[摘要]在改革开放30周年之际，本文运用制度经济学的制度变迁等理论，本着重论简史的基调，本文首先提出了一个政治制度对经济增长具有决定性影响的假说，然后对中国农村三十年的政治制度变革兴起的诱因、变迁的过程、变革演进的内在机理、这场变革的成就和问题进行了独到的分析总结，在评价相关研究的同时，系统地形成了自己的看法：这场政治制度变革是一场强制性为主的制度变迁；变革过程中呈现出乡村两轨协调互进的态势；变革的内在机理关键在于国家的控制，而国家的目的在于财政税收或者农业剩余；总体来看，变革的成效大于问题，但问题决不能忽视。文章最后提出了进一步推进改革的对策。

    [关键词]乡村政治制度 制度变迁 村民自治 撤社建乡

三十年过去，“弹指一挥间”。 “谈笑凯歌”之时，面对辉煌的成就，展望前行的旅途，每个人心中都会装满荣耀和憧憬。中国农村30年的政治制度变革，是在最基层、最敏感的领域，发生的沧海桑田式的变革。这种“地火运行”一般的变革，也最容易被人们忽视和遗忘。为了更好地前行，在30年后的回眸之际，这场变革应该得到更多地关注。其中，变革的属性、变革的基本脉络、变革的缘起和演进的内在机理、变革的成效和依然存在的问题，都应当属于重点聚焦之处。而首当其冲的，就是政治制度在经济发展中的影响。

一、假说：政治制度的决定性影响

中国农村政治制度的30年变革，不仅仅是单纯的实践，还是对理论的有力折射和挑战，在坚实的实践基础上，有力地回应了政治制度对经济发展的影响这一重要命题。在这个发展的时代，政治制度却没有收到足够的重视，以至于似乎很难在政治制度和经济发展之间建立联系。

其实，经济制度对经济发展的影响，已经为人们所熟知。著名经济学家林毅夫[1]76-106，通过收集1978-1987年的分省农作物投入和产出数据以及其他政策变量，进行的生产函数估计发现，引致经济增长的提价、化肥增加和家庭责任制诸多因素中，1978-1984年农村家庭责任制对农业产出增长的贡献高达46.89%；以反生产函数估计，这期间家庭责任制的贡献也达到42.20%。诺贝尔经济学奖获得者诺思[2]通过对海洋运输业250年（1600-1850）发展的研究发现，在没有重大技术进步的情况下，海洋运输业依然经历了快速的正向增长，而引起这种快速增长的原因正是制度的变化。印度藉诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森[3]189则研究了发展中国家贫穷和饥荒产生的原因，指出饥荒的产生是由食物权的差异性造成的，而对购买粮食的权利的分配起决定性作用的则是制度。如东南亚的大饥荒、非洲的大饥荒等，实际上是食物权不合理分配造成的影响。这说明经济增长的正向影响来自制度安排，即使没有技术进步的情况下，经济也会增长；这也说明，经济增长中糟糕的事情——贫困，同样是制度在起作用。所以经济增长过程中经济制度发挥着非常重要的作用。

回到我们的主题政治制度。什么是政治制度，政治制度和经济制度有什么关系？政治制度会影响经济增长吗？

要回答这个问题，必须从贯穿经济学发展史的一个基本问题的讨论开始。这就是经济应该自觉地按照经济规律自我运行，还是需要政府干预？这个问题从来没有像今天这样受人关注。而这个问题首次成为引人注目的经济学问题，正是在1929-1931年的经济危机时代。当时，大胆实践政府干预的罗斯福和为罗斯福的主张提供理论支持的凯恩斯，都因此获得了卓著的声誉，并被历史深深铭记。在此后的经济发展实践和经济学演变过程中，人们逐渐形成了这样的共识：经济绝对不可能仅仅运行在自由市场的单轨上，它也不可能完全依赖政府干预，经济学家的任务实际就是保持政府干预和市场运行之间的平衡，寻找政府干预市场的恰当时机和精准尺度。一个明显的例证就是，在新古典综合派眼里，主张政府干预的凯恩斯和主张经济自主运行的亚当·斯密，几乎受到了同等程度的推崇。

