摘　要：我国农民合作经济组织较前已有长足发展，但仍处在起步阶段，且陷入到了“难发展”与”发展难”的境地。造成此种困境主因是其发展过程面临着”机制问题”：生发机制上的政府性;内部决策上的“一股独大”;运行体制上“重组建”、“轻管理”;资金供给上的“难贷款”与“贷款难”的困境。而要摆脱这些窠臼需要政府角色的清晰化和官员行为的厘定、农民公民意识的培育和社会资本拓展、农村内生金融体系的建立与形成，以及对社会成员合作教育的注重与开展。机制系统的健全将会凝聚形成乡村社会经济发展的一种“内在驱动力”，浸润并改变着农民的品质和态度，促进农民组织化的深化与发展。

　　关键词：农民合作经济组织；机制困境；农民组织化

　　经济学家诺斯曾指出：“人类组织的成功或失败决定着社会是进步或倒退。”这对正处在发展中的中国农村而言更是如此，有效率的组织是农村经济发展和提升农民能力(特别是利益表达能力、合作能力和融入城市社会能力)的关键所在。因为它不仅关系着农民的前途和命运，也关系到中国现代化的全局。同时，从全球范围来看，中国拥有着世界上最多的农民，现在也还是一个“农民中国”。所以，对于农民的研究，从某种程度上可以说就是中国研究的核心。这也是多年以来社会各界，尤其是政府和学术界，一直在强调和呼吁乡村组织化的实现和农民合作社发展是“中国的大问题”国情依据。基于此，笔者对我国合作经济组织发展的机制问题做一梳理，以有资于今天的乡村经济社会发展。

　　一、农民合作经济组织发展的“两难”

　　自给自足条件下农民是不需要组织的，只有当外部因素影响着家庭生计的成败，而且这种外部冲击力又绝非个体化农民能单独控制的时候，组织才可能开始形成。从这一意义上而言，农民组织是农民为增进自身利益而采取的集体行动。

　　正因如此，开放以来，为应对激烈的市场竞争，农村组建了一些带有合作社性质的互助性组织，如专业技术协会、研究会、专业合作社、股份制合作社等。特别是进入21世纪后，中国正在从“转型中国家”转向“城市化国家”;而在此过程中，伴随着工业化进程推进和经济市场化程度深化，以及“三农”问题“结构性边缘化”加重，农村组织化和农民专业合作经济组织发展也就被政府及社会各界视为建设和繁荣农村的一剂“良方”而得到了前所未有的重视。毫无疑问，各种政策的出台和强制性制度供给也就为农民专业合作经济组织的发展提供了外部政治生态和社会合法性。客观地说，经济性质组织只有在市场经济条件下才能得以产生，它既遵循市场制度而运作，同时也在一定程度上依赖于来自权威的命令与组织文化(传统)。

　　行政力量的驱迫与现代市场经济要素向农村的不断浸润相叠加，使得农民合作经济组织在数量上有了长足发展。据农业部最新统计数据表明，2009年，全国农民合作社蓬勃发展，截至2009年9月底，全国已有农民专业合作社组织21.16万家，比2008年底增长90.8%,实有入社农户约1800万户，比2008年底增长一倍，占到全国农户总数的7.1%。平均每3个村有一个农民合作社。其在总体上呈现出了数量增长快、带动农户多、产业分布广、服务内容宽等特征。

　　但是，值得注意的是，农民合作经济组织的空间布局和地域分配极不均衡，相较而言，山东、江苏、山西、浙江、河南、河北、辽宁、安徽、四川、黑龙江10省合作社数量占到全国总数66.2%,余下吉林、江西、宁夏、陕西、云南等20省数量则不及总数35%。之所以这样，一个不可忽略因素就是，合作经济组织发展与地区工业化程度之间有着正相关关系，区域工业化水平对农民组织化程度产生举足轻重影响。

　　从纵向上看，我国各个地区的农民合作经济组织在改革开放后发展的现实不仅已经证明其在促进农户联合、引导和保护农民、提高农民的素质能力，推进规模经营、抵御风险、传递信息、技术转移等方面发挥了显著的制度绩效，而且也表明其是在建设社会主义新农村、发展现代农业、带动农民增收等目标实现不可或缺的重要载体。但无论是组织运行、经济实力，还是在社会影响力、服务功能和合作程度，都还极不成熟。

