摘要：通过对湖北省襄樊市樊城区农民专业合作社发展现状和存在问题进行分析，从政府合理定位角色的角度，从加大宣传培训力度、构建政策扶持体系、指导合作社规范发展、加强合作社内部运作监管等四个方面对地方政府支持合作社发展提出了建议.

　　作者单位：武汉大学政治与公共管理学院；湖北省襄樊市樊城区农业局；

　　关键词： 农民专业合作社；地方政府；角色；支持

　　1樊城区农民专业合作社发展现状

　　樊城区是一个典型的以城带乡型城区，涉农镇(办)只有4个。截至2009年8月，经工商部门注册成立的的农民专业合作社达28家，经营服务范围涵盖了种植业、畜牧业、渔业、林业、农机服务、沼气服务等诸多行业，社员总数983人，其中农民成员975人，带动周边农户2326户，社员年均增收750元以上。

　　综合全区合作社发展现状，主要呈现以下四个方面的特点：

　　1.1从登记数量上看发展速度较快

　　已注册成立的28家，除1家外，其余都是在2007年7月1日《中华人民共和国农民专业合作社法》实施后正式登记的，主要分布在2个镇，其中牛首镇13个，太平店镇11个。

　　1.2从合作领域上看产业特色突出

　　虽然樊城区农民专业合作社的服务范围已经渗透到了农业生产的各个领域，但主要是突出了依托本地资源、围绕蔬菜种植和畜禽养殖两大特色产业发展的原则。据统计，畜禽养殖合作社14家，占全区合作社总数的50%；蔬菜种植合作社9家，占总数的32%。

　　1.3从组建方式上看呈多元化趋势

　　既有“乡下人”自办，又有“城里人”领办；既有政府科技人员创办，又有村级组织牵头；既有种养大户联手，又有龙头企业带动，呈现出多元化的发展趋势。

　　1.4从发展原则上看体现进退自由

　　农民根据自己生产经营活动的需要，自主选择参加合作社。合作社坚持入社自愿、退社自由的原则。

　　2樊城区农民专业合作社存在问题

　　2.1合作层次低，带动能力弱

　　樊城区只有近30%的合作社在合作内容上涉及到产前、产中和产后的各个环节，而其它的合作社则仅局限于农产品销售环节的合作，主要起中介和联结作用，从事农产品加工流通的合作社尚未成立，从合作内容上看合作层次较低。由于没有农产品的加工和延伸项目，合作社获取较大利润的市场空间很小，农产品附加值低，促进农民增收的作用很有限。据统计，有40%以上的合作社社员在10人以内，生产经营规模偏小。

　　2.2资金运转困难，发展后劲不足

　　合作社要扩大经营规模，创立自主品牌，需要有雄厚的资金作后盾。但由于各级政府扶持资金有限、贷款门槛又高等原因，一些发展较好的合作社都因资金匮乏致使发展后劲不足。

　　例如，樊城区助农蔬菜专业合作社由于缺乏资金，没有能力创立自己的品牌和发展蔬菜深加工，目前只能将自己的一部分净菜包装后加贴其他专业合作社的商标进入超市。

　　2.3内部管理欠规范，影响自身发展壮大

　　在目前的条件下，大多数合作社社长的综合素质有待进一步提高，真正懂技术、善管理、市场开拓能力强的的复合型人才比较缺乏。有20%的合作社没有实行民主管理、规范运作，在财务管理、利益分配、重大事项决策等方面还是负责人“一言堂”

　　式管理，缺乏有效监督。30%的合作社与农户之间更是“有利则合，无利则散”，没有真正形成“利益同享、风险共担”的共同体，从而导致合作社产权模糊、权责不明，最终影响合作社功能的发挥和进一步发展壮大。

　　2.4政府管理缺位，外部环境亟待改善

　　在合作社的培育发展过程中，存在着地方政府不能正常发挥职能，造成管理缺位和权力寻租等现象。一方面，一些地方领导重视不够，思想认识有待进一步提高，县乡两级政府还没有建立专项扶持资金制度，政府对合作社的财政扶持犹如杯水车薪。另一方面，有个别部门利用权力寻租，出现向合作社乱收费等现象。

　　3关于地方政府支持农民专业合作社发展的建议

　　3.1加大宣传培训力度

　　在宣传上，一方面要加强对合作思想和优惠政策的宣传。

　　通过宣传，培养农民的合作意识，增强合作理念，提高农民办社和入社的积极性。另一方面要建立健全县、乡、村三级辅导宣传队伍，构建合作社宣传网络。政府要利用自身的资源优势，将合作社的产品信息、管理经验等及时向外推介，树立合作社良好形象，推动发展。