但是到此为止，所有的进展都暗含着这样一个前提假定：经济就是经济自己，应该自主运行，只有出现了意外才需要政府干预。政府干预实际上就被看成了一种外力，一个经济体的外生变量，甚至是一个常常被舍弃的外生变量。经济学也常常因为这一假定被拖进解释乏力的尴尬境地之中：例如：韩国在上个世纪七十年代的高速增长就与整治腐败的约束机制不断完善“不约而同”，这是为什么？英国的工业革命难道与1640年以后的资产阶级革命，以及君主立宪制度的建立没有关系吗？如果这样，工业革命为什么发生在英国而不是中国？在中国历史上，常见的现象就是政治清明，则经济繁荣、民生向善，如果政治糜烂，自然就会经济满目疮痍、民不聊生甚至揭竿而起。作为时代“显学”的经济学，难道可以对这些熟视无睹吗？作为一个中国的经济学人，难道能够回避改革、包括政治改革与三十年辉煌的经济增长成就之间的关系吗？

直到另一位诺贝尔经济学奖获得者科斯在《社会成本问题》[4]中首次分析了法律等政治制度在经济发展中的作用之后，政治制度才以经济系统成员之一的身份进入了人们的视野。在这篇经典论文中，科斯依据大量的案例，证明当经济中存在交易成本时，经济效率就会受到影响，法律通过对产权的界定作用等，就对经济增长起着长久的影响。科斯自己这样强调：

     我们可以想象，在假设的交易成本为零的世界中，交易双方可以通过谈判来改变任何阻碍他们增加产值所需的任何步骤的法律条款；但在交易成本为正的现实世界中，这种过程的成本会很高，而且即使允许，也会使大量有关法律的缔约无利可图。所以，个人拥有的权利，很大程度上都由法律决定。结果就是法律体系将会对经济体系的运行产生深远的影响，并且某些方面可以说是后者控制前者。

当政治制度受到“内生变量”的“公正待遇”之后，政府干预才会被看成是政府通过政策、法律、产权、制度以及其他公共品的投入等，来调整经济增长的方向和步履的经济行为。即便是政府不干预，它也提供着公正、保护、产权结构等公共品，积极认真地扮演着“守夜人”的角色；甚至“无为而治”也是对经济增长一种闲散的操控而不是放任自流。

差不多与此同时，一大批经济学家也在致力于寻找政治制度和经济发展之间的联系。哈耶克[5]（1973年诺贝尔经济学奖获得者）从上个世纪40年代就致力于寻找市场经济与个人自由之间的互动关系。他认为，市场经济及其形成的各种社会和法律关系与个人自由，这儿这就像一个硬币的两面，有着不可分割的紧密联系；计划经济恰恰相反，是一整套与个人自由相背离的制度和法律，尽管它仍然以人类幸福为起点。因此，人类应该追求的是通过市场追逐个人自由的“自发秩序”。与此相类似，布坎南[6]把政治制度提升到了“比正统经济学‘更高的’”立宪经济学层次，试图对约束政治经济行为者的选择与活动的不同法律制度、立宪规则进行解释。组织成本和决策成本就是其中重要的约束因素之一。奥尔森[7]的研究更进一步，基于“无论每位个体如何努力追求自己的利益，社会的理性结果最终不会自动产生”这一假定，他致力于寻找“集体行动”下“理性选择”如何实现、为什么会实现等问题。此后，公共选择理论就成了连接政治和经济的重要桥梁，新的政治经济学蔚为壮观地出现在我们面前。

沿着大师们的足迹，可以自信地说，回顾中国农村和农业经济三十年来的跨越式发展，绝对不能抛开这期间中国农村政治制度的变迁。尤其当我们象前面这些经济学大师们一样，将人们所得的物品都看作各种各样的权利时，政治制度将不仅间接影响着人民的经济收益，还直接反映着农村人群的整体所得。这就是政治制度研究深刻的理论和现实意义所在。