　　主要表现有二：一是在“量”上，表现为数量少，覆盖面窄，入社农户比重小。这种状况不只是体现在全国层面上，就连合作社数量较多省份也是如此，如2009年居全国之首山东省的农民专业合作组织也仅有2.6万个，入社农户达到350万左右,仅占全省农户总数的16.6%,人口总数的3.7%。比例虽高于全国平均水平，但若与中国处于同一发展阶段的印度，乃至于欠发达的肯尼亚相比，农民的组织化程度都还是有着相当的距离。民营气氛最浓的江浙两省情形与此并无二致，农民自组织的比例也仅在15%左右。其二，”质”上还极不完善，横向联系和纵向整合能力不足，规模化程度低，带动能力不强，经济影响力有限。目前各地合作社的成员构成、合作范围、参与行为、服务对象的血缘性、地域性极为浓厚，活动半径拘囿于“本乡本村”，组织的社区性实足。据统计，全国至少有90%的合作社活动区域局限在乡镇范围之内，辐射带动能力能超出县域实为罕见。同时，单个合作社的资产规模微乎其微，成员数量平均只有130人左右，两者叠合使得组织的经济能力受到掣肘无法像巴西那样，合作社对农业GDP贡献达到40%,承担了农业联合企业总出口的6%;每年向137个国家出口价值28.3亿美元的750万吨农产品。更不可能像美国有30个以上合作社年收入超过10亿美元;每年约有30%农产品是通过3400个农民合作社销售出去。综合两方面，不能不说，我国农民合作社发展尚处在起步阶段，基础非常薄弱，发育水平不仅与发达国家存在着相当大差距，就是与发展中国家也相差甚远。

　　合作社如此发展状况造成的问题是：处在一个社会变迁迅速、流动频率极大的开放性社会的“原子化”农民，为改变“温饱有余，小康不足”生活状态，形成了强烈的增收冲动和致富诉求，乃至于基于理性基础上“渴望合作”和“组织起来”的主观愿望，以从中谋求”聚集效应”与”规模经济”叠加带来的合作效益，实现增收梦想，然而从上述情况来看，现有的农民合作经济组织规模小、发展的可持续性差，真正能够使农民获得理想收益的并不多。据对9省合作社抽样调查发现，入社成员平均获得盈余返还和股金分红收入仅有364元。缺乏强有力的发展和服务能力，使合作社对农民呈现出的是“弱吸引力”、“低认同度”和“弱归属感”，以至出现“一哄而上，一哄而散”局面。正如农民所言：“合作合作，第一年合作，第二年红火，第三年散伙”。简而言之，农民合作经济组织已陷入到“难发展”与“发展难”的困境之中。

　　二、合作经济组织“两难”发展困境的机制原因

　　从大量调查和统计数据分析来看，目前绝大部分以农民为主体兴办的合作组织都处于艰难维持境地，社员以及部分合作组织负责人积极性也不大。什么原因造成了这种现象?为何农民极其”渴望合作”而又难以走向”真正合作”?缘何合作社组织在国外呈现出勃勃生机而在中国农村却已成为哽喉鱼刺使人进退不能?其中原因是多方面的，笔者认为，最为主要的是组织发展过程中面临着机制“掣肘”，具体表现为”四大困境”：

　　(一)生发机制上的“政府性”，致使农民处于“被组织”、“被合作”境地。合作社是民众基于自愿联合、民主管理基础上的互助型经济组织。所以，民间性或非政府性，就成为组织的最本质属性。也就是说，合作经济组织成立主要由农民构成并要尊重农民意愿;组织负责人须由民主选举产生而非行政指派;组织管理是组织内部事务，政府或官员无权干涉;组织根本任务是维护农民利益和代表农民意愿，而非贯彻政府的意志。这是组织强大生命力的源泉所在。而现实情形与之相反，合作社”具有明显的政府推动型的特征，绝大多数合作社存在政府管理机构官员或者村级机构负责人任职的现象”。合作社之所以变样或“走形”是因为生发机制出了问题，正如合作经济研究专家张晓山指出的：“各地合作社”往往上面下指标、定任务，一年要发展多少个合作社，垒起来，这样搞起来之后往往会出现问题”。

　　在此过程中农民只能是处在“被合作”、”被组织”境地。另据对全国多个合作社调查，理事长提名方式中为政府提名的占到16·4%;理事长身份为村干部和政府人员要占到总数36%以上。客观言之，借助行政力量在一定程度上对合作组织发展有着促进作用，但是政府力量大量介入，一方面会带来行政干预合作社及内部事务，导致“官方化”、“政社不分”等弊端;另一方面也是因基层政府面临的”信任危机”致使农民对”政府作为”的不信任，两者契合使得民众对于政府组织的合作社有着“敬而远之”、“不抱希望”之心理，组织因此失去了应有的民间性特质和群众基础，自然也就难以发展。