　　在培训上，一方面可通过与高校、科研机构合作建立培训专门机构，为合作社发展提供高素质人才。另一方面可邀请有关专家对地方各级政府分管领导、农业部门有关工作人员、合作社负责人以及一定比例的社员进行分期分批的培训，并将对社员的培训纳入政府“阳光工程”培训计划。通过针对不同人群开展管理知识、生产技术、财务知识、合作教育等不同内容的培训，提高领导层的思想认识、开阔管理者的眼界和思路、调动合作者的合作意识和生产积极性。

　　3.2构建政策扶持体系

　　合作社的发展离不开公共政策的扶持。近年来，地方各级政府从不同领域加大了对合作社的扶持，但扶持力度还远不能适应其发展需要，尚需加大力度进行政策扶持体系的构建。

　　3.2.1财政扶持。一方面要进一步加大扶持力度，为更多的合作社“雪中送炭”，帮助其逐步走出困境。另一方面建议在县级财政部门设立扶持专项基金，并将合作社扶持资金纳入各级政府年度财政预算。要明确财政扶持的重点和关键环节，优化资金投向，为合作社发展创造一个相对公平的竞争环境，确保用好这部分资金，以免事与愿违。

　　3.2.2金融支持。合作社所需贷款一般具有小额、分散、灵活、短期等特点，需要有灵活多元的金融支持。政府一方面要协调农业发展银行和农村信用社等金融机构，放宽农业信贷条件，扶持合作社的经营和发展。另一方面要按照银监会要求，积极发展小额贷款组织，探索建立农民资金互助组织。目前，通过协调，襄樊市农业产业化担保公司已降低信用担保门槛，将单笔贷款的底限从100万元调降到50万元。中国农业银行襄樊分行也和襄樊市农经局联合发文，对合作社小额贷款出台优惠政策，开展“富民兴社诚信创业计划”.

　　3.2.3政策落实。一是要按照2008年国家《关于农民专业合作社有关税收政策的通知》精神，全面落实税收优惠政策。二是要因地制宜的制定并落实扶持合作社发展的，像登记办证、项目安排、用地用电等方面的优惠政策。三是要对本区域合作社的下一阶段发展提早做出扶持规划。政府应以超越性的思维积极分析合作社从产生到现阶段的发展之路，为下一阶段发展制定扶持规划，让合作社在整体上持续健康地发展下去。

　　3.3指导合作社规范发展

　　合作社的发展必须要规范。由于农民的知识水平限制，加之不完善的市场运作机制，目前的合作社靠自身力量向规范化方向发展十分困难。这时的政府就要结合实际，加强指导，促进合作社规范运行。

　　3.3.1建立部门联席会议制度。一方面让合作社登记后明确需要与哪些部门打交道、要履行哪些手续，建立合作社和相关部门之间经常性、永久性的协调机制，便于信息沟通。另一方面，通过各部门之间的协调配合，形成“政府引导、部门联动”，共同推动合作社发展。

　　3.3.2引导成立当地主导产业的合作社。围绕主导产业和优势产品，在已经形成一定规模和优势的产业中，鼓励和引导有合作意向的、条件成熟的农户联合起来组成合作社，增强带动力，推进农业产业化。

　　3.3.3边发展、边规范已成立的合作社。其一是对运作较差的合作社，分析原因，查找不足，力所能及地为其排忧解难，帮助其走出低谷。其二是对有规模、发展好的合作社，纳入各级政府示范社试点，实行扶持政策倾斜，通过政府补贴外聘人员工资的方式，为合作社引进高素质人才，提供技术保障，使合作社不断创新，做大做强。目前，樊城区太平店、牛首两镇的财政所业务人员已开始对部分合作社会计义务进行帮、带、培，促进合作社财务管理规范化。其三要支持小社入大社，鼓励业务相同的合作社合并联合，实现资源优化。

　　3.4加强合作社内部运作监管无论合作社如何发展壮大，其要实现良性循环始终离不开政府的监管。政府对合作社内部运作的监管，要重点体现在维护农民社员的合法权益上。

　　3.4.1明确监管部门。合作社发展中，其经营状况、民主管理情况、财政扶持资金及信贷资金的使用情况、合作社生产的产品质量等要接受不同部门的监督。省一级要加大对部门间的职责划分，建立从上到下明确的部门体系，使工商、民政、财政、审计、税务、农业等各职能部门能够各司其职，全程监管。通过跟踪调查，及早发现问题，尽早纠正偏差。

　　3.4.2明确监管重点。首先是财务管理。财务问题关系民心，关系合作社是否能够生存。要实现财务收支透明化，防止类似以往办社就是为了套取政府扶持资金的现象。其次是民主管理。

　　要用制度规范民主程序，加强管理。再次是要建立综合监管体系与制度。从各部门职责出发，建立一套从硬件到软环境都包括的考核评价体系，以考评结果作为政府扶持合作社的参考依据，提高政府资金的使用效率。

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　　作者简介：孔庆娟(1976-)，女，汉族，河南焦作人，武汉大学2007级MPA研究生，研究方向：公共行政管理。