因此，可以提出的关于农村政治经济制度变革关系的假说之一就是，政治制度是经济增长的决定性因素之一，政治制度决定着经济制度，并通过经济制度或与经济制度一起发挥其对经济增长的影响。依照诺思“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，是为决定人们相互关系的一些约束规范。制度搭建了人们在政治、社会或经济方面所发生交易的激励结构”这一定义[8]1，我将政治制度界定为：规范一个国家政治体系（包括行政体系各级别、各阶层、各势力集团）、立法司法系统以及人们政治思想（意识形态、宗教信仰等）的一整套规则。意识形态、宪法法律和官僚体系都属于这一范畴。在经济增长中，如果如诺思前面所说的那样，制度是经济增长的关键，“关键”到即使不存在技术进步也会带来经济增长；那么，决定经济制度的政治制度，无疑将在经济增长中起着决定性的作用。例如，宪法和意识形态规定着经济制度的数量、形式、结构、经济制度有没有出现的可能等等。

假说之二是，如果依照诺思[9]和林毅夫[10]等人开创的制度变迁理论，政治制度变迁和经济制度变迁一样，可以划分为自发追求潜在经济利益的诱致性变迁和自上而下供给的强制性变迁，其产生发展都会受到各种相关因素的制约，有其内在的变革机理；而变革的绩效则取决于制度变迁的类型，但更重要的是变迁的成本。

第一个假说很容易验证。十一届三中全会之前有这样一个典型案例：广东农民养3只鸭就是社会主义者，如果养5只鸭则被定义为资本主义者。实际上就是：“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗。”连养殖数量这种细枝末节的问题，都要受主流意识形态以及其他政治制度的刚性制约，社会经济的发展怎能不受到重重束缚，怎能不走向崩溃的边缘？又怎能说教条僵化的政治制度不是经济崩溃的始作俑者？众所周知，30年前我们这个泱泱大国 GNP占世界的比例仅仅为 2.5%，对外出口总额仅仅占世界贸易总额的0.7%，而钢产量仅仅是日本的1/6。而今天，中国GDP总量已经列世界第三位。这种翻天覆地地变化，就肇始于十一届三中全会从教条僵化向实事求是的思想路线转变，以及从教条的社会主义向中国特色社会主义的政治制度（准确地说，最初提出的是“改革开放”“搞活”的社会主义）转变。可以说，没有最初的政治变革，后来的成就只能是无本之木，无源之水。

下面，将通过考察中国农村政治制度的变迁，重点验证第二个假说。在关于30年的变革鲜有全面回顾，尤其缺乏理论性评论的情况下[11]，本文的工作将是富有价值、充满挑战的尝试。

二、过程：双轨协进的政治变革

中国农村三十年的政治制度变革，对于农村经济发展来讲，具有同样的决定性意义。同时，政治制度的不断演进，也是对经济发展的及时辉映。

（一）变革的起因

农村政治制度变革总的起因首先是人民公社制度的失败。人民公社的解体缘于产权不清晰、计量困难、监督机制不合理以及分配制度不完善等方面密切相关[12-14]。正是“文革”晚期人民公社中出现的饥荒频仍、生产效率低下、消极怠工偷懒想象泛滥，使人民公社制度逐渐走向了崩溃的边缘。时代其实已经提出了与此相关的问题，也就是在人民公社解体之后如何建立、建立什么样的农村政治制度的问题。其次，是家庭责任制的推行。1978年，当安徽小岗村的农民在千疮百孔的人民公社体制上，又一次通过重建家庭责任制显著改善经济状况，并最终获得地方和中央的认可后，人们公社存在的经济理由就不复存在了。其在政治上的存在价值也大打折扣，被废除也只是一个时间问题了。很明显，家庭责任制的推行直接导致人民公社的正式解体。这一过程中突出的制度创新意义在于：老百姓在经济制度方面的自发创新得到认可，从此农村经济制度就多了一条创新途径；同时，经济制度创新的成功和被认可，激发了农民对政治制度创新的冲动，为政治制度的优化增添了一支充满活力的新生力量，政治制度创新的前景大为改观。而家庭责任制产生后，人民公社表现出的明显不适应，就造成了政治制度的真空，显示出明显的政治制度需求，尤其是在乡村政治制度层面性哦农供不应求的状态。这就给了农民的首创精神继续得到充分发挥的机会。

