摘要：保障奶业质量安全、促进奶农稳定增收是我国奶业发展的两大任务。发展规范的奶农专业合作社是保障奶业质量安全与促进奶农稳定增收的重要手段。但是，当前奶农专业合作社的发展还存在着诸多问题和挑战，需要树立正确的政策引导方向，进一步加大扶持力度，实现奶业健康发展。

　　关键词：奶农专业合作社；奶业质量安全；奶农增收

　　奶业是一个目标多元化的特殊产业，它不仅承担着改善国民饮食结构、增强国民体质的重要功能，还肩负着繁荣农村经济、促进农民增收的重大使命。因此，发展奶业必须要把保障质量安全和促进农民增收放在首要位置。三聚氰胺事件和国际金融危机的发生，使快速成长中的中国奶业付出了沉重的代价。如何保障奶业质量安全、促进奶农稳定增收已经成为亟待解决的问题。

　　1.　当前奶业发展现状及潜在问题

　　目前，中国奶业在经历了“双重危机”之后，产业总体形势向好。主要表现为：一是乳制品消费恢复旺盛势头，生产和加工基本复苏。根据2009年12月《利乐乳业指数》的数据显示： 2009年前三季度，中国液态乳制品市场规模已经基本恢复到三聚氰胺事件发生前的96. 4%,其中销售量恢复至之前的96. 8%,而销售额则已经同比高出3. 5%,呈现出良好的发展势头。截止到2009年10月底，全国乳制品生产量达1 593.17万吨，同比增长44.1%。二是生鲜乳价格回升，奶农收入得到恢复性增长。随着国际原料奶粉价格从2009年3月份的2万元/吨以下上升到目前的2.5万元/吨以上，国内生鲜乳生产走出低靡困境，原奶收购价格一路走高，已高出去年同期水平的10%左右。[1]倒奶杀牛现象得到明显遏制，奶牛存栏数量从4月份开始持续保持增长势头。三是政府对奶业监管和扶持的力度明显加强。三聚氰胺事件以来，政府采取了一系列促进奶业健康发展的措施，并实施了奶站清理整顿、生鲜乳质量安全专项检查等行动，并在奶牛养殖、奶站建设等方面加大了扶持力度，使得奶站管理和奶源发展在短时间内有了明显的改善。

　　然而，在行业整体回暖的表象下，中国奶业仍然存在诸多隐患。首先，保障奶业质量安全的长效机制，特别是生鲜乳质量安全的保障机制尚未健全。在生鲜乳质量总体偏低、产业自我约束机制还不完善的情况下，尽管有政府的强有力的外部监督，奶业质量安全事故也时有发生。其次，分散的小规模奶农风险应对能力弱，养殖收益难以得到有效保证。奶牛养殖业是一个相对资金密集和技术密集的农业产业，小规模奶农常常缺乏必要的技术和资金来源，生产脆弱性强;同时，在买方(寡头)垄断的生鲜乳市场上，分散的奶农始终处于弱势地位，养殖收益难以保证。第三，市场交易的诚信建设滞后，奶源市场秩序还不成熟。在生鲜乳市场上，交易各方的契约化程度较低，质量安全的可追溯性差。随着生产季节的变化，奶源市场长期出现“丰拒欠抢”的现象，加剧了奶价和奶农收益的不正常波动，影响了奶业健康发展。

　　上述问题若不能有效解决，中国奶业还将长期处于徘徊阶段，难以实现质的跨越。因此，必须要从长远着手，形成一套符合中国国情的奶业促进方案。尽管这是一项十分艰巨的任务，但是任何一种探索和尝试都是有益的。

　　2.　发展规范的奶农专业合作社的重要意义

　　当前国际奶业管理的实践和我国各地奶业治理的经验表明，提高奶业的产业组织化程度(横向组织化和纵向组织化)是实现奶业多元化目标的重要途径，而发展规范的奶农专业合作社是提高奶业组织化程度的关键手段。无论是奶牛的规模养殖、科学管理、统一的技术指导与服务，还是生鲜乳的集中收购、贮运和销售，抑或是质量安全的有效监督或是产业链利益的合理分配，都可以通过奶农专业合作社的内部运行和对外协作来完成。但前提是奶农专业合作社必须是“规范”的。

