近两年，尤其是去年，在河北、山东等地推进的如火如荼的“农民上楼”运动恐怕将暂时停顿了。

　　4月4日，国务院下发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(下称《通知》)，强调地方政府不得违背农民意愿实施“上楼工程”，同时要求对城乡建设用地增减挂钩试点工作进行规范。

　　国土资源部正在联合监察部等部委组成检查组，对全国城乡建设用地增减挂钩试点进行彻查。目前，国土资源部已经通知各地方政府，率先进行自查。

　　目前，为了落实这一政策，国土资源部内部已经明确，对于违规进行城乡建设用地增减挂钩试点的地方，将在下一年度中直接核减用地指标，并联合监察部等有关部门，对行政负责人进行处分。

　　全国彻查

　　“不是抽查，国务院的要求是进行全面检查。”

　　4月7日晚，国土资源部的一位官员向记者证实，为了落实《通知》的精神，国土资源部已经开始筹划与国务院相关主管部门成立联合检查组，对全国实施城乡建设用地增减挂钩的试点地区，进行全面检查。

　　记者了解到，目前，国务院和国土资源部已经分别向地方政府及各省、自治区、直辖市和计划单列市的国土资源管理部门发出通知，要求地方政府先行对当地城乡建设用地增减挂钩试点情况进行自查，并总结上报。

　　山东、江苏、福建、河北省政府的相关负责人均向记者证实，已经收悉了这份含有要求“自查”的《通知》，该《通知》中还强调，在自查完成后，国土资源部将联合有关部门进行“全面检查”。

　　所谓城乡建设用地增减挂钩试点，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

　　在现实当中，地方政府将这项试点形象地演绎成为通过“农民上楼”置换更多建设用地的方式。2008年，国土资源部下发《城乡建设用地增减挂钩管理办法》(下称“138号文”)，正式启动城乡建设用地增减挂钩试点工作，截至本报发稿时止，国土资源部已经陆续批准浙江、江苏、广东、河北等超过15个省市开展试点工作。

　　“检查的重点看地方是否存在超范围试点的问题，即是否在批准以外的区域内进行试点；同时，看是否存在损害农民利益、违背农民意愿、未经公示等程序等情况下，强迫农民上楼或腾退土地的问题，一经发现，坚决处理。”前述国土资源部的官员表示。

　　国土资源部牵头的联合检查组，将于近期组建完成并派出。

　　核减指标

　　对于超出批准试点范畴，擅自扩大试点范围的所谓“增减挂钩”，都可以首先判定为违规。

　　记者了解到，对于地方城乡建设用地挂钩试点中是否存在违规行为的标准，将主要依据国土资源部2008年下发的138号文中的相关规定，同时结合国务院近期提出与强调的各项要求。

　　中国土地学会副理事长黄晓虎告诉《中国经营报》记者，按照国务院的要求，所有城乡建设用地增减挂钩试点都必须坚持“局部试点、封闭运行、规范管理”的原则，对于超出批准试点范畴，擅自扩大试点范围的所谓“增减挂钩”，都可以首先判定为违规。

　　其次，增减挂钩试点实施的是指标管理，增减挂钩的试点纳入当年度当地的用地计划，黄晓虎表示，如果地方政府的试点，突破了当年度由国土资源部批准的指标，超出指标的部分，也可以认定为违规。

　　而很多地方之前的做法明显大大突破了这个规定。拿河北省为例，其通过增减挂钩的名义大力推进的农村“新民居”建设需要占用大量土地，《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标进行。

　　而据了解，国土部2009年给予河北省的增减挂钩周转指标仅为1.2万亩，这对于河北省“三年完成15%”的目标来说远远不够。

　　但这样的探索已经明显越过了国土部划的红线。难怪中央农村工作领导小组副组长陈锡文表示，没有周转指标，一动工那就是违法。

　　国土资源部的官员还告诉记者，对于跨县进行的城乡建设用地增减挂钩试点，也就是B县复垦农用土地使A县建设用地增加的行为，国土资源部一律认定为违规。同时，循环使用增减挂钩指标也将被直接判定为违规。

　　此外，未按程序进行公示、事先取得农村集体经济组织同意擅自开展增减试点的，都将被判定为违规，接受来自中央政府的处罚。

　　“处罚有两个层面。”前述国土资源部官员向记者透露，一是由监察部依据之前下发的文件，对地方政府的行政首长进行问责，包括约谈、行政处分、降级、免职等；二是国土资源部直接对违规的地方政府，在下一年度中，对其新增建设用地指标进行核减。

　　“核减处罚就是说，一旦判定某一个地方政府违规开展增减挂钩试点，首先确定其违规所涉及的土地面积，一经确定，就从第二年审批该地方新增建设用地的过程中，减掉这部分的违规面积，但并不是说这些违规的面积就合法了，实际上，这是一种缩减地方建设用地的惩罚性措施。”黄晓虎说。

　　地方纠结

　　“城乡建设用地增减挂钩试点”的本意，是以加强乡镇和村庄规划建设的目的出台的。

　　面对已经开始的整治风暴，地方政府显得多少有些纠结。

　　“我们已经开始准备按照国务院的要求开始进行自查。”4月7日，河北省国土资源厅的一位人士向记者表示，但是，对于其他情况，他表示不便透露。2010年，经由媒体曝光，河北省大举强力推进“农民上楼”腾退建设用地的做法成为舆论诟病的焦点。

　　三家在河北省从事房地产的开发企业负责人均向记者证实，河北省政府已经暂停了新增建设用地审批的事宜，他们均被告知，新的土地审批工作，在5月之前不会开始。不过，河北省国土资源厅官员拒绝对这一消息表态。

　　“地方政府面临的第一个问题就是经济发展，”中国城市经济学会副会长刘维新告诉记者，地方政府促进经济发展中唯一直接掌控的资源，就是土地。“有土地就可以上项目、可以搞房地产开发，直接征地在现在的情况下，指标控制得非常死，300亩以上要国务院直接审批，所以，增减挂钩给了一条路，地方政府自然想在这其中，获得更多的可供直接经济发展的土地。”他认为，这其中，地方政府有着自己的利益逻辑。

　　不过，在陈锡文看来，这样的逻辑也说不通。他告诉记者，2004年，中央在当年的18号文件中提出的“城乡建设用地增减挂钩试点”的本意，是以加强乡镇和村庄规划建设的目的出台的。在试点的过程中，出现将乡村整理土地节约出的指标，调配到大城市使用的问题，这就违反了这项政策出台的初衷。”陈锡文表示。

　　记者掌握的情况表明，在此次集中整治之后，国土资源部有意要求整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用。

　　同时，国土资源部还要求，其土地增值收益必须及时全部返还农村。而在之前河北省各地的操作中，往往采取一次性补偿被拆迁征地的农民的方法，对于土地增值收益的回馈机制并形成明确的安排和实施方案。