具体到村民自治，其应运而生的原因主要有：1、温饱问题的解决衍生了其他需求。套用马斯洛的需求层次理论，当人们的温饱问题得到解决后才会转到对其他更高层面的需求。村民自治只能出现在家庭责任制之后。2、农民要确保家庭责任制及其收益。家庭责任制在农村反复出现过多次，但因为种种原因都没有存续下来，这次家庭责任制在实现了巨大技校后会不会得以保存，广大农民同样很担心。所以，出于保护胜利果实的目的，农民希望通过村民自治，更积极广泛地参与农村政治事务，保护“胜利果实”。3、人民公社解体后，农村出现了人心涣散和权力真空现象，一些旧势力、邪恶现象卷土重来，农民又失去了原来对人民公社的政治归属和精神依托，经过不断地自主创新，最终村民自治成了良性选择。可以说，村民自治的产生，恰恰就是当时制度创新格局的微缩景观。

（二）变革的过程

很容易发现，三十年乡村政治制度变革的基本线索有两条，一条就是乡镇政权的改革，另一条就是村行政组织的变化。这构成了政治制度变革演进的两条主要轨迹。

1、撤社建乡

乡镇政权的变革最早出现在1980年，第一个乡政权是当年建立的四川广汉向阳乡人民政府。到1982年，《宪法》明确规定要在乡镇建立人民政府。自此之后，以乡镇政府替代人民公社的变革不断地向前推进。截至1983年底，12702个人民公社解体；1984年底，39838个人民公社进一步解体；到1985年，最后的249个人民公社全部变成了人民政府，至此，乡镇政权在全国的建立顺利完成。

乡镇政权的变革的第一阶段（1978-2002）中，除了新的乡镇政权的建立，重大的制度进展就是由当地选民直选乡镇领导干部。1998年四川步云、南城的乡长直选，1999年的深圳大鹏镇长直选，再到山西卓里的“两票制”选举乡长，湖北杨集的“海推直选”镇党委书记和镇长，乡镇党政领导干部由当地选民直选的做法，在全国不同的乡镇试验了好多次。2004年2月到4月间，云南红河州石屏县七个乡镇统一进行了由选民直接选举乡镇长的试点，在全国第一次把一个县范围内的所有乡镇长职位都交给选民直接投票选举产生。

乡镇变革的第二阶段是重农助农政策后的变革，主要包括党组织强化、债务问题、财权事权配套改革、机构改革。

2、村民自治

另一个层次的变革是村民自治。1980年广西两河地区最早通过村民民主选举产生了村民委员会，编制村规民约等，实施自我管理。后来，村民自治的内涵逐渐定形为“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”等“四大民主”。

在民主选举中，各地逐渐形成了海选、竞选、设立秘密划票箱等一系列成功的做法，其中最有影响的就是海选。吉林省梨树县梨树乡北老壕村在1986年换届选举时，首创了 “海选”—— “村官直选”，此后很快在全国各地、各层面迅速推广开来，甚至带来了良好的国际影响。具体做法是，由选民直接提名、确定候选人进行选举，犹如从大海中捞取珍珠一样，确保每个村民都能选择自己信任的人。同时“海”有“极多”和“漫无边际”的意义，比喻不指定候选人，想选谁就可以提名谁，从众多候选人中直接选举村委会成员，以保障民主、公平、公正的充分实现。“海选”之类的制度创造，自然保证了村民充分的选举权和被选举权，也在一定程度上增强村民选举的民主性、公正性和参与度，后来逐渐推广，在乡镇政权建设层面也得到了广泛的运用。