　　(二)内部决策上的“一股独大”，强化了合作社的“资本化”趋势。合作社为“人的结合”，其在质上是一种由社员控制的民主组织，与社有关重大事项均要由社员参与决定，社员无论认购股金多少，都拥有平等的投票权，即“一人一票”原则。

　　所以，民主控制和社员掌握控制决策权是合作社首要遵循的原则。当然，这种决策机制的实现也是由合作社的初始产权结构所决定。而目前各地情形与此不同，大量存在的是大户领办、控股或主导的合作社。据农业部统计，全国由能人(村干部、技术能手和专业大户)领办的合作社占总数60%以上。“冠以合作社名称但实际上是大股东控股型、家族型的经济组织”。社中普遍形成了“一股独大”或“几股独大”局面。产权结构异化引起了决策机制的偏差。有学者对3省33家农民合作经济组织调查发现，表决方式为一人一票制的占到总数27.3%;而由领导人直接决策的则高达54.6%。股权的集中化使得社员持股相对均衡格局被打破，控制权掌握在资本手中：能人领办的受能人控制，企业领办的要受企业控制，合作的原则被大大弱化。更为严重的是，能人及企业等强势资本进入，一方面强烈的“趋利”倾向使其往往会借“合作社”之名(无合作社之实)来包装企业以套取财政扶持和政策优惠,乃使合作社发展走向“空壳化”;另一方面主导者凭其个人意愿人为抬高入社门槛，将最应为合作对象的小户、散户拒之门外，甚至出现了的“家族化合作社”。所以，“一股独大”下的合作社已丧失了以“人的结合”为原则的真谛，异化为”资本结合”的“伪合作社”或“假合作社”，排斥了广大农民的参与，严重地制约了组织规模扩大和其对乡村的覆盖面、影响力。

　　(三)运行机制上“重组建”、“轻管理”，造成合作社可持续发展能力不足。应该说，国家对合作社组织的倡导与呼吁为农民组织化的实现提供了良好的社会生态。农民专业合作经济组织的组建模式，无论是“自然生发式”，还是“政府主导式”，都已表明各类行为主体包括县乡基层政府、农业服务部门、农产品加工企业及农村能人对于合作社的发展极为重视，表现出了相当大的热情和积极性。但是，合作社组建后的管理和服务却显得甚为苍白：一是制度不健全，多数合作组织有章程多不规范，缺乏具体的管理制度，如议事制度、监事制度、财务管理制度;相当多的农民合作组织未设立财务管理机构和监事机构。

　　二是民主管理未能落实。“能人”发展起来的组织运转主要依靠个人权威来维系，在重大项目和活动中决策不民主，会员、成员很少能参与决策和管理，一旦出现问题，就只好解散。三是利益连接机制不完善。在多数合作组织内部，农户的议价能力受到遏制，其在与公司进行契约谈判时处于不利地位，农户的生产与交易往往受到“挤压”，对于农产品加工、流通中的增值部分，农户基本不能分享。同时，有些农户也存在“诚信”问题，一旦市场出现波动，公司的利益也难以确保。

　　因此“利益共享，风险共担”的机制尚不完善、不稳定。

　　(四)资金供给机制上的”难贷款”与”贷款难”困境，制约着合作社成长。发展中国家特别是农村资本短缺是极为普遍现象，而且又存在着资金向少数群体集中的”金融排斥”情形。尽管说中央财政从2004年起开展了农民合作组织示范项目建设的专项资金支持，但截至2009年5年累计安排项目资金只有1.45亿元，也仅扶持了800个农民合作社。另据权威部门统计，2009年各地农村信用合作社、农村合作银行、商业银行、农业银行等金融机构向农民合作社贷款余额达到51.4亿元。[4]社均获得贷款额不足23800元，这一数量显然是微乎其微的。由此而来，资金不足就成为目前合作社发展的一大”瓶颈”。如调查显示，2008年四川省93.5%的合作社将缺少资金列为其生产经营发展的主要障碍[16]。不仅西部省区如此，就连融资机构相对充裕的东部农村也是这样，2009年青岛市各类农民合作社中有91.7%的存在着资金不足问题。之所以如此，是因为各地农民合作经济组织发展普遍存在着”贷款难”与”难贷款”情形。一方面合作社对资金有着非常旺盛的需求;另一方面处在成长中的合作社对银行来说，盈利能力不高、无抵押担保贷款、农业贷款风险大、成本高，操作麻烦;加之银行“贷大不贷小”、“贷富不贷穷”习惯，使得“贷款难”与“难贷款”的资金供给问题成为横亘在合作社与金融机构之间的鸿沟而掣肘了其发展。

