基于农民专业合作社在家庭承包经营体制下对促进农业经济发展和解决“三农”问题过程中发挥的越来越强的作用，《农民专业合作社法》专门规定了政府以财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施扶持农民专业合作社，以期望通过实施扶持政策引导合作社持续均衡发展。在法律实施过程中，除税收优惠外，使用最广泛的、对合作社发展产生最直接影响的是通过示范社等途径而实施的财政支持措施。评价政府对合作社的财政支持资金的效果，不应局限于考量合作社数量的增长，而应看在财政支持背景下，合作社的自我发展是否具有可持续性，合作社在产业、规模、环节等方面发展是否均衡，以及是否有助于合作社内部治理机制的完善。

    运用财政扶持引导合作社持续稳健发展

    合作社的持续长远发展依靠的是自身竞争力和可持续发展能力。整体上来看，我国的合作社仍处于发展的初级水平和起步阶段，政府的扶持对合作社的成长很有必要性，但是如果长期以政府扶持资金作为合作社发展的动力，必然会形成合作社对政府财政等外部资源的惯性依赖，忽视内生性增长。以获得扶持作为发展动力的合作社，一旦脱离了财政支持，不可能具备与公司等其他市场主体竞争的能力。

    扶持对象的选择——有持续发展能力的合作社。虽然在法律和有关政策中已经明确了对合作社的财政扶持政策，但在法律实施过程中，各个地方对扶持对象选择的标准存在很大差异。一些地方制定的扶持标准过高，仅有极少数合作社能够满足扶持条件，而大多数合作社只能望而兴叹，这样的扶持违背了财政资金使用的普遍与公平要求；还有一些地方，制定的扶持标准过低，一些机构松散的组织，甚至一些“伪农民专业合作社”都有可能成为财政资金扶持的对象，达不到财政资金扶持的目的。从根本目的上说，实施扶持措施不是为了“施舍”财政资金，而是要通过这些外部资源为合作社的发展增加推动力，因此在选择扶持对象时不能随意的一刀切，而应着重考察该合作社是否具有持续发展能力。

    扶持的重心——改善合作社的人力资源。合作社成员的技术水平、管理素质和合作意识，是决定合作社可持续发展能力的核心要素。因此对合作社的财政扶持，应当逐步从改善合作社的基础设施和满足流动资金缺口向合作社人力资源培育转变。合作社的成员尤其是领办人员的素质决定着合作社的治理能力、经营管理能力和发展方向，因而在对合作社进行财政支持时一定要注重上述人员的培养。我国相对缺乏专门的合作社教育机构，当前的合作社内部培训也集中于技术培训。农民专业合作社成员，包括相当一部分带头人，对专业合作社缺乏全面认识，也缺乏现代管理知识。因此我国在实施扶持政策时，应当更加明确将扶持资金落实于增加对合作社的人力资本投入，加强对合作社成员的培训和教育。可以举办各种专门针对农民专业合作社成员的短期培训班，宣讲国家有关的政策法规，合作社的组织的原则、价值、运行机制、内部治理、生产要素管理、市场营销的基本知识和技能，以及与合作社业务有关的农产品生产、加工、贮运技术和现代信息技术等，提高他们的自我组织能力和经营管理能力。

    扶持的途径——建立合作社公共服务平台。作为公共财政的支配者，政府在制定和实施扶持措施时，不能仅针对某一个或某一类合作社。然而，从现实看，不论是中央财政还是地方财政，对合作社的扶持主要是采用扶持示范社的模式，仅少数的合作社从中受益，公共财政的阳光显然未能普照到所有的合作社。得到财政扶持的合作社一般资金规模和成员规模较大、盈利能力强，对外部资本的获取能力较强，相比于弱小的合作社，其资金短缺的问题可以有成员追加出资、金融机构贷款和外部融资等更多渠道解决。合作社整体上仍然规模小，竞争能力不强，直接的财政给付远没有从根本上解决这个矛盾。为此，要从总体上提高合作社的市场竞争能力，就应当逐步淡化对合作社的直接财政给付，转而将有限的财政资源用于建立对所有合作社提供服务的公共平台。