此外，民主决策主要就是通过村民会议、村民代表会议（“小人大”）、民主论证会等，实施村民的民主决策权。民主管理，就是通过制定一章一约（“小宪法”），也就是村民委员会章程和村规民约，实施自我民主管理。民主监督，主要表现为村务（财务）公开。2003年以后，农村公共品供给的“一事一议”筹资投劳制度，改善为“一事一议”财政奖补制度；同时各地农村注重村干部队伍建设，从农民工、退伍军人、大学生中不断地输入新鲜血液，同时允许村干部晋升公务员，激励不断强化，村民自治制度更得到不断拓展。

从乡村两级政治制度的变革过程看，互相影响、互相借鉴、协调演进是这场变革的基本格局。因此，乡村两级的政治制度变革具有不可分性。具体来说，从乡村两级政治制度的相互联系和影响看，乡镇政治制度为乡村提供了基本的制度框架，即党、政、人大三位一体的基本政治体系，村民委员会的选举、机构设置、甚至相当流行的“小人大”、“小宪法”，都体现出与乡镇制度格局的高度吻合。在这个意义上，村民自治可以看作是中央政治制度体系的进一步延伸。但是，村民自治绝对不是简单的复制，它是以高度自治为基础的，也以高度自治为内核。如果说乡以上的政治制度以自上而下为特征，村民自治则突出自己的自下而上特征，被村民选举产生、听命于村民、服务村民、并接受村民的监督。也正因此，村民自治对乡村政治制度的贡献远远大于获益。乡村政治制度的民主化趋势，干部海选和乡镇领导干部直选等，都可以说是村民自治影响所致，都受惠于村民自治开风气之先。

三、内在机理：国家操控的强制性变革

为了说明上述变革是怎样演进至今，为什么能够演进至今，以至于对社会经济发展产生越来越重要的影响，揭示变革的内在机理就是一项不可或缺的研究任务。这只能从对变革进行概括和定性开始。

从制度经济学的角度看，30年的乡村政治制度变革主要是一场强制性制度变革，并在逐渐走向强制性制度变迁与诱致性制度变迁协调演进的协作性制度变迁。虽然1980年前起始的村民自治和乡镇政权的建立，都是群众自发创新的。但是对象毕竟是政治制度，如果中央不认可的话，这样的制度是不可能建立起来的、更不可能走向完善的。所以必须由法律进行规范，宪法、村民委员会组织法相继出台，就是制度走向法制化的体现。相比较而言，制度的法律硬化花费的时间远远超过制度的创造，就是这场变革强制性的重要证明。值得注意的是，2003年以后，村级政治制度的变革形成了由执行制度变迁与强制性制度变迁协调演进的协作性变革，既有村民参与又有国家的强制性安排，乡干部的直接选举也体现了这种趋势。这是一个强制性变迁减少“制度失败”，诱致性制度变迁减少外部性和搭便车的良性制度变迁趋势。可以这样概括，这场变革以诱致性变迁开始，强制性变迁得以长期贯彻，近期才走向强制性制度变迁与诱致性制度变迁协调的协作性变迁。

在长期的强制性制度变革中，要实现的目标中，国家的利益是第一位的，国家收益要大于地方政府的收益也大于人民的利益。而国家的主要目标，主要就是追求国家工业化的农业剩余。改革开放前，农业剩余达到了8千多亿，甚至和喜马拉雅山一样高，占整个工业固定投资的1/3。改革开放后，在更大规模的新一轮国家工业化浪潮中，这种趋势一直延续到2003年，8千多万的农业剩余数量在1990年代就被刷新，源源不断的农业剩余以至于高速经济增长始终相伴。地方、乡镇政府的租金是第二目标。为了保证国家目标的顺利实现，国家甚至创造了财政分灶吃饭制度，以保证地方和乡镇无法截流中央收益，不足以伤害国家利益。而农民的利益更是其次的目标，只有在农业剩余的产生受到严重影响时，才会制约国家目标的实现。很显然，这样的目标次序，即国家目标大于地方目标，地方和乡镇目标大于农民目标的状况，是与制度博弈格局中各行为主体的实力大小高度一致的，足够强大的国家自然将国家目标置于首要地位。因此，目标约束下产生的政治制度，就直接导致了预期的经济绩效。而经济绩效-农业剩余的不断增加，又反过来诠释着制度设计的有效性。正如历史所证明的那样，在大多数时间、地点，制度在自觉地完成着国家交给的任务，在有效地履行着自己被赋予的使命。