　　总的来说，农业发展的阶段性困境，造就了合作经济组织发展的客观必要性和农民”渴望合作”的主观意愿，但是现实中合作社发展中存在着的诸多机制问题，又严重窒息了理性农民对于组织发展的主观必然选择，形成了当前各地普遍存在的农民合作经济组织在“量”与“质”上的“发展难”与“难发展”的窘境。同时”机制性障碍”的存在，使得真正由农户自发创建的合作社比例非常低，绝大多数组织呈现出的是“官办、官管、官运作”状态，这种“异化”的合作社，不过是政府职能的延伸，其可持续发展能力也就不言而喻了。

　　三、摆脱合作组织发展困境的对策建议

　　毫无疑问，国家要富强、农村要发展、农民要富裕，这是市场化进程中的中国孜孜以求的目标，而原子化的小农在市场中是被边缘化的群体，市场越发达，经济越自由，弱势小农只能是越被动。这一“难题”消解的必然路径就是农民组织化。为此，需要想方设法从根本上解决制约合作经济组织发展的机制障碍，以为组织发展提供良性的“制度性保障”。就目前而言，笔者认为走出困境的“着力点”主要有以下几个方面：

　　(一)明晰和厘清合作经济组织发展中政府及部门的角色定位：多扶持，少干预;多服务，少主导，尽可能使得民众走出”被组织”、”被合作”状态。对于发展中国家农村而言，政府作为合作社发展”第一推动力”是不可或缺的。但若由此而过度地依赖政府或政府采取“行政介入”方式来促进合作社发展又会适得其反。实际上，在促进合作社发展上，政府角色作为”外来主体”在更大程度上是一个“提供便利者”，而不是“监督者”，更不是“运动员”。其最好的”作为”是建构一种政策支持体系，该体系应包括：为合作社注册提供一个迅速、简化、低成本和高效率的制度框架;合作社所受到的政策待遇不低于其它形式的企业或组织，对于合作社能够达到特殊的社会、公共政策效果的活动，如就业促进或有利于弱势群体或弱势地区活动的开展，政府应在适当方面采取支持措施，这类措施当中，尽可能地包括税收优惠、贷款、赠款、获得公共项目的机会，以及特殊采购条款等;并鼓励政府对合作社制定特殊政策，以便合作社能够对其社员及社会的需求及时做出反应，包括为达到合作社的社会包容性而对弱势群体的需求所做出的反应立法和政策支持、保护。这里特别值得注意的是，政府还要注意财政扶持资金使用的绩效和正面导向性。可尝试通过外部强制性审计合作社的财务管理状况和收益分配状况以及民主管理原则的落实情况等，来决定合作社是否有资格获得各种优惠。在此基础上对运作规范合作社给予优先扶持，增加规范化发展的诱导力。对治理结构、运作机制不规范合作社，或工商企业试图通过合作社圈地办厂，套取政府扶持资金，从政策和制度上让其受到约束。

　　(二)拓展农村社会资本，塑造农民公民意识及主体观念，培育公民社会。信任是人际间走向合作的基础，信任与合作构成了社会资本的核心内容。而在中国乡村，一方面是基层政府和农民、农民与农民之间缺乏基于普遍主义取向上的信任与合作;另一方面则是生活在一定地域中的农民基于“关系取向”形成并带有“圈子主义精神”的”熟人信任”。这种以亲缘关系为基础的“特殊信任”是农民走向合作时最基本行动逻辑，但同时也内在规定了合作的”规模界限”，制约了组织向更大规模及地域空间拓展。因为真正意义上的合作经济组织是需要以契约、产权等现代制度为基础的”普遍信任”来做支柱，而不是以亲缘、地缘关系为纽带的“个人信用”来维系。为此，不仅需要丰富和均衡农村的“社会资本存量”，因为社会资本犹如粘合剂，能将社会群体维系起来，并产生强大社会内聚力，这对于一个社会的经济繁荣和可持续发展具有决定性作用,而且还要建立与市场经济发展相适应的农民社会参与机制：一要加强农民参与的制度化、规范化、程序化建设，进一步完善农村地区的选举制度、听证制度、信息公开制度、社区矫正制度等;二是完善农民参与的直接、间接渠道，如完善人民代表大会制、行政复议制、民众定期议事制度等;三是提高农民参与的自觉性、主动性，由动员型向自主型转变，并建立健全参与机制，保证公民的监督权，通过政治参与，农民能够了解公共事务和自己的利益所在，并在其中升华自己的公民意识。借助这些举措以在农民之间、民众与政府、“能人”之间建立起一种能够理解和运用信任(特殊信任→普遍信任)、公平、平等、契约、合作、勤劳、创新和博爱的理念，即农民“公民心”，惟有这样才能发展乡村社会的“社会资本量”，进而汇聚成合作经济发展组织的内在动力。