    合作社公共服务平台的建设，应当有助于解决合作社的普遍性、瓶颈性问题。例如，不论合作社的规模大小，经营过程中都需要有仓储设施，以解决市场均衡供应的问题，但是所有的合作社都建立各自的仓储设施显然没有必要。政府相关机构可以考虑为一定区域内的合作社建立公共的仓储服务场所，以无偿或者低租金的方式提供给有需求的合作社使用，既节省了合作社经营过程中的成本，又提高了政府扶持资源的利用效率。再如， 我国绝大部分农民专业合作社还处于发展的起步阶段，仍存在着农产品销售困难，并且受季节周期性和产品单一性的影响，导致合作社自身的营销成本很高。政府可以为合作社提供公共营销平台，包括建立专门的合作社产品门店，提供统一的物流配送服务，产品宣传和市场信息咨询服务，从而降低合作社的营销成本。

    运用财政扶持引导合作社均衡发展

    由于我国《农民专业合作社法》规定的准入门槛较低，合作社发展速度很快，每年新设立的合作社甚至是几何级数扩张。截至2009年底，全国仅依法注册登记的农民专业合作社就达24.64万家，实有入社农户2100万户，占全国农户总数的8.2%，较2008年的数量翻了一番。这种现象的出现，一方面体现了我国法律制度供给的正效应，满足了广大农民进入市场时对组织制度和方式的需求。另一方面却隐含着少部分合作社套取财政扶持等资源的设立目的。要使合作社得到均衡发展，财政扶持政策应当着重解决以下问题：

    扩大受扶持合作社的产业覆盖面。从实践看，政府扶持更多地体现在能突出当地经济优势、有可能实现规模效应的合作社上，从而引导着越来越多的合作社在经营目标上的趋同，而不能涵盖一个区域在产业结构上的多元性特点。合作社在经营范围上的多元性结构是合作社及其成员的设立目标多元性的体现、是区域内资源类型多元性的体现、是市场需求多元性的体现。因此政府在对合作社进行扶持引导的过程中，在明确资源优势、主导产业和扶持重点的同时，还要避免产业和产业的同构、重复建设和“一哄而起”，将那些在产业覆盖上起着拾遗补缺作用的合作社纳入到扶持范围。

    兼顾不同规模的合作社。实践中，无论是中央财政还是地方财政，一般都选择规模较大的合作社进行重点扶持帮助，他们往往被认为有更加突出的带动能力和影响力，但是，其中有的被公司、大户、龙头企业或者其他机构控制，他们追求的是自身资本利益的最大化，从委托代理关系的角度看，较容易出现代理权的错乱和责任的不明确。而那些更能体现合作社“民有、民管、民受益”属性的规模相对较小的合作社，有时却被排斥在扶持的范围之外。在政府扶持的对象选择上不能过度瞄向大规模合作社，而忽视小规模合作社。

    促进合作社成员间均衡受益。随着经营管理活动的日益复杂，有的合作社开始雇用一些专门人才从事管理活动，逐渐冲破了合作社固有的互助合作的传统。个别合作社中，这些管理人员所发挥的作用和影响越来越大，其地位已经类似于“经理高管阶层”，而绝大多数成员对合作社的管理工作知之甚少，成员大会逐渐流于形式，甚至受其庞大的规模和成员管理知识的欠缺的限制，距离合作社的管理活动越来越远。因此，个别合作社已出现了成员所有权与管理层经营权分离的现象，合作社治理结构不完善问题日益突出。原先由自愿入社、民主管理、惠顾返还等奠定的合作社治理和受益原则受到多元因素的影响，导致合作社治理结构呈现新的发展趋势，从而致使合作社的受益主体逐渐差异化。个别合作社甚至出现仅有少数人（领办人、核心成员、管理层人员等）受益的现象，普通的农民成员反而享受不到收益。为此，这就要求各级政府在制定和实施扶持政策时把好关，引导合作社建立科学合理并体现“民管”的内部治理结构，以防止出现少数成员享受财政扶持利益，但农民成员的利益仍“原地踏步走”的现象。

    明确财政扶持的产业环节。依照《农民专业合作社法》，确立扶持政策的初衷通常是要强调解决合作社发展的瓶颈问题，如基础设施建设、成员的合作意识和观念培训、产品的贮藏加工产业链条的延伸等。然而，随着合作社对财政扶持资金期望值的不断提高，扶持资金的功能被不当定位在解决合作社建立和发展中因资金约束产生的所有问题，这种现象一定程度上降低了扶持资金的使用效率，财政资金不能发挥“四两拨千斤”的作用。为此，需要明确财政扶持的产业环节，重点解决合作社经营过程中与产前、产后的对接的资金需求，生产过程中的资金缺口则应通过成员追加出资、获得信贷支持、吸收公司资本注入等方式自行解决。

    （任大鹏系中国农业大学人文与发展学院教授；李存系中国农业大学研究生）