冯开文：解析农民协会发展的制度基础

作者：来源：中国农民合作社研究网日期：2011-02-20 浏览：480

　　摘要：本文认为，农民协会是利益团体，处于中央与地方之间，维护着中央精神，平衡着中央与地方权力关系。从政府、市场、社区的视角，可以对农民协会有更深刻的认识。近代以来日本发展的经验可以给我国农民组织治理以及当今农民专业合作社的发展以很多的启示。

　　关键词：农民协会;公共治理;农民专业合作社

　　基金支持：国家自然科学基金项目“农民合作社的农业一体化研究”(编号：70773112);国家教育部研究生教育创新计划“2009年博士生国内访学项目”。

　　民国时期国共两党都曾发动过农民成立农民协会来进行革命，农民协会发动农民进行自治从而对农村进行政治经济社会深层变革。而现今我国农村存在的许多在民政局注册的技术性农民协会，大多数都是半官方的组织。因此，农民利益的维护和表达需要一个统一的农民组织。从农民协会的建立考虑，可以规范引导目前农民专业合作社，这样有助于“三农”问题的解决，促进社会主义新农村建设。农民协会的存在有着自己的制度基础，是制度变迁的结果，是制度需求的产物。鉴于此，笔者结合农民协会发展的历史，对农民协会的概念进行了辨析，并从国家权力制衡以及政府、市场、社区的角度，进一步借鉴了日本发展的经验，对农民协会的发展作以下制度分析。

　　一、农民协会的发展与界定

　　1.我国农民协会的发展历程

　　农民协会从产生开始就具有综合性，既融入了生产、生活各个部分，也融入了政治、经济、文化等功能。它在战乱年代既能为革命所用，也能在和平年代进行发展生产、发展经济、提供公共产品和服务。

　　我国农民协会的发展最早可以追溯到宋朝乡村人自己发动的乡约。这个乡约由村人自我发起，大家汇集一起，作了承诺，加入了这个组织，以此邻里互相照应。邻里约定“人之所赖于邻里乡党者，犹身有手足，家有兄弟，善恶利害皆与之不同，不可一日而无之。不然，则秦越其视，何与于我哉!大患素病于此，且不能勉，愿与乡人共行斯道。惧德未信，动或取咎，敢举其目，先求同志，苟以为可，愿书其诺!成里仁之美，有望于众君子焉!”。

　　近代中国的农会是与近代社会自治思潮联系在一起的，在清末“新政”改革期间就产生了。1898年，清光绪皇帝在部分资产阶级代言人的倡导和影响下颁布上谕，命“省、府、州、县设立学堂，广开农会，刊农报，购农田，由绅商等有田者试办，以为之率”。民国元年，国民政府农林部公布了农会暂行章程，要求各县成立农会，“以图农事之改良发达”。也就是说，在清末和民国初，中国最初的农会是一种社会经济自助组织，其宗旨是推进农业的发展。

　　大革命时期，共产党和国民党都曾把农民协会作为组织和发动农村社会革命的一种手段。国民政府在民国初期曾广泛组织农民协会以开展北伐，进行国民革命。由共产党领导的农民协会则是在国家权威发生危机的情况下，通过农民协会来开展农村的革命工作。这个时期的农民协会，事实上不仅团结了一般农民，包括手工业者、小学教师和小商人;就是一部分脱离大地主影响、而对农会表示同情之小地主也已经联合在农民协会之内。所以，农民协会在当时就是乡村中的贫苦农民和其他小资产阶级的革命的政治联盟、农民政权。由于农民协会对传统的乡村秩序进行了猛烈的冲击，因而加剧了革命阵营的分化。代表地主利益的国民党右派对农民协会的行为极为不满，力求将农民协会纳入到传统之中。而共产党中以陈独秀为代表的“右倾机会主义”，也希望通过规范农民协会的行动来换取与国民党的统一战线。因此，农民协会也随着第一次大革命失败而失去了合法生存的空间。

