中国的经济体制改革是首先从农村启动的,并且有效推动了中国农村市场化进程,但迄今为止,农村金融体制的改革却严重滞后,已经成为农村发展的重要障碍。在统筹城乡发展和推进新农村建设背景下,我国农村经济已进入新的发展阶段,传统的数量扩张为主的增长方式受到严重挑战,农村和农业发展对资金要素的依赖程度日趋增强。然而现实表明:由于农村正规金融组织功能不全、农村合作金融明显缺位,农村金融抑制正变得更加严重,农村非农产业和农民获得金融服务极为困难已成为普遍存在的现象,在西部贫困地区,这方面的矛盾尤为尖锐。与此同时,来自不同层面的突破资金抑制的冲动也表现得越来越强烈,并且展开了多样化的具有积极意义的探索和创新。2006年中央1号文件明确强调要“引导农户发展资金互助组织”。温家宝总理在2007年年初的全国金融工作会议上也特别提出应积极推进农村金融组织的创新。正是在这一背景之下,国务院扶贫办和财政部共同在全国部分省(区)开展了“贫困村村级互助资金试点”工作,旨在通过搭建农户自主参与的组织平台,为贫困农户提供更直接的金融服务,既探索和完善财政扶贫资金的新机制,又推动农村内部以农民为主体的合作金融的新发展。

　　一、四川省开展贫困村村级互助资金试点的探索与意义

　　随着我国农村经济的不断发展,农户的金融需求也相应发生了新的变化,但与之相比,农村金融体制的改革却严重滞后,相对单一和集中的资金供给模式并无明显改变,供给与需求错位必然带来不适应性日趋暴露,进而不可避免地成为农村发展的重要瓶颈。从总体上判断,一方面我国正规农村金融机构为农村发展提供金融支持的能力正在不断减弱,商业化为主的改革取向,将使依靠其减缓农村金融的可能性进一步降低。另一方面,村镇银行、贷款公司、农民资金互助合作组织等农村非正规金融机构的发展虽然具有较大的发展空间,但面临的体制和政策障碍仍然显著,至今发展十分缓慢,难以在农村金融服务体系中发挥应有的作用。

　　正因如此,全面深化中国农村金融体制改革已成为极为紧迫的任务,从宏观上考虑,改革应从两个主要方面重点推进:一是全面深化正规农村金融的体制改革,更有效地发挥其为农村发展提高金融服务的能力。同时通过强化监管促进农村民间金融正规化发展,逐步实现非正规金融的合法化;二是全面加强政策支持力度,充分发挥财政资金的导向作用,扶持以农民为主体的农村合作金融组织快速发展,有效发挥其在满足农户小额、短期资金需求方面的重要作用。

　　显而易见,由国务院扶贫办和财政部牵头在四川开展的“贫困村村级互助资金试点”工作,正是在探索扶贫资金使用新机制的基础上所进行的推动以农民为主体的合作金融发展的成功的改革尝试,具有极其重要的政策创新价值和实践推广意义。

　　经过多年的扶贫开发,四川省扶贫工作在取得显著成效的同时,也突显出贫困度深、返贫严重、贫困持续性强等新的特点,从而给扶贫工作带来新的挑战。在新的背景下,一方面四川省迫切需要探索新的扶贫方式,更有效地提高财政扶贫资金的使用效率,另一方面贫困地区金融抑制更为严重,也迫切需要以政策支持为手段创新农村资金互助合作的发展模式,强化农民在金融方面的自我服务能力。

　　因此,四川省开展贫困村村级互助资金试点无疑是上述两方面改革的有机结合。根据财政部、国务院《关于开展建立“贫困村村级互助资金”试点工作的通知》的要求, 2006年四川省正式启动贫困村村级发展互助资金项目试点工作,当前,村级发展互助合作资金项目覆盖到了全省21个市(州)的1179个村,加入资金互助社的农户达到11.4万户,各级财政投入资金1.52亿元,农民自己筹集互助资金4000多万元,累计发放借款达1.16亿元。

　　从四川的实践看,尽管仍然处于发展过程之中,但财政扶贫资金扶持与农民自筹资金有机结合的贫困村村级互助资金的建立已经十分明显地表现如下几方面的重要意义:

　　1.促进农村社区金融制度创新

　　在村级资金互助社中,农户既是资金的所有者,又是资金的实际使用者,其植根于农村社区内部,受益群体明确,授信环节简洁,能够及时、有效地满足农户的资金需求,在一定程度上弥补了农村金融服务特别是商业金融机构难以惠及的贫困农户群体及边远地区的金融供给盲点,有助于建立起功能完善、分工合理、竞争合作的农村金融服务体系。

