农民权益保障机制的初步建立，调动了农民以土地承包经营权及配套现金人社的积极性，使该合作社步入良性发展轨道。现在，该合作社购置了生产经营所需的农机具、生产设备和运输车辆，开展了产品质量认证，注册了商标，还在市区开设了销售网点，合作社的发展能力逐步增强。

　　农村土地信用合作社可以较好地保障农民的土地权益，实现土地流转与农业组织化的协同推进。宁夏平罗县试行的农村土地信用合作社，引入了金融部门的存、贷款机制，农民把所承包的土地，像把钱存到银行或从银行贷款一样，不耕种者将其存到土地信用合作社获得存地费，需要耕种者支付贷地费从土地信用合作社贷出土地。土地信用合作社对农民存入的土地，可由合作社直接经营，或由合作社与企业合作经营，也可由合作社转包、出租、入股经营。所得收入，主要用于支付农民的存地费，留少量用于发展集体经济和公共事业。农村土地信用合作社把土地承包经营权流转与农业的组织化发展结合起来，这一创新很好地解决了土地承包经营权流转中遇到的难题：一是避免了土地承包经营权入股流转中的一些难题，如承包经营权股份化时难以真正实现与资金及其他资产对等折股的问题。二是可以很好地解决随着经济发展而出现土地增值后农民的权益问题，使农民对土地增值的权益得到很好保障。三是形成方便灵活而又规范的组织化、制度化的土地流转机制，避免出现“暗箱操作”之弊端。四是形成“民有、民办、民管、民受益”的合作社机制，农民享有公开透明的知情权、决策权、监督权、收益权，使农村土地信用合作社具有了较强的向心力和凝聚力。从探索实践看，这种土地流转模式与组织制度的创新，既符合农民对土地这一特殊重要生产资料的心理要求，又很好地解决了土地流转中的混乱现象和利益冲突，其良好的发展前景是可以预期的。

　　在家庭承包经营制度下，通过土地股份合作社、土地信用合作社等组织创新，实现土地流转与农业组织化的协同推进，把千家万户承包经营的土地纳入农业组织化体系，是工业化、城镇化下农村劳动力大量转移的选择之一。合作社通过实施“民有、民办、民管、民受益”的制度，把劳动力、土地、资金、技术、信息等生产要素有效组合起来，就有可能更好地实现“1+1>2”的效能。从理论上分析，农村土地股份合作社和土地信用合作社，都可以实现劳动力、土地、资金、技术、信息等生产要素的优化配置和有效组合，并很好地保障农民的土地权益。从实践看，土地股份合作的难点是土地承包经营权如何作价折股量化而体现其价值，而农村土地信用合作社的难点是建立起真正体现“民有、民办、民管、民受益”的合作社机制。这些，都需要在实践中进一步加以探索和完善。