　　这之后，在国统区的农会组织大体经历了两个阶段，即以1928年《农民协会组织条例》和1930年《农会法》为标志的重建阶段，以1938年《各级农会调整办法》为标志的整顿阶段。其中，国民政府颁布的《农会法》就规定，农会以发展农民经济，增进农民智识来改善农民生活，而图农业之发达为宗旨。当然，这时的农民协会实际上是国民党同共产党争夺农民领导权的组织，是农村基层政权的补充形式。而共产党则使农民协会变成了其扎根农村进行革命的一级政权组织，毛泽东的群众路线更是具有很大的发动力量，并以此赢得了新中国的建立。直到1949年建国之后，共产党所领导的农民协会还在土地改革中发挥了作用，并于20世纪60年代演变为贫下中农协会。之后随着社会化改造运动的开展，农民协会被“合作社”、“大队”所代替。但同时还有农民专业技术协会和农产品行业协会及农民专业经济合作组织等农民组织的存在。这种历史状况表明，农会既可以成为破坏农村社会秩序的武器，又可以成为社会整合的工具。事实上，建立农民协会并不是为了建立一种社会对抗组织，而是在寻找一种社会协商和整合组织。现阶段的农民协会则主要是农民利益的整合和表达组织，是与政府沟通协商的政治参与组织，而且融合了经济、文化等功能。

　　2.现今农民协会的界定

　　目前，农村存在着广泛的农民组织，比如农村专业技术协会、农产品行业协会及农民专业经济合作组织。

　　农村专业技术协会是为了适应农村经济商品化、市场化和专业化生产的需要，在科技示范户、专业大户的带领下，同一专业生产的农户自发地组织起来，成立了自己的专业技术经济合作组织。这类组织统称为农村专业技术协会(研究会)，简称农技协。〔5〕全国性的专业技术协会为中国农村专业技术协会，其各地方都有地方农村专业技术协会，挂靠单位为当地科委，为典型官办组织。农产品行业协会，即以主导农产品生产、加工、流通为基础，在自愿的基础上由法人、其他组织或公民组成的民间性、非营利性的社会团体。它是在某类农产品上做大做强的联合，其技术共享、信息交流，最早的形式是基于农村专业户的联合，该组织中的经济部分逐渐向农民专业合作社转化。而农民专业经济合作组织，即以主导农产品生产为基础，由专业商品生产者参加的合作经济组织。它如今被规范称为农民专业合作社，是企业的一种类型。其合作原则与国际上对合作社的原则认同趋向一致。农民专业经济合作组织可分为供销、金融、保险等职业性专业合作社和以农产品某一类为核心的农民专业合作社。

　　目前，对于农民协会的理解不同而出现不同的称谓，其名称含糊，分类也不统一，从而表现出政出多门，多头管理。这些农民组织的注册也比较混乱，有些在民政部门注册，有些在工商部门注册，现在，从这些组织中抽出了经济部分，以《农民专业合作社法》规范为农民专业合作社，并在工商管理部门注册登记，而技术功能类则仍在民政部门注册，称之为协会。

　　现今的农民协会是指农村专业技术协会或农产品行业协会，因为农民维权性协会是注册不下来的。

　　协会属于非营利组织，要求在民政局注册，但目前我国许多农民协会大多从事经济业务，自身角色多样性，表现出综合特征，因而直接以农民协会命名进行注册的不多，大都是注册为技术协会或行业协会。①应该说，农民协会是农民利益表达的渠道，但现今的农民协会却缺乏政治功能，因此，未来的农民协应融入政治功能。如洪大用认为：“目前，我国工人有工会，妇女有妇联，青年有青联，文学艺术工作者有文联，科教人员有科联或社联，等等。这些组织不仅表达不同社会成员的利益要求，维护各自的利益，而且还发挥着监督政府以及互相监督的功能。然而，占人口绝大多数的农民却没有组织起来，这于我国的民主建设是不相宜的。”〔6〕可见，未来的农民组织的法律地位与工会相类似，是一种代表农民利益的社会团体法人。

　　农民协会位于基层，更应该显示出综合性，在经济、技术、文化、教育上为农民提供服务。农民协会应该是农民自发创办、从下到上连为一体的，融入政治、经济、技术、文化等功能且具有综合性的社会团体。建立农民合作组织，一方面是在市场经济条件下农民应对市场竞争的客观需求，另一方面也是政府转变职能，培育社会中介组织，构建“大社会，小政府”格局的需要。农民协会不仅可以为农民提供专业技术服务和市场信息，而且还能以农民为主体顺应外在市场的变化，适时调整发展策略，调整种养结构更灵活地应对市场经济的挑战。更重要的是，农民协会还可以在农民与政府之间架起一座稳定的桥梁，政府的决策也能更多地听到来自农民的声音，这对于社会的和谐健康发展都有着积极的现实意义。经过30年的发展，仅仅单纯的农村专业技术协会、农产品行业协会、农民专业经济合作组织已经远远不能适应现代社会经济发展的现实要求，因此，以发展综合性农民协会来提升农民利益是一个很有意义的途径。