　　(三)减少政府对农村金融的过度管制，促进农村金融深化发展，形成有助于专业合作社发展的内生性金融体系。从国际经验看，小农社会条件下，农民在资金方面的信用合作必须和农民的专业合作、供销合作同步进行，方能真正实现农民的组织化。基于此，农村金融推进，最好是在农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的平台上进行。在此基础上，创新信贷产品，推出适合农民合作社发展的小额农贷、联保贷款、小额创业贷款等新品种，解决农业产业化发展中贷款抵押担保难的问题;贷款方式上可对农民合作社进行信用等级授信，采取”宜社则社、宜户则户”的信贷原则，针对贷款对象实际情况采取不同贷款方式，如对已有一定资金实力的合作社则采用最高额授信方式;对不符合贷款条件的合作社采用企业贷款或社员贷款的方式;对经营良好合作社，直接向合作社社长贷款，同时简化贷款审批手续，并在满足合作社合理资金需求同时有效降低贷款风险。在加强社外融资的同时，社内融资渠道开辟也是解决合作社发展资金短缺的路径选择，如政府开放农村金融市场，放松管制，准许有相当资质专业合作社进行一定的社会融资、吸收社区存款和办理储蓄(如特定储蓄)等金融活动;社内采取“逐年增加制”方法来提高社员认购股额;实施减少分红、增加利润提留，以对合作社盈余及公积金有效的积储。应该说，借助社内融资来扩充资本实力，既灵活方便，交易费用又低，并可提升合作社社会形象，是一种最佳增资方式。除此之外，还可尝试开办社员社保金的抵押贷款、入社农户土地经营权抵押、合作社法人股的股权质押;探索以合作社原材料、存货、订单及票据融资等为担保的多种贷款。诸多措施主旨在于解决农村金融的“外置性”问题，形成能够让小农获得更多金融服务的良性循环的内生性金融体系(金融主体是农民、利息收入归农且用于农村和农业发展)。

　　(四)发展合作教育，形成有助于合作社发展机制健全的“软环境”。合作教育功效如理论家强调的：“合作教育不能有最大的成就，农业合作之成功是不能有希望的”。为健全机制，合作教育对象要注重四个层次：一是农民的合作意识教育，旨在提升农民合作精神，确立合作的价值观，使他们理解合作社的运作机制和基本内涵。二是农民的合作社经营管理技能的培训教育。三是合作社领导者的知识教育。四是对政府的合作社教育，使其明晰其在合作社发展中的职责和职能定位。具体操作上：一方面发展体制内合作教育，以使合作人才培养的制度化和系统化。这一点可借鉴美国州立大学农学院作法，在经济学系增设合作经济专业及课程;或参照台湾、日本及韩国经验，设立专门性合作学院及培训学校，招收农村地区高中毕业生，毕业后充任各地合作社职员。另一方面体制外可针对施教对象采取灵活多样方式开展：一是农闲时间由政府出面组织合作讲习会，聘请专家讲解合作社概论、合作社经营方法等知识;二是开办合作人员训练所和合作职员讲习班，实施职员训练，职员训练应注重实际技能的传习，合作原理、经济学、广告学知识根据情况有选择讲授;三是注重文字宣传或出版合作刊物，包括小册子和内部刊物，内容可以是合作社经营的分析，也可以是合作事业现状的报道，或是将社中来不及开全体大会讨论的，用文字披露出来，增加社务、业务透明度，以提高人们合作兴趣;四是通过电视、广播、报纸进行宣传，并结合典型示范、参观考察等形式相互借鉴，开拓视野，增强农户的合作意识;五是以合作社为主体举办活动，如展览会或公益性活动等，增加社员之间、社员与非社员的联系，增强合作社凝聚力和向心力、动员力，形成“价值认同”。

　　正如学者所言：“在现实中，制度服务于其目标并不是靠其单独地得到遵守，而靠其相互形成支持的规则群。”同样如此，经济组织发展过程中，政府角色的清晰化和官员行为的厘定、农民公民意识培育和社会资本拓展、农村内生金融体系的建立与形成，以及对社会成员合作教育的注重与开展等诸多机制的健全与完善，无疑将会凝聚形成乡村社会经济发展的一种系统性的“内在驱动力”，浸润并改变着人们的品质，进而打破制约农民专业合作社组织发展的机制束缚，推进农村组织化的深入进行。