早在20世纪80年代中期，我国农民就根据生产经营的需要，创办了专业协会、专业合作社等各种形式的经济自助组织。这些组织在提供产前、产中和产后的社会化服务等方面起到了很好的作用，为农民的家庭经营解决了不少难题，因此也得到了国家的积极鼓励和支持。但长期以来，这些组织都是在缺乏适当的法律身份和法律规范的条件下开展经营活动，它们或者登记为“社团”，或者登记为“合伙企业”、“股份合作制企业”等等，呈现出组织形式、运行机制和发展模式上的差异。而且由于没有必要的法律规范，组织制度建设的随意性较大，许多组织的内部运行机制不健全，不能实行真正的民主治理，不能有效保护组织成员的民主权利和经济利益，与国际公认的合作社的组织形式不同程度地存在距离。《农民专业合作社法》的出台对于我国农民专业合作社的规范、健康发展具有重要意义。不过，法律的施行只是为农民专业合作社的规范、健康发展提供了可能性。一个明显的事实是，即使在一些已经登记的合作社中，也还程度不同地存在民主治理不健全、社员利益受到侵害等问题。所以，要使可能变为现实，还有许多后续工作要做。

　　一、一些农民专业合作社的“名实不符”问题

　　目前，在我国农民专业合作社的发展中，一些组织只有合作社之名，而无合作社之实的现象值得注意。如果说，在《农民专业合作社法》出台以前，存在这一问题还有情可原，但是在法律制度已经正式实施的今天，就应当给予足够的重视，因为，这不仅是关系到法律的严肃性，也是关系到农民专业合作社能否健康发展的大问题。

　　从我们了解到的情况看，一些农民专业合作社的名实不符，并非制度安排有问题，因为这些组织的章程等都是依据法律和相关规定而制定，成员大会、理事会和监事会也一应俱全，只是在实际运作中制度规定成为一纸空文，组织是被少数人所控制，普通社员的民主权利难以实现。这种情况的发生，原因是多方面的，归纳起来，主要有这样几点：

　　第一，一些农民(尤其是欠发达地区的农民)的文化水平较低，缺乏市场营销知识和经营管理知识。虽然合作社的组织制度规定社员有权参与社内重大事务的决策，但是，如果他们不能了解其中的深刻含义，也就不能对此产生足够的重视。或者是，虽然社员对合作社的制度安排有所了解，但因知识所限，看不懂账本，或不能理解某一决策的意义和效果等等，自然也不能有效参与合作社治理。

　　第二，目前有不少农民专业合作社都是由大户牵头组建，这些人社会影响力较大，又有成功经历，普通社员自然不敢与之比肩。而且大户社员一般都入社股金较多，所承担的经营风险也较大，当然也希望能对组织有所控制，以保护自己的利益。在这种情况下，名实不符的现象就很容易发生。

　　第三，一些地方政府从政绩考虑，不仅追求农民专业合作社的数量，更追求质量，也就是资金雄厚、效益好、覆盖面广等等，以制造拿得出手的好典型。这也导致了大户以大量股金入社，从而控制合作社的情况发生。

　　从国际经验来看，合作社的建立和发展确实需要具有一定社会活动能力和市场营销能力的带头人，而且这个带头人还要具有一种品质，这就是奉献精神。当前，在我国农民专业合作社的发展中，最为稀缺的就是这种具有奉献精神的带头人，从而在能人发挥作用的同时，为了保护和实现个人利益，民主治理的制度安排就可能成为一纸空文，出现名实不符问题。

　　当然，上述问题并非我国所独有。因为合作社这种经济组织形式的制度缺陷之一就是对管理者的激励不足，可能诱使投机取巧行为发生。为此，很多国家都采取了一些措施来避免和解决这一问题。

　　改善对管理者的激励。德国规定，合作社可以效仿营利企业，选择最佳的业务代理方式，如高薪聘请职业经理等等。我国规定，出资额或者与合作社交易额较大的社员可以享有不超过社员基本表决权总票数20%的附加表决权，也是希望由此使管理者得到激励。

　　使社员了解合作社的经营管理状况。让社员凭借自己的能力了解合作社的经营管理状况几乎是不可能的。这在发达国家也是如此。在国外，例如德国，解决问题的办法是规定合作社必须参加一个审计协会，由协会定期对合作社实施审计，审计报告要提交社员大会，使社员了解合作社的经营管理状况和自己的利益之所在，并据此做出自己的选择。

　　惩罚措施。由于合作社的作用主要就是使社会弱势群体得到更好的发展机会，世界各国也因此对其采取了各种经济、政策上的扶持措施，所以，如果合作社不能真正发挥作用，就是对其他企业的不公平。因此，德国规定，如果合作社不能以保护和增进社员利益为己任，就可以被强制解散，以维护市场竞争的公平公正。