　　二、农民协会发展的制度基础分析

　　1.农民协会可使国家的权力在中央与地方之间进行制衡

　　中央与地方纷争的微妙关系由来已久，颇受争论。以美国的斐鲁恂所论，中国政府很重视面子，不轻易撕破脸皮，下级对上级阳奉阴违也是有的，不便违抗，但又不认真执行或变相执行。国家的意义更在于中央政府的政策，而地方政府的执行则可以削减或扭曲这种政策的执行，农民所认同的国家中央政府层面与地方政府层面是两个层面。然而，农民协会却能强化农民主体的作用，以中央政府文件精神伸张自己的利益。中央政府——地方政府——农民协会构成了相互制衡的三个主角。农民协会在主张中央精神方面有关键作用。农民通过农民协会直接对中央政府认同，便有益于形成国家统一的概念。由此推理，农民协会与国家中央政府可直接发生关联，社会其他行业团体也可如此，大的集团比如工人协会等团体协会都可以国家精神主张自己的利益。

　　农民协会不同于其他行业团体组织，虽都是利益代表集团，但其他行业团体组织的主张对国家发展影响没有农民协会影响深远，农民协会在中国是代表占人口大部分的农民，农民协会的发展能促进农民增收和福利增长。以Mancur Olson所论，虽同是阶层集团，它们也有所差别，小团体是为了分利，到处游说，结成卡特尔，对国家发展不利，虽壮大本行业利益，但也损失了国家的整体利益。然而，对于大的团体如农民协会是代表某一阶层的人群，有利于社会生产力的发展，对于国家很有裨益，因为民间的繁盛也是国家的繁盛。也就是说，农民协会的壮大对国家发展有更大的好处。

　　因此，农民组织起来，通过农民协会直接与国家对话，主张国家精神，上升到宪法，把国家理念和精神融入宪法当中。农民协会可通过自我治理来使地方政府规模得以消减，有利于民族融合、消除地方观念、增进对国家的认同。并坚持国家精神，以中央政策和国家法律来维护自己的利益。中国是中央集权国家，地方虽听令中央，但时有有令不行或变相执行，地方政府常借中央政策渠道截留资金，打着政策旗号乱收费。中国的体制自上而下，缺乏从下到上的反馈互动，民间组织的繁荣可以平衡中央与地方政府的权力。中国政治体制要使人人对应于国家，主张国家精神，在民主体制上改进人民代表大会制度，使农民更能直接地反映自己的利益诉求，而我国农村民主进程则需要在农民结成农民协会的利益主体上进行探索实践，使农民以宪法精神来维护自己的利益。当然，农民组织的发展也应摆脱目前仅仅在经济方面发展的限制。由于农民协会具有综合性，农民协会的发展是代表占中国总人口80%农民的利益，对国家发展有利，因此，农民协会应反对地方政府扭曲中央政府政策，增加农民对国家的认同。可以说，农民协会的发展不是敏感性问题，而是如何发展的问题。

　　2.农民协会的政府、市场、社区多元社会构筑视角下的解释

　　政府、市场、社区是构成社会的三层力量，它们共同推动政治经济社会的发展。政府与国家比较起来，政府是不断变化，有不同形式，而国家却是保持长久，国家精神应该不断升华，并有历史积淀，有深厚文化内涵。人们把公共权力以契约形式委托于政府，政府代表国家利益，但作为全体人民利益代理人的某一政府也会有自利行为。代理人——委托人理论也可解释国家与政府之间的关系与难题。从政府的发展过程角度来说，乔耀章教授认为，〔9〕政府有国家机构政府和非国家机构政府两种类型，在社会中结成契约关系的社会团体也有政府作用，可以被看作一种准政府。由此可以看出政府产生于社区，是民间组织的转换，民间组织和政府有着公共治理的共同目的。

　　政府作为公众的调停人，提供公共物品。当然，同时还有非国家机构政府的民间组织来调解。集体行动的不同联盟有的会结成卡特尔，在政府政策制定上进行游说，结成利益集团对政府进行施压。为防止利益集团对于其他人的侵害，政府要出面调停和进行利益平衡，但如果行政不透明、信息不公开，政府出于自利性质，容易倾向与利益集团捆绑一起。市场机制是在自利人基础上可以平衡有无，整合资金、人力、技术，使不同资源禀赋地区交换有无，优化资源。在有民主经验丰富的国家里，法律有种种防范，市场机制可以发挥作用，能起到资源配置优化作用。