但是，强制性制度设计和供给中一直存在的问题，还是对经济绩效产生了足够的不良影响。1990年代，农民负担问题就是代表。乡村政治制度具有保护和实现农民利益的内在设计，所以，当过多的农民收益变成了农民负担时，农民以及某些农民自己的组织就会自然而然地出现在“上访”的队伍中。但上访的结果往往是无功而返。乡镇一般不会参与“上访”，但是乡镇会积极通过手中权力追加农民负担，因为国家不允许截流税收，又不支付乡镇工作人员报酬，增加农民负担就成了乡镇存活下去的唯一手段。而当收费困难导致征收人员增加，人员增加又加大了负担，乡镇政府就成了这个恶性循环的核心。看起来农民负担屡禁不减的原因在乡镇，实际上原因在于国家工业化背景下、强制供给的乡村政治制度设计本身。只要这是一个追求农业剩余的强制性制度安排，农民负担问题就不会根本解决，乡镇地方政府“借题发挥”的现象也只能是屡禁不止。因为每一个制度格局中人，都要实现自身的收益最大化；而在国家掌控的变革中，乡镇地方政府和农民的利益，只能被忽视。强制性的制度变革，注定不是一个帕雷托最优或者帕雷托改进的变革，其他参与者追求自身利益最大化的冲动，也注定不会终止。

与此相对照，倒是2003年以后的乡村政治制度变革，提供了一条帕雷托改进之路：中央政府不再为了自己的目标拷问、变革乡村政治制度，乡镇政治也不再以“催粮交款”为己任，整个乡村政治只有实现从工业化目标向农民增收政策的战略转变，才能从根本上解决农村制度供求矛盾问题；才能使乡镇政权、村民自治真正为老百姓服务。

这其实证明了强制性制度变迁与诱致性制度变迁协调演进的协作性制度变迁，国家目标、地方目标、农民目标兼顾的共赢式制度变迁，应当是农村政治制度变革的理想路径。忽视其他目标，并在强制性制度变迁阶段停留太久，是30年乡村政治制度的缺憾所在，也可能是一些问题累积、坐大的渊源。

四、绩效：成就与问题

30年的乡村政治制度经历了诱致性制度变迁、较长期的强制性变迁，最终走向诱致性变迁与强制性变迁协调演进的协作性变迁。在这个漫长的过程中，制度变迁的成本呈现出整体减少的态势。制度经济学都重视制度变迁的成本，他们以推行一个制度所需要投入的时间、精力、人员、机构来衡量这种成本，并将这些成本细分为寻找、谈判、签约、执行、长期化等成本。依据这样的交易成本理论[15]，村民自治的变革是一个从自发创新到复制、完善的过程，明显是一个成本降低的过程；乡镇一级的制度变迁同样是一个从创建到适应性调整的过程，成本也势必下降。加上两层次变迁的互动协进，整体上变迁成本下降的判断是足以令人信服的。这应当看作一种重要的制度绩效，也是衡量制度绩效的重要标准。

在较长期的强制性变迁中，由于国家强势地位，国家目标被确定为高于地方（乡镇）、农民的首要目标，国家目标得以较好实现而其它目标被忽视的结局，从变革的成就和存在的问题两方面都得到充分体现。除了上述农业剩余绩效外，这场变革还在多方面取得了显著成就。

30年的乡村政治制度变革，很大的成就是锻炼了民主观念和民主意识，形成了较完整的乡村政治制度体系，同时通过乡村政治的民主化带动了经济的民主化。农业产业化中引发的摩擦，解决方式可以有多种，一种是在农业产业化中间加入一个链条，既合作社；另一种办法是，合作社直接取代龙头企业；村委会发挥中介作用，也是一个值得注意的有效途径。我在调研中发现，在公司加农户、尤其在公司加合作社加农户的产业化模式中，在公司和农户发生纠纷的时候，村委会发挥了非常重要的作用。由于村委会的介入，使农业产业化中间农户可能遭受的损失被大大减少。当地被调查农户60%选择纠纷是依靠村委会解决。村委会的介入对经济制度的优化起了非常重要的作用，在不断推进着经济制度的民主化。当然不断民主化的经济制度，也会回馈，是政治制度的民主化不断得到裨益。