　　规范的奶农专业合作社是指：按照《中华人民共和国农民专业合作社法》的要求，由从事奶牛饲养经营的农民自愿联合、民主管理的互助型经济组织。具体来说，发展规范的奶农专业合作社对于保障奶业质量安全、促进奶农增收具有重要意义。

　　2.1　对保障奶业质量安全的作用

　　2. 1. 1　有助于提高生鲜乳产量和品质

　　受奶农自身养殖技术和养殖条件的限制，小规模散养条件下的生鲜乳产量和质量同规模化养殖相比还存在较大的差距。而奶农专业合作社的发展将加快奶牛养殖的规模化进程。虽然奶农专业合作社总体数量还较少，但相当一部分奶农专业合作社已经实现了养殖小区或规模化牧场的生产模式。这为合作社采取“五统一”(统一技术培训、统一疾病防治、统一配种、统一饲料配送、统一牛舍修建和维护等)提供了极大的便利。

　　2. 1. 2　有助于保障生鲜乳质量安全目前小规模散养条件下的饲养环境总体较差，人畜混居、畜粪共生等现象比比皆是，且奶农的饲养水平总体较低，生鲜乳收集、贮运等操作环节也欠规范，这都给生鲜乳的质量安全造成了隐患。而奶农专业合作社则可以通过统一的管理有效解决这些难题。此外，由于各户的牛奶一般是通过奶站收集并汇入奶罐后再进行统一销售的，所以奶农专业合作社的建立可使奶农间形成一种相互监督的内生机制，更有力地约束奶农的机会主义行为，从而确保生鲜乳的质量安全。

　　2.2　对促进奶农增收的作用

　　2. 2. 1　有助于提高奶农的经营利润

　　调查发现，虽然规模化养殖的单位成本略高于小规模散养，但奶质和产量的提高所带来的收益增加远大于成本的提高。这正是发展奶农专业合作社提高奶农组织化程度、实现规模化养殖的首要意义。其次，奶农专业合作社在相对统一管理的过程中实现了规模效益，降低了单个奶农在饲料购买、疾病防治、生鲜乳收贮等过程中与外界交易的费用，从而增加了经营利润。

　　2. 2. 2　有助于维护奶农的市场地位

　　由于奶农在生鲜乳市场上长期处于弱势地位，企业各种压级压价行为时有发生，严重损害了奶农的利益。而发展规范的奶农专业合作社，一方面可以通过统一销售，提高奶农的市场地位，在定价中获得更多的话语权;另一方面通过架起企业与奶农之间信用的桥梁，减少双方互相猜疑和不合作行为。实践证明，奶农组织化程度高、奶农专业合作社发展得好的地区，奶农的市场地位就越高，其利益就越能够得到保障。

　　2. 2. 3　有助于扩大奶农的剩余索取权

　　《农民专业合作社法》规定，合作社当年盈余在弥补亏损、提取公积金以后，应按成员与合作社的交易量(额)返还。因此，如果奶农专业合作社通过建立自己的奶厅，将生鲜乳收集、贮运、销售等过程纳入合作社运营范围之内，那么利润返还的比例还将进一步提高。这不仅使奶农与合作社结成了经济利益共同体，实现了合作社和奶农的双向激励，还改变了产业链中不利奶农的收益分配格局，使奶农实现了更大的剩余索取权。

　　2.3　对稳定奶源市场的作用

　　2. 3. 1　有助于稳定生鲜乳市场秩序

　　由于牛奶产量的季节性波动与乳制品消费的季节性变化存在刚性矛盾，各乳品企业抢奶现象时有发生。在供不应求的情况下生鲜乳掺杂使假事件便容易发生。而奶农专业合作社作为独立的经济实体，若和乳品企业签相对固定的购销合同，必然比单个奶农和企业签订购销合同更有约束力，双方均不能轻易违约。所以，随着一个地区的养殖散户组织化程度的提高，奶源市场会越加稳定，生鲜乳质量安全的可追溯性也将大大提高。