　　2.有效活跃农村内部资金

　　村级资金互助社能够发挥财政资金的引导作用,动员农村富余资金。农户成员之间的资金流转,合理调剂了农村有限资金在时空上的余缺,活跃了农村资金。同时有助于防止农村资金外流甚至使部分资金回流农村。

　　3.能够产生产业聚集效应

　　村级资金互助社以资金流为纽带,带动信息流、人才流、物流,使农村内部各种生产要素快速有效整合,形成良性循环,提高农业产业化水平,实现规模效益,保障农民增收。同时,农民参与金融合作的过程,可以在分工协作、组织管理、科技应用、市场营销、对外交流以及民主决策等方面得到全面锻炼,从而显著提高组织化程度,促进规模化经营的效率得到提升。

　　4.有助于探索扶贫新机制

　　由于扶贫信贷贴息贷款发放的贴息贷款大多用于农业产业化企业。而国家财政扶贫资金则主要用于贫困村基础设施建设,用于生产发展的资金数量甚少,无助于提高贫困农户自我积累、互助互济和持续发展能力。通过财政支持贫困村建立村级资金互助社,能够使扶贫资金针对性更强,使用效率更高,从而更好地发挥扶贫济困的作用。

　　5.有利于提高农村的持续发展能力

　　建设村级资金互助社,能够充分利用和发挥农村“土专家”的示范和辐射作用,通过会员间的交流、信息的传递、相关政策和法律法规的学习等,带动和教育群众,不断提高贫困农户自我组织、自我管理、自我发展的能力,提升其综合素质,通过人力资本的开发整体增强农村的持续发展能力。

　　二、四川省开展贫困村村级互助资金试点的主要创新和成效

　　1.在推动贫困村村级发展互助资金项目试点工作中四川省的主要做法

　　(1) 制定指南,明确原则。

　　为了使贫困村村级发展互助资金项目规范发展,省财政厅和省扶贫办组织有关人员认真编制了《四川省贫困村村级发展资金项目操作指南》和《贫困村村级发展互助资金项目财务管理与核算暂行规定》,为指导全省贫困村村级发展互助资金项目的规范实施和科学管理奠定了不可缺少的重要基础。

　　(2)广泛参与,竞争定村。

　　为了提高村社集体和农户的参与性,项目实施引入“政府挂单,农民选择”的竞争机制,通过召开村社干部会、群众大会、个别走访农户等多种形式广泛宣传,让农户对扶贫资金互助社的性质、目的、任务、入社意义有明确的认识,最大限度地调动农户参与热情。在此基础上,征求农户意愿,制定竞争方案,公开演讲答辩,评委现场打分,最终确定项目村。

　　(3)规范发展,依法注册。

　　省财政厅和省扶贫办对项目点扶贫办、财政局、项目乡镇分管领导、村干部开展项目工作方法、实施方案的全面培训。强调各地要按照《四川省贫困村村级发展资金项目操作指南》要求,坚持把知情权、议事权、决策权交给农民,充分调动农民的积极性,民主制定决策方案和互助社章程及各项内部管理制度,确保实现规范发展目标。同时依法注册登记,取得合法地位。

　　(4)注重培训,提高能力。

　　省财政厅和省扶贫办始终把能力建设作为保证项目成功的关健环节,对市(州)、县财政局、扶贫办、市(州)、县项目村理事会管理人员进行培训,培训范围涉及资金发放与回收、项目风险控制、项目监测、财务核算与管理等内容,全面提升资金互助社管理人员的管理能力和业务素养,确保项目良性运转并达到预期目标。

　　总体上来看,贫困村村级互助资金项目运行表现出三个方面的突出特点:

　　一是政府导向。政府的财政和扶贫部门对项目实施引导而不干预,在提供财政扶贫资金给予直接支持的基础上更加注重强化制度创新和能力建设,通过创造良好的外部环境引导符合条件的贫困村创建贫困村村级互助资金。

　　二是农民参与。项目实施过程中始终把农民的参与度放在十分重要位置,在政府部门的引导下,农民从申请项目、组建机构到管理资金全程参与,充分发挥农民的能动性和创造性。

　　三是民管民用。尽管有财政扶贫资金的支持,但村级互助资金的实质是农民自己的合作金融,因而项目实施坚持以农民为主体,不仅农民自己选举管理人员,管理互助资金的借出和回收,而且以村社成员为服务对象,充分显示了贫困村村级互助资金的自惠性特征。

　　2.四川省开展贫困村村级互助资金试点取得的成效

　　对四川省开展贫困村村级互助资金试点的成功实践进一步进行考察,可以清楚地看到其在满足贫困农户的资金需求方面显示出了旺盛的生命力,已经取得下述初步但却十分重要的显著成效:

　　(1)提供便捷的金融服务,提高了农户资金可及性。村级资金互助社的发展,有效地解决了当前农村正规金融机构贷款门槛高、手续繁琐、抵押担保条件多的问题,以其生于农村、来自农民的先天优势紧贴“三农”,能够为农民提供灵活、方便、快捷的金融服务,在帮助农民突破资金瓶颈,提高农民的自我发展能力方面发挥了重要的作用。

　　(2)发挥熟人社会的信息优势,解决了信息不对称问题。资金互助社不仅健全了风险内控机制,而且建立了资金瞄准机制,发挥农村熟人社会优势,使贷款借得出、收得回、有效益,提高了借款质量和借款周转率,就已有的成效来看,四川省资金互助社借款回收率普遍在90%以上,大大超过一般金融机构的水平。

　　(3)增强了农民自治和民主管理意识,促进了农村社会和谐。资金互助社通过召开村两委扩大会、村组干部会、分组群众会、村民大会和代表大会,分贫困户、一般户共同讨论互助资金的运作方案,增强了农民的自治和民主管理意识。在当前农民村委会职能弱化的情况下,提高了农民的组织化程度,增进了农民之间的交流和协作,有力地促进了农村社会的和谐。

　　(4)创新了财政扶贫新机制,促进了贫困村的要素整合。财政扶贫资金以资金互助社为载体,实现了扶贫资金与受益群体的统一,解决了扶贫贴息资金用于农业产业化企业带来的对扶贫资金的挤占。同时,互助社还以资金为纽带,开展技术、生产、市场方面的合作,以金融合作带动生产合作。如仪陇县双坝村扶贫互助社下设的獭兔、养猪、果树、蚕桑等专业协会,生产发展统一规划、技术指导统一培训、饲料药械统一购销、产品销售统一组织,实现了农村内部的要素整合。

　　三、需要进一步重视和探索的主要问题

　　从发展的角度评价,四川省村级互助资金试点虽然已经在改善贫困地区金融服务方面取得了重要进展,但由于这是一个新的探索和创新的过程,不可避免地还面临如下八个方面需要进一步思考和探索的问题:

　　1.村级资金互助社是否能突破行政村的范围

　　村级资金互助社的特点一是使农村熟人社会的优势能够得到较为充分的发挥,二是利用财政资金的扶持由政府部门主导发展,因此,村级资金互助社需要更多的借助村级行政资源来支撑其实际发展过程。但是从己有实践考察,村级资金互助社的弱点和缺陷是显而易见的。一方面局限于行政村的范围,资金来源受到限制。另一方面也与现实中突破村的行政界限的产业发展脱节。因此,局限于行政村范围的村级资金互助社发展不可避免地面临可持续发展能力能以提升的困境。从发展的角度看,这是—个必须加以突破的重要方面。

　　2.村级资金互助社是否只能依托村级组织发展

　　村级资金互助社依托村级组织发展的优点是行政动员能力强、推进成本低、发展速度快,能充分显现集中利用农村基层政治精英资源的显著效果。

　　但是,如果我们认同村级资金互助社具有合作金融的基本特征,其发展就必须与农村产业组织的发育相对接和融合。由此引发的更深刻的问题是,村级资金互助社是仅仅单纯承担扶贫的功能,还是与合作经济发展的基本趋势相一致。从总体上看,村级资金互助社应当成为支撑中国现代农业发展的重要的金融工具,应当逐步成为农村合作金融的重要组成部分。应当更充分地依托农村产业发展的内在需求和广大农民的广泛参与来实现发展目标。

　　3.村级资金互助社是否只能覆盖农村贫困群体

　　已有的实践表明,村级资金互助社是小额信贷的一种具体形式,遵循小额信贷的基本运行原则,其差异主要是资金来源有所不同,小额信贷作为主要的覆盖农村贫困群体的农村金融工具,在扶助贫困方面起得了显著成效,受到了广泛关注和重视。但值得注意的是,我国农村金融抑制是十分广泛的,既包括贫困农户,也包括一般农户,植根于农村社区内部的村级资金互助社,实质上具有农村合作金融的本质特征。因此,它的服务领域应包括现有正规金融不能或者不愿覆盖的所有领域。重点满足广大农民以短期小额为主的金融需求,既包括贫困农户,也包括一般农户。因此,村级资金互助社的发展应充分考虑参与农民的公平性,从而进一步扩大覆盖

