国民政府乡村合作社运动的路径与绩效

作者：来源：中国农民合作社研究网日期：2011-04-14 浏览：122

　　摘要：民国时期，国民政府积极推动开展乡村合作社运动。基于对民众能力不足的认定以及不触动土地所有权这一前提基础的设定，国民政府制定出诸多以强化政府作用为核心的扶助性政策，自上而下加强对乡村合作社运动的推进，其实质是力图在政府主导下将西方的合作经济制度移植到民国乡村社会。但在实践中，此种强制性的制度变迁绩效明显不足，国民政府预设之通过开展合作复兴乡村及整合乡村社会的目标均未能达成。

　　关键词：国民政府; 乡村合作; 路径; 绩效

　　民国时期，国民政府着力在乡村推动发展源于西方的经济组织——合作社，形成一场轰轰烈烈的合作社运动。综观国民政府对于乡村合作社运动的推进，其核心在于强化政府的作用，以“自上而下”的模式推动乡村合作的开展。此种路径的形成与国民政府领导者的主观认识以及开展合作的前提基础紧密相连，其实质是国民政府力图在政府主导下将合作经济制度移植于乡村社会，通过合作社的发展来复兴农村及整合乡村社会。但实际结果与国民政府的预设目标相去甚远，凸显其推动开展的乡村合作绩效明显不足。

　　一自民国初年合作社传入中国后，国民党即对其予以关注，主张发展合作社组织。在国民党政府建立之后，将开展合作上升为“国策”层面，尤其是将开展乡村合作作为政府的一项重要施政内容，从法令章程、财政金融、人力资源等层面，制定出诸多扶持性政策推动其发展。在此过程中，国民政府的领导者强调：由于“我国民众，一般智(知)识程度很低，而组织能力又至薄弱”，发展合作社时“若任其自然滋长则十年二十年以后，也许仍是故我依然，毫无进步”

　　所以在这种“人民自力未充”之时，应以政治力量促进合作社的发展，即“采用指导制度，暂由政府负责推进”[2](P206-208)。

　　因此，国民政府领导者提出要加强对合作社的指导与帮助藉由行政力量的从旁扶持来加强推行速度。

　　同时，自开始推动发展合作社经济之始，国民政府就力图在不触动土地所有权的前提下进行，且意图经由合作社“渐近于耕者有其田”。但在实践中，国民政府这一力图毕其功于一役的设想，并没有使乡村社会中的主体———农民，实现对土地的拥有。在这一根本愿望没有实现的情况下，农民对国民政府倡行的合作社政策自然缺乏兴趣。加之国民政府在局部地区推行乡村合作的过程中，所组建起来的一些合作社组织发生异化，[3]成为有产者牟利的一种工具，进一步促使农民对国民政府的合作运动产生疏离，不愿自动起来开展合作，形成合作经济运动中民众“不动”的局面。因此，当国民政府力图将合作社作为复兴乡村的一种重要经济形式予以普遍发展时，通过行政力量自上而下强制推行成为一种必然选择。

　　为确保政府“自上而下”推动开展乡村合作的顺利进行国民政府制定出一系列旨在强化政府核心作用的具体政策。

　　一是着力完善合作行政机构。国民政府领导者认为：实现对合作事业的指导“须有完善之合作行政制度”，而所谓合作行政“就是政府对于合作事业的推动与改进的管理”[4 ]( P1)，它是以一定的组织机构为载体。因此，自推动发展合作社经济之始，国民政府就注意组建合作行政机构，但最初只是根据临时需求在各地方随机设置，其隶属部门极为混乱。如湖南省合作事业委员隶属于省建设厅；绥远省农村合作事业指导委员会、陕西省农业合作委员会等隶属于各自的省政府，主管鄂豫皖三省合作事业的“地方赈济处”隶属于党政委员会陆海空总司令行营等。这些机构虽然也有政策性筹划，但其推行合作社的方针及步骤则“类皆省自为政”极不统一。

　　随着合作运动的展开，国民政府为加强对乡村合作事业的统一推进，开始整合并强化合作行政机构。1935年，国民政府成立专门的合作行政管理机构———合作司，同时设立合作事业委员会，负责具体的技术推广事项。1938年，国民政府在战时紧缩行政机构中，一度削弱了合作行政机构，将合作司撤销，全国合作运动的行政事宜转归经济部农林司第五科来领导，又在农林局设立管理、指导全国农村合作运动的合作指导室。这时的合作社工作处于多头管理状态，且以一科一室的力量来推动实现合作社的普及，组织力量显然十分薄弱。为改变此种局面， 1939年2月，国民政府成立全国合作事业管理局，以“统筹全国合作事业之推动与改进”，要求在中央无论农业、工业、信用等各种合作事业，均归该局管理，“不得另有分歧之组织”；在地方明确规定省为合作事业管理处，县为合作指导室，各地与此不同者要予以更正。为增进合作行政的效率，确立合作行政的系统，要求“省县合作行政之机构，均以直隶省县政府为原则”[2](P206-208)。这样国民政府建立起中央、省市、县三级合作社行政管理体系，作为自上而下推进合作社经济运动的组织保证。