　　2. 3. 2　有助于缓解奶业区域失衡

　　目前我国奶业发展存在明显的区域不均现象，政府有必要引导奶源区域布局调整，逐步改变北方过度竞争而南方发展滞后的局面。但是，当小规模散养奶农占大多数时，政府宏观调控和微观引导的成本巨大且效率低下。而农民专业合作社可以充当政府调控的一个有效载体，一方面缓解北方奶源重点区域过度集中带来的奶农利润低下和生鲜乳质量安全事故频发等问题，另一方面加速南方奶业健康发展而避免走北方奶业的老路。

　　3　目前奶农专业合作社发展中存在的问题与挑战

　　3.1　小规模散养户仍占绝对比例，奶农组织化进程缓慢

　　据统计，小规模散养的奶牛占奶牛总数的65%左右，小区化养殖的约占28%,其他养殖方式的约占7%;而1~5头规模的奶农占奶农总数的80%左右， 6~20头的约占15%, 20头以上的仅占5%左右。①同时，奶农为主要成员的合作经济组织发展缓慢。自《农民专业合作社法》颁布以来，参加专业合作社的奶农仅为1%左右;在全国约1. 4万家奶站中，奶农合作社开办的奶站不足2 000家。[2]可见，当前推进奶农组织化的任务十分艰巨。

　　3.2　现有奶农专业合作社的社会化服务功能发挥不足

　　农民专业合作社是集经济实体、中介组织、社会团体三种属性于一体的农民经济组织。一个规范且发展成熟的奶农专业合作社理应具有养殖规模化、服务统一化、监督制度化、社员互助化等功能。但是，目前绝大多数奶农专业合作社由于刚刚起步，社会化服务功能还十分薄弱，普遍存在着制度不健全，技术力量薄弱，以及规模小、产业链增值环节少等问题，难以有效满足奶农对产前、产中、产后的多样化需求。

　　3.3　政府提高奶业组织化程度的引导措施存在一定的偏误

　　首先，奶农专业合作社成为多数私人奶站改造过渡的“挡箭牌”。由于只有取得工商登记的乳制品生产企业、奶畜养殖场、奶农专业生产合作社，才有资格开办奶站;所以散户区的私人奶站常常为获取生鲜乳收购许可证而领办奶农专业合作社。但这些合作社多数流于形式，没有实现奶农专业合作社应有的功能。

　　其次，政府提高奶业组织化程度的措施偏重于推进养殖规模化。但养殖规模的扩大并不代表组织化程度的提高。对于养殖小区而言，若小区内奶农没有组建合作社或即使组建合作社也没有执行红利返还等合作社核心原则，那就与小规模散养无太大差别。对于奶联社而言，尽管其符合了作为奶畜养殖场开办奶站的要求，也具有类似合作社的功能，但这种资本密集型的产业模式在某种意义上与民间集资的性质相近，它不仅排斥了农村劳动力，也解除了奶农对奶牛养殖的剩余控制权，奶农的根本利益仍然难以充分保障。

　　3.4　政府支持奶农专业合作社发展的力度不足

　　目前，奶农专业合作社普遍表现为综合实力不强，自我发展后劲不足。其原因归根到底与缺乏资金支持密切相关。一方面，政府对奶农专业合作社的直接资金扶持有限。这使得奶农专业合作社难以在大型设施和设备方面进行改造升级，影响了奶农专业合作社社会化服务功能的发挥。另一方面，政府对奶农专业合作社的金融政策支持不足。这使得奶农专业合作社不仅无法进行社会融资，信用贷款也在银根紧缩情况下大大缩减，进而影响了奶农专业合作社开展正常的经营活动。