　　而民主机制不健全的国家，信息不对称、权力寻租等因素借助市场机制使不公平得以扩大化，产生出诸如马太效应的现象，富者愈富，贫者愈贫，交易在无令或有令不行的法律虚空下进行，弱者被蚕食鲸吞自然厉害。更进一步，政府与市场的结合形成官商利益共同体，官商勾结起来形成市场垄断，破坏交易规则。利益集团参与政府决策的制定，分散的农民参政成本大于参政收益，农民不易行动起来，导致农民对政治冷淡，不能参与进来。而对利益集团左右政府决策的解决，布坎南认为，只有通过建立宪政体系来保证政治参与公平，通过改进参政技术使农民参与政治的决策。〔10〕政府、市场、社区，从大到小，后者更重视地方性。市场是一个通过非人格化的价格手段协调追逐利润的人们之间竞争的组织，社区组织个人关系密切，相互信任，而政府则利用强制性力量干预资源配置。〔11〕从理论上讲，市场在私有品供给上是有效的，社区的比较优势是在“地方性”公共品供给上，受益者局限在本地，而诸如基础科学研究和司法体系等“普通性”公共产品的供给则应该由国家承担。在市场不完善的国家与地区，公共物品无人提供，就需要发挥社区作用。政府、市场、社区的三种模式究竟采用哪种，这对于不同国家或一个国家不同地区都有所不同。由于文化和社会传统不同，有的可能是市场效率相对高一点，可加强市场作用;有的基于社会资本的社区，组织能力强一些，可扩大社区作用;政府作用表现在对政治经济文化的综合上，政府保护和界定产权，提供公众所需的公共物品和服务。

　　由于政府、市场之外的社区更重视协作精神，社区中的农民所依赖的是一种社会网络的信任。以农村中的金融为例，农民缺乏资金，银行不愿意参与农村中的金融市场。农民大都借助社会网络关系进行融资，社区里的乡规民约通过舆论制造道德压力。社区是一种经济政治社会大熔炉，政府指令和市场规则在这里发挥不了作用或根本不起作用，这就得依靠构筑农民自己的组织——农民协会来促进农村的政治经济文化的发展。农民协会作为一个农村中的民间组织，具有社区的作用，它的发展是个逐步过程，具有很深的信任力量和社会资本在里面，不能以行政命令或市场机制的模式来套。它是个农民自发创造、自发行动的集合物。农村经济的组织形式需发挥社区作用，农村社区与农村城镇化是个同步过程，应待市场机制成熟，再结合公司制的相关优点逐步发展。以发展的视角，发达国家中的发展经验在不发达国家地区有所限制，不发达国家不能照搬照抄。西方国家的市场理论在不发达国家中推行也常常失败，并带来多种问题，加剧了不发达国家地区的贫穷。在农村当中发展经济，推行市场组织下的公司制，由于农村资金人才制度缺失，农民组织便空有公司的外壳，农村的发展被限制于通令通行全国的市场法律条文之外，农村弱者受制于人，只能愈是落后。社区性质的农民协会是内公外私的治理结构，不排除内部治理中的舍私为公、无私奉献的现象，这些都是农民协会自己解决的问题。农民协会内部的公益精神的维护，成员之间产权的明定是农民协会自己的事情，其中所有的血缘、地缘关系是农民协会的社会资本，这种社会资本能促进农民协会的形成，但血缘、地缘的狭隘性和封闭性也限制了农民协会的发展。未来随着农民协会的发展，传统的以血缘、地缘为纽带的社会资本需转变为以协会发展远景为中心的社会资本上来。

　　3.农民协会的日本经验

　　进一步解释日本“农协”的全称是“日本农业协同组合”，在日文中的意思是日本农业合作社，因而它主要是日本农民的经济组织。但日本的农协也是履行诸多综合功能的经济组织，如当国家的农业政策与农民的利益发生冲突时，农协就会代表农民的利益，替农民说话。日本农业协同组合是由中央、都道府和市町村三级农协组成的合作社网络体系，几乎所有农户都加入农协。农协的宗旨就是为成员提供生产和生活方面的方便和服务，并组织农协成员之间开展互助。