　　二是积极组建合作金融机构。作为经济组织，合作社的运营活动与金融机关紧密相连。尤其是在金融枯竭的农村中组建合作社，更需有外部资金的支持。国民政府领导者也认识到“金融圆活”对于发展合作社经济的重要性，将发展合作金融作为推进整个合作社事业的“命脉”而予以高度重视大力推动组设专门的合作金融机构———合作金库，力图以此加强资金供给，以弥补合作社资金的不足，实现合作社资金的有效流转。

　　自1935年开始，国民政府开始筹划组建合作金库，首先颁布《剿匪区内各省合作金库组织通则》，训令各省府自行布置合作金融系统。1936年12月，实业部颁发《合作金库规程》，对合作金库的种类、责任、范围、业务及组织予以规范。

　　抗战开始后，为推动大后方农村经济的开发，要求在农业中心区域多设合作金库，以举办农业生产贷款。此后，国民党将发展合作金融作为战时推进合作事业的“急务”而加大发展速度。1939年，在地方合作金库尚未普及的情况下，国民党要求“提前成立中央金库”，以“从速建立”合作金融制度。[5](P528)1941年12月，国民党在五届九中全会上再次强调从速建立合作金融制度，并责成社会部、财政部和四联总处等机构，首先成立中央合作金库，以之“为统筹合作金融之专设机关”[2](P218-221)。据此，国民政府自1942年开始先后颁布《合作金库条例》及《合作金库条例施行细则》，明确三级制合作金库的相关分工与职责，正式筹备组建中央合作金库。在此期间，省县合作金库有了较大的发展。到1945年共组建有8个省市金库和495个县市合作金库。[6](P19)而中央合作金库在国民党和政府的推动下，经过多年筹备之后也在1946年组建起来。多层次合作金库的建立，标志着专门性合作金融体系的最终建立。

　　三是颁行诸多文本完备的合作法规及相关法令章程。

　　合作社是源于西方的组织形式，为确保其在没有合作社传统的中国顺利发展，国民政府颁行一系列法令章程，从法制层面为自上而下推行合作社组织铺平道路。首先，颁行《中华民国合作社法》，《农村合作社暂行规程》等法规，明确合作社的法律地位、种类以及乡村合作社的发展方向；同时，国民政府在1931年5月通过的《中华民国训政时期约法》中明确规定：“为谋国民经济之发展，国家应提倡各种合作事业。”[7](P948)在1947年的宪法中，则明确将合作事业规定为中央、省、县立法并执行的内容之一，[8](P77-84)使合作社经济在国家“根本大法”得以确认。其次，颁行规范各类合作社组织发展的章则，如信用、利用、运销、供给模范合作社章程等，明确其具体经营和发展要求。最后，颁行加强普及合作社组织的各种章程，如《县各级合作社组织大纲》及生产、信用、运销、消费等合作社推进办法，详细规定各类合作社具体推进的方式及方针。但在这些法令章程中，实施最彻底也最能体现国民党以政府为核心来开展合作社经济运动的就是《县各级合作社组织大纲》。它将合作社的组建与基层行政机构体制变革紧密相连，使合作社这一本应以经济功能来划分的组织形式，成为依照政府要求并以地域为标准来组建的一种具有明显政治色素的组织形式。

　　四是加强培训合作指导人员。国民政府建立的合作行政机构，其重要职责就是培养和训练合作指导人员，将其派往基层来具体实施政府管理和指导之责。自国民政府在江浙等局部地区推行乡村合作之时，就注意培训合作指导人员的问题。如江苏省在1928年5月举办第一届合作指导员养成所，招收83名学员进行了为期4个月的培训，考核成绩合格的73人被分配到各县担任指导工作。之后，为弥补合作指导员的不足，江苏省在1929年8月又举办第二届合作指导员养成所。到1930年1月，毕业学员63人，均被委用到各地合作指导所。在全国合作事业管理局成立以后，国民政府加强对合作指导人员的培训。在管理局成立之初，就开始派员分赴各省视察，成立全国合作人员训练所，调训各省合作人员。同时，各省合作主管机关对于合作人员的训练也更为重视。1942年，浙江省建设厅在省训团专设合作班，调训基层合作人员。