除了这些实实在在的制度成果外，30年乡村政治制度变革更形成了许多宝贵的制度遗产：首先是经验，中国从计划经济转向市场经济过程中，从国家工业化战略转到农民增收过程中，从国家单方面供给制度到政府与农民共同创造制度过程中，积累的丰富而宝贵的经验。这些经验对今后的制度创新和制度建设有着难以估量的参考价值。

其次是方法。中国要更好地前行，除了经验，更值得重视的是多年遗留的问题，以及解决问题的方法。这中间我认为最重要的是三农问题和教育问题。如果说教育问题还处在一个堆积问题的过程中，农业问题则是一个问题减少和解决问题的方法积累的过程。研究三农问题中的乡村政治制度，当然应该受到格外的重视。

第三是学术研究的丰富宝藏。目前，学者就农村政治制度进行了一些回顾性研究，例如华中科技大学的徐勇[16]于1998年对村民自治的研究，黄辉祥[17]于2007年对民主下乡的研究，蔺雪春[18]于2008年对农村自下而上的政治变革的研究。但这些还没有以整个三十年的乡村政治变革为研究对象，研究的系统性、深入度都还有待提升。从漫长改革的宝藏中汲取足够的营养，明显还有很长的路要走。

    30年乡村政治制度变革中也存在着一系列的问题，诸如平均超过四百万元的乡镇债务、超过百万元的村级债务，屡裁屡肿的机构和人员、亟待提高的乡村干部素质等。这些问题包括制度的问题和人的问题，说明制度的不健全和人员的素质不理想等现象，都程度不同地存在。农民失去民主选举权、起码不能正常行使选举和被选举权的贿选现象，就是这些问题的集中体现。在实践中很容易发现，贿选现象就是海选一个不可忽视的对立面，并且十分可怕的是，这种现象带有一定的普遍性。而所有问题的关键，在于乡村政治制度中，农民能否做主，以及怎样行使主人的民主权利。也就是说，乡村政治制度变迁的关键在于民主是否得以实现和实现的程度如何。海选可以看作是一种走向民主的有效路径和经验，而贿选则是亵渎民主的危险信号。

五、结论与对策

依据前文的分析，本文所作的工作可以概括为：

（一）提出制度的决定性影响等假说

鉴于乡村政治制度变迁研究中存在的重描述、轻理论深化，尤其是重政治理论分析轻经济学特别是政治经济学理论运用的现象，本文通过评介政治制度对经济发展的作用，提出了一个用于分析政治制度变迁的假说，即经济发展中制度的作用是决定性的。另一个假说则为政治制度变迁确定了研究方向：这就是变迁的类型、内在机理和经济绩效。

（二）制度变迁的过程实际上是一个双轨并行互动协进的过程。

在乡村两级展开的政治制度变迁，看起来像在乡村两级分开进行，各行其是，这表现为乡级的变革沿着撤社建乡、乡政府职能的改革完善等步骤不断推进，而村级的村民自治制度则有其自身的建立、制度化、进一步深化等阶段。但实际上，海选制度向乡镇一级的扩展，以及乡政权、国家各级政权对村民自治的示范作用，都表明这两层次的政治制度变迁存在着互动协进的鲜明特征。

（三）制度变迁的内在机理关键在于国家的操控

虽然制度变迁过程中存在着村民自治、海选等不同层次、不同内容的自发诱致行创新，从三十年的全过程看，这场政治制度变革只能是强制性为主的变迁。而原因就在于，乡村两级政治制度是国家实现财政税收、传输农业剩余的手段；也是国家管理农村的重要途径。农民负担为题就是其职能的突出体现。只有到了2003年以后，国家重农惠农、以工辅农政策出台后，制度变革才逐渐有了走向协作性制度变迁的趋势。