　　4　加快奶农专业合作社规范发展、保障奶业质量安全、促进奶农增收的政策建议

　　4.1　推进小规模散养向适度规模的园区化养殖发展，逐步提高奶业组织化程度

　　由于我国生鲜乳生产以散户居多，奶牛养殖已经成为这些散户奶农的主要生计来源，而集约化养殖又受土地、交通、饲草供应等养殖条件的限制。

　　因此，强行取消散户将对奶农的生产和生活造成巨大的影响，甚至会引发社会问题，对当前全国奶业的总体形势或将造成负面影响，因此，建议在加强政府指导和监管的同时，尊重奶农养殖意愿，有计划有条件地推动小规模散养户的集中化和规模化进程，逐步引导奶牛入园、奶农入社，形成以奶农专业合作社为主导的适度规模的园区化养殖模式。

　　切忌强行取消农户散养，慎重发展超大规模的养殖场，逐步提高奶业组织化程度。

　　4.2　完善现有奶农专业合作社的内部运行机制，促进其社会化服务功能的发挥

　　一个规范的奶农专业合作社必须要有一套完善的内部运行机制，才能有效发挥其社会化服务功能。因此，必须要健全奶农专业合作社的组织机构和规章制度，切实贯彻奶农专业合作社的“三会”

　　制度，实现民主决策、民主管理。同时，通过对内提供非赢利性服务、对外参与市场竞争，实现盈余与积累归全体社员共同所有，并将年度可分配盈余经留取必要的公共积累后按照交易量(额)返还给社员，不断提升奶农专业合作社的凝聚力，促进其社会化服务功能的发挥。

　　4.3　引导奶农成立规范的奶农专业合作社，防止“虚假”合作社的大量出现

　　建议在奶站清理整顿和奶源管理中，引导奶农成立规范的奶农专业合作社，严格合作社奶站的审批，规范合作社的运作。对于拟向合作社方向转化的个体私营奶站，发证部门要严格审批，宁缺毋滥，防止出现“虚假”合作社的现象。对于已经发放生鲜乳收购许可证的合作社奶站，要加强专业合作社的自身组织建设，扩大奶农在合作社中的管理权力，实现真正的合作社运作方式。对于不符合合作社运作要求的奶站，要限期整改;整改仍未达标的，要坚决撤销合作社奶站的资格，甚至取消生鲜乳收购的资格。

　　4.4　鼓励奶农专业合作社开办奶站，扩大奶农对生产剩余的控制权

　　建议在推动奶业组织化进程中鼓励有条件的奶农专业合作社开办奶站，或者引导散养区私人奶站加盟奶农专业合作社，使奶站逐步纳入到奶农专业合作社的运作范围之内。这不仅能大大充实奶农专业合作社的服务功能，更重要的是将生鲜乳中间商的利润纳入到合作社的分配范围之内，逐步改变不利于奶农的产业链利益分配格局，扩大奶农的剩余控制权。

　　4.5　加大对奶农合作社的支持力度，促进奶农专业合作社发展壮大

　　第一，进一步增加奶业扶持的专项资金，提高对奶农专业合作社的补贴力度。重点在养殖园区和挤奶厅建设方面给予倾斜，使奶站装备水平和合作社自身建设迈上一个台阶。第二，在税收上给予奶农专业合作社最大限度的优惠，鼓励奶农自发成立专业合作社，并积极参与合作社的管理。第三，为奶农专业合作社提供多渠道的金融服务，鼓励政策性银行、商业银行、农村信用社为奶农专业合作社提供优惠贷款，并加快金融创新，逐步建立起适合奶农专业合作社特点的融资体制。第四，进一步为奶农专业合作社提供信息与技术服务，不断促进奶农专业合作社的发展壮大。

　　4.6　健全相关配套措施，进一步保障奶业质量安全和维护奶农利益

　　建议加快进行奶农风险保障体系建设，探索建立由各方参与的生鲜乳价格协调机制，逐步形成按质计价和奶款到户相结合的付款机制，真正从制度上保障奶农利益。同时，加快实现生鲜乳质量安全的第三方检测，逐步缓解畜牧部门的监管压力，有效解决各方因奶质和奶价认定不一的而产生纠纷的问题。另外，建议通过加大对牛奶营养的宣传，加强当前奶业形势和乳制品质量安全的通报，提高消费者信心，促进乳品消费的稳定增长，实现奶业供求两旺的良好态势。

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