　　中央和都道府县都是一种联合协作关系，不具有行政命令权。日本农协是靠其独特的组织原则和经营原则组织发展起来的特殊法人。其原则是自愿加入、民主管理、协作、限制出资配额、促进教育发展和剩余资金分配等，其最高权力机构是由各基层联合推荐，并经全体会员选举产出总代表大会。由总代表大会选举产生理事会和监事会，再由理事会选举产生最高领导层。理事会及领导成员接受监事会的监督检查。会员分正式会员和准会员。会员是从事农业生产的农民，准会员不从事农业生产，但可以融资并通过农协做生意。农协服务范围很广，无所不包。

　　日本农协的组织体系离不开日本整个经济体制，有日本经济组织的相互关联融合特点。以速水佑次郎的研究来说，日本经济的发展是学习西方，但不同于西方。日本企业引进西方管理技术并本土化。金融集团与产业集团形成紧密结合，财阀制度，相互参股，在金融支持下工业发展迅速。日本企业在资金、人才、技术上相互关联，上下游生产要素行业便需相互参股，互相合作。这种参股形式更是一种相互的合作。如日本各大商社都为综合商社，资本相互参股，利益绑结一起，业务联系紧密，依托社会关系组成紧密组织。财阀也是如此，商社和财阀捆绑一起。商社和财阀对外“军国主义”，对内“军团主义”。

　　二次世界大战便是他们实力展示的证明。但对其他国家的侵略掠夺最终导致了他们自己走向覆灭。当然，财阀和商社是独特的东方经济模式，它有东方的文化基础，而不是脱离自己的根基盲目地学习西方的结果。

　　日本经济的发展得益于明治维新变革运动，而民治维新则受中国阳明学派的思想影响。日本公司治理现今还是很受中国先前思想的传扬主张，唐代的《贞观政要》则是对日本影响深远。中国清末洋务运动开展，洋务派主张学习西方，以求民富国强。日本比中国先行了一步，自明治维新开始就学习西方，国力大增，走向世界前列，并已经翻译了大量西方著述。当时，清政府认为学习日本比学习西方更容易些。郑观应所著《盛世危言》认为，中国与日本在语言文化有所渊源，日本与中国国情相通，通过学习日本而学习西方，学习日本更是适合当时中国。〔15〕目前也是如此，虽然日本土地私有，但中国与日本都是地少人多、农户规模小经营分散，中国需要发展综合性农民协会来解决农民公共产品短缺、分散农民难以对接大市场从而难以实现社会化大生产的矛盾。随着中国土地流转进程的加快，中国发展综合性农民协会的环境越来越成熟。

　　三、结论与启示

　　通过对农民协会发展的制度基础分析，笔者得出以下结论：

　　第一，农民协会发展的前提是农民协会不是国家的对抗性组织，它可以促成农民参与政治，增进农民对国家的认同，能使中央政府与地方政府权力平衡，维护国家宪法精神，主张中央政府政策，利于国家创新体制，利于社会化大生产。

　　第二，农民协会能有效促进社区治理，农民协会更应该具有综合性，促进农民在生活、生产方面进行合作;农民协会离不开政府支持，政府提供公共物品，农民协会自我发展，通过市场导向，利益促使，农村社区更应该让农民协会参与进来进行自我治理。

　　第三，日本与中国具有许多相同之处，农业也具有相似性，如地少人多、农户规模、经营分散等。中国在加快土地流转前提下，有必要成立有中国特色的综合性农民协会。通过自下而上的农民协会的自我发展与自上而下的政府引导相互结合，使农民协会从地方到中央有相应的指导部门。

　　第四，农民协会的发展基于中国现状对农民专业技术协会、农产品行业协会、农民专业经济合作组织等农民组织进行整合，从而构筑农民协会的广泛社会体系。

　　总之，凡所谓农民协会之产生、之发展，乃至发达，便是农民个体和组织之联合。目前，国际上合作社发展迅速，逐渐壮大起来，在此基础上可以发展到规模集团，横向联合，结成经济联合体，以求抗击全球化局势之下的大集团大公司的欺凌坑害，或是垄断下的强买强卖。目前，《农民专业合作社法》已出台，农民经济组织更需要进一步组织起来，以农民专业合作社为突破口，逐渐结成农民协会，使我国农民组织综合发展，稳定发展，进一步联系农户与市场、农民与政府，在农民利益维护上发挥更大的作用。政府也应该自上而下给以扶持，创新制度，给农民协会发展以更好的土壤。

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