　　开展合作社知识的宣传教育。对社员开展合作社教育，使他们对合作社的原则、宗旨，以及自己的权利、义务有所了解，是世界各国都在做的工作。国际合作社联盟制定的七项合作社原则，也是把教育包括在内。

　　就我国目前的情况来看，以上几点不一定完全适用，或者即使可用，也还有待时日，但是至少以下几点还是可以做的：

　　首先，是提高社员对于合作社的认知水平以及在此基础上的参与能力。在此，宣传教育非常必要。要让社员了解自己的权利、义务和利益之所在。

　　其次，是社员对合作社事务的参与，至少在目前，需要重视的应该是过程，而不是结果。要让普通社员对能人的经营管理方案提出更好的建议，通常都很难，但是，即使已知能人的方案必得实施，法定程序也应严格履行，以培养社员的民主习惯和参与意识。

　　其三，是合作社的发展应该是社员自己努力的结果。农民专业合作社的经济实力太弱，是目前存在的主要问题之一，但是，以损害普通社员权利吸引大户入社，在短期内把合作社做大、做强，也会导致名实不符的问题。目前，一些地方的公司加合作社，就是在合作社实力弱小的情况下实现产业化经营的一个办法。在此，农民不是以个体，而是以合作社的身份与公司打交道，可以更好地维护自己的利益。而且，随着合作社的成长壮大，也可以不断扩大业务范围，最终实现自己的产业化经营。

　　其四，是建章立制和加大政府的监督指导力度。合作社的制度弱点之一，就是容易诱发管理者的败德行为，所以，比之其他经济组织形式，政府主管部门和相关职能部门的监督管理更为必要，特别是在社员的监督能力明显不足的情况下就更是如此。在此，首先要做的就是建立必要的规章制度，明确政府主管部门和其他相关部门对于农民专业合作社规范发展的责任和义务，规定应具体、明晰、可操作，以便于政府工作人员执行，也便于农民理解和掌握。2007年11月，陕西省通过了《〈农民专业合作社法〉实施办法》，这是有关施行《农民专业合作社法》的第一部地方配套法规，对于当地农民专业合作社的健康发展具有重要意义。

　　国家工商总局《关于农民专业合作社登记管理的若干意见》规定：自2008年7月1日起，现有的各种农民经济组织如果未经登记就不得再以农民专业合作社的名义从事经营活动。这有助于澄清目前组织名称上的混乱状态，也为实现农民专业合作社的规范管理和规范发展创造了良好环境。但是，登记管理只是一种面上的身份管理，要使农民专业合作社名副其实，规范发展，还有很多更深层次的工作要做。

　　二、摆正政府与农民专业合作社发展的关系

　　近年来，各级政府对于农民专业合作社的发展已经采取了多种经济和政策扶持措施，并且取得了明显效果。从2003年到2007年，中央财政累计安排专项资金5.15亿元，对2700多个农民专业合作组织给予了扶持补助;全国已有29个省区市制定了专门文件，明确了财政、税收、信贷、用地、用电、人才等方面的支持政策。据不完全统计，2004年以来，各省级财政累计安排专项扶持资金已超过4.6亿元。从2004年起，农业部组织还实施了农民专业合作组织示范项目，围绕我国优势农产品产业带、主导产品及各地名特优产品建设，累计安排专项资金8500万元，4年来共扶持508个农民专业合作组织示范单位开展标准化生产、专业化经营、市场化运作、规范化管理，对于促进“一村一品”和当地主导产业的发展，以及引导农民专业合作组织的规范化建设起到了很好的示范带动作用。

　　农民专业合作社的发展离不开政府的支持。目前，一些农民专业合作社出现的名实不符问题，也是与政府的监督管理不到位有很大关系。

　　我国农业管理体制改革的基本方向，就是充分发挥市场配置资源的基础性作用，把政府的经济管理职能转变到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。所以，政府对农民专业合作社的支持应当是为它们的发展提供更好的机会，创造更好的环境。这就要求摆正政府与市场的关系，凡是市场能做好的事，都由市场来做，政府不必干预;即使政府有必要干预，也应更多采用经济手段和法律手段，而不是行政手段。目前，《农民专业合作社法》已开始施行，其他相关的制度规定也将出台，这就对政府提出了新的要求，这就是依法管理和规范管理，实现农民专业合作社的规范发展。

　　发挥市场的作用，就是要尊重农民的选择。要让农民自己来决定是否建立合作社、建多大的合作社和由谁来领导合作社等等。政府的扶持作用应该体现在合作社知识的宣传教育、资金、技术、政策的支持、以及依法对合作社的组织治理、社员权利等等实施监管，维护合作社的规范、健康发展。其实，农民专业合作社只是诸多市场主体中的一种，与其他主体没有什么不同。国际经验表明，对于合作社的发展，政府的不当干预(如人为建社、人为做大等等)，往往只会带来相反的效果，出现名实不符，或者市场竞争能力受到削弱等问题。