　　面,增强其持续发展能力。

　　4.村级资金互助社是否只能维系低利率的竞争优势

　　在以财政扶持基金为主的发展背景下,由于融资成本较低,村级资金互助社有条件以低利率来争取自身的竞争优势,实现较快发展目标。但对低利率的过度依赖,有可能使其发展的可持续性面临挑战。在市场化的背景下,村级资金互助社的资金来源不能长期以财政资金为主,而是将越来越多的依赖于农户资金的聚集乃至金融机构的融资,利率的市场化是一个必须的发展过程。因此,村级资金互助社未来的发展必须适应市场化的基本要求,不是单纯靠低利率取胜,而是更多的依赖良好的服务和更广泛的覆盖性争取自身的竞争优势。

　　5.村级资金互助社是否必须坚持完全控制借款风险的目标

　　从已有的实践看,村级资金互助社由于有较好的内部运行机制,内在约束功能较强,因而实现了较高的还款率,但村级资金互助社是否能够实现百分之百的控制风险是需要高度关注的问题。农业是一个自然风险和市场风险交织的产业,农业发展中因项目失败而导致少数农户缺乏基本的偿还能力是完全正常的,甚至是必然的,关键是必须构建风险的防范机制,将可能出现的偿还风险置于可控的范围之内。由于农民可以采取从其它渠道高息借款的方式来偿还村级资金互助社的借款,以此维护自己在村内的个人信誉,因而表面上的高还款率并非意味着支持农民发展的目标能真正实现。因此,村级资金互助社实现还款风险的完全控制既是十分困难的,也是不必要的。

　　6.村级资金互助社是否应当突破相互孤立的发展方式

　　村级资金互助社现有的相互独立的发展模式在很大程度上是行政主导的产物,其潜伏的风险是单个村级资金互助社资金规模过小,实力十分有限、抗风险能力较弱,由于村级资金互助社已经具备农村合作金融的基本特性,因此从发展的角度考虑,村级资金互助社应当按合作社的发展模式探索建立完善的纵向组织系统,在具备—定发展基础的条件下,可以在县、乡两级实现再合作,分级建立联合组织,充分发挥整体优势。

　　7.村级资金互助社是否应拓展资金来源提升持续发展能力

　　从已有的实践看,如何提高村级资金互助社的可持续发展能力是一个需要破解的主要难题,虽然当前村级资金互助社在运行机制、内部管理、风险控制等方面都进行了有益的探索,收到了较为明显的成效,但从根本上看,如何实现拓展资金来源是提升村级资金互助社发展能力的关键所在。一方面,应当实现与金融机构的对接,另一方面,应当较大幅度的扩大农户自筹资金的比重,同时,还应创造条件,打通社会资金的进入渠道。

　　8.村级资金互助社是否应当过度重视追求多元目标

　　实践表明,村级资金互助社的发展在技术推广、社区和谐、乡村治理、人力资源开发、传统文化传承等方面都发挥了较为明显的作用,但现实作用不能无限制地拔高为发展目标。村级资金互助社的发展目标不能无所不包,必须防止发展目标的扩大化,应当将村级资金互助社的发展指向回归原位,即通过农民的自主参与深化农村金融创新、满足农民资金需求。总之,村级资金互助社应该更加注重有限目标,更加注重有序发展。

　　四、加快四川省村级资金互助社发展的政策建议

　　毫无疑问,四川省贫困村村级互助资金试点工作取得的成功经验需要进一步总结和推广,所面临的障碍也需要及时加以化解,为此,提出如下四点政策建议:

　　1.在提高认识基础上强化示范引导

　　各级政府应进一步提高认识,加强宣传力度,充分调动农民创办资金互助社的积极性。在坚持基本原则的条件下,尊重农民的首创精神,做到成熟一个村,发展一个村。要注重发挥示范作用和财政资金的引导作用,防止下任务、定指标现象出现,避免资金互助社的发展出现偏差。

　　2.加强对资金互助社的监管与指导

　　应该明确专门部门,负责农民资金互助社的市场准入、风险监控、跟踪督查、业务指导、规范管理工作。资金互助社应统一在工商部门登记注册,农经部门负责业务指导,人行和银监部门负责风险提示和监控,地方政府负总责,避免无人管理或多头管理带来的盲目发展现象。

　　3.切实加强对管理骨干的培训

　　政府、银行监管部门要加强对资金互助社的管理人员进行有针对性的政策和业务培训,提高管理能力和业务水平;帮助资金互助社建立完备的章程,完善内控机制和业务操作流程,促进资金互助社提高管理水平,实现依法合规经营和可持续发展。

　　4.有效拓宽资金互助社的资金渠道

　　资金互助社的资金充实率决定着它为社员提供金融服务的能力。因此,要逐步改变其过度依靠政府财政资金运行的状况,要站在促使资金互助社可持续发展的高度,放宽政策限制,扩大社员规模,强化自身筹资能力,拓宽资金互助社的资金来源。