（四）变革的绩效可以概括为：显著的成就和不可忽视的问题

按照制度的交易成本理论，30年的变迁基本上是一个交易成本不断降低的过程，国家与农民联系的成本在降低，即使在农民付出最多的时候，两级政治制度也在一定程度上防止了国家对农民的过度剥夺。因此，才有了民主观念、制度体系、研究素材等宝贵的制度遗产。但是，以不民主为核心的问题也不少，最显见的就是贿选。这些问题一点也不能忽视：因为乡村政治制度的内核就是民主，而这些问题直接冲击的正好也就是民主。

为了进一步改善乡村政治制度，亟需真正做到：

（一）重农重民

古人云：“民为贵，君为轻，社稷次之”。在当前，最值得注意的莫过于社稷与民的孰重孰轻问题 。30年的乡村政治变革，主要是一个国家掌控的、不断获取工业化所需的农业剩余的过程，结果是国家得到了好处，老百姓却一直在做出牺牲。2003年以前，农民默默的为国家的发展做出了重大贡献。到了以工补农的今天，只有实现国家从工业化向农民收入的战略转变，真正做到“民为贵，君为轻，社稷次之”，尤其是摆正“民“和“社稷”的主次关系，才有可能解决乡村政治制度中由来已久的问题，才能使新出现的协作性制度变革成为常态，并逐渐走向帕雷托效率。

（二）开启民智

成语明谋善断同样为人熟知。明谋然后才能善断，知道自己做什么，怎么做，让后才能做出正确的判断。经济学有个最基本的假定是实际参与人最知道他要做什么如何做。同理，老百姓最了解自己需要什么样的政治制度，也最有能力建立自己想要得制度安排，那么就应该让老百姓去充分实现自己的理想。但是理论和现实之间总是存在差距，制度的设计、建立和维护都有些不尽如人意之处。在现实的农村政治制度中，存在的问题基本上可以概括为制度的问题和人的问题。贿选就既是一个制度的失败，又是一个以权谋私的违规行为。这种愚弄百姓、钻制度空子的行为能够得逞，与老百姓较低的政治阅历、政治素质、鉴别能力肯定有关。因此，要让老百姓创造出他们想要的政治制度，选出他们理想的领导人，都需要让他们在“明谋”的基础上，也就是在明白自己想要的制度是什么、明白怎样实现和维护自己想要的制度的基础上，做出正确的判断和选择。从这个意义上讲，开启明智的路还很漫长。在老百姓中营造强大、明智的第一行动团队（制度设计创造者）和第二行动团队（制度实施者）亟待解决的大课题。

（三）路径遵循

除了这些最基本的对策外，继续贯彻中央的惠农重农政策，不断扩大法律、政策等外部环境对制度变革的正向影响，继续激发农民群众的自发创造精神，使农村政治制度的变革在诱致性制度变迁和强制性制度变迁协调、互动的轨迹上，不断进行帕雷托改进，这也是促进改革成效的重要保障。这条路径凝结着中国农村经济改革和政治变革共同形成的宝贵经验，也体现着改革开放前国家单方面制度供给的教训和代价，一定不能轻易放弃，而应坚决遵循、积极“扬弃”。

（四）广开财源

针对居高不下的乡村债务，中央与地方尤其是与乡镇在财权、事权方面的不匹配，以及乡村两级在农村公共品供给中的捉襟见肘、力不从心现象，财政管理体制的改革已经拉开帷幕。但地方财政体制改革、增加转移支付、加大“一事一议”财政将不制度的实施力度等措施的执行，与乡村两级公共服务乏力的莙迫状态根本改变之间，还有不小的差距。实践证明，尤其是来在明星村的实践证明，用政策法律明确规定乡村两级应该拥有的具体事权和财权、发挥财权的具体可行途径和方法、增加财源的具体渠道等等，在可行的基础上因地制宜广开财源（当然决不能回到胡乱增加农民负担的老路上去），更是亟待研究的问题。