　　培训合作指导人员是实现政府指导的重要一环。因为合作指导人员不仅要执行上级行政机构的政策法规，更重要的是，农村基层合作社的组建、职员的教育、合作业务的发展与完善以及合作贷款的实施，都与合作指导员密切相关。在合作行政系统中，他们始终是推行合作事业尤其是农村合作事业的中坚力量，其行动直接影响到基层合作社的发展情况。结果，在国民党推动下组建起来的合作社“缺乏自己所产生的领袖”，“多由政府机关代人员代为管理”[9](P397)，而合作社成员对社务管理并没有决定权，国民党政府已经为其“制定出”具体安排。

　　正是在上述一系列措施之下，国统区的合作社经济运动一直是在国民政府的“关照”中沿“自上而下”的路径展开政府在合作社经济的发展中扮演着绝对的主导角色，制定计划，尔后援以行政、人力与财力等方面的支持。在合作社具体组织起来后，其具体的运作、经营等事务，国民政府也是处于绝对的主导地位。而合作社运动理论上的主角———民众则完全处于被动的应对状态。

　　二在国民政府自上而下推进乡村合作的过程中，将合作社的发展完全纳入政府的决策体系，力图依靠行政力量的促动，将西方的合作经济制度移植到中国的乡村。由此可见国民政府在民国时期所推动开展的乡村合作社运动，其实质是在政府主导下进行的一场新的制度安排，是强制性制度变迁的外显。①此种制度变迁方式的特点就在于，作为制度变迁行动主体的国家政权可以按自己的意愿和政治目的选择制度安排的形式、速度和规模。结果，虽然乡村合作社运动轰轰烈烈地开展起来，合作社组织的数量也急剧攀升，但国民政府不顾农村社会经济实际和农民的实际意愿，单纯依照自己的意志和偏好来进行具体的发展和运作，最终导致乡村合作的实际绩效严重不足。

　　首先，国民政府单纯注重发展信用合作社，脱离民国乡村社会经济实际，难以达成挽救乡村经济的预设目标。

　　考察1931—1949年之间国民党组建的合作社可以发现，信用合作社始终占据绝对比重，比例最高时达到1939年的88. 3%,在1943年以后的比例虽然逐年下降，但优势地位仍未改变， 1948年29. 7%的比例仍位居首位。[1](P469)以至于时人评论说：“中国全部合作运动可以说是信用合作运动。”[10]而蒋介石也曾指出：“合作事业有一种通病，即信用合作社的畸形发展。”[11](P214)不可否认，信用合作社的组建能为资金枯竭的乡村注入部分资金，有助于促进生产的恢复和发展。但是，对于当时处于积重难返状态的乡村来讲，国民政府重视发展信用合作社实际上只是一种暂时的救济性政策，难以起到根本性作用。

　　由于在经济衰败的民国乡村，生活极端贫困的农民为渡过难关，常常在青黄不接时“卖青”，②自然不会有更多余钱储蓄或入股，因而国民政府所推动组建的信用合作社在组建起来后常常因社内资金(以股金为主)的缺乏而难以自立，必须依靠外部资金来支持。如果社外资本大量介入，合作社自有资产日趋微少，而非社有资本的比重日趋增大，必然导致合作社不得不依附于资金来源部门的指令，不能独立开展业务，社员无权决定合作社的业务内容，最终造成中国信用合作社成为各类金融借贷组织的代办机构，不是农民自己的组织，无法发挥合作社本身所具有的弱者自救的功能。

　　同时，由于银行金融借贷组织是逐利的，一旦有盈利较高的放贷与投资渠道，势必减少对农村信用合作社的支持而一旦外界的支持减弱或断绝，信用合作社的发展也就停滞甚至难以为继。尽管国民政府努力推动发展合作金融，力图以此提供资金支撑，但政府捉襟见肘的财政状况难以长久维持如此庞大的开支。因此，信用合作社所患的“贫血症”就可想而知了。结果，在国民政府的大力推动下，信用合作社在快速增长之后只能处于勉强维持状态，其能够提供给农民的资金相应地微乎其微。1935年全国合作社的社员为人，而这一年全国各银行对信用合作社放款累计总数为9956674元，平均每个社员只有9. 9元。[12]这对于扶助穷困潦倒的农民显然是杯水车薪，自然更难以实现国民政府复兴乡村的目的。而且，农民通过信用合作社所获得的有限资金，也主要不是用于农业生产过程。据1940年在陕西渭南、宝鸡等县的调查统计，来自信用合作组织的资金只有用于农业生过程，其他主要用途是补贴家用、偿债、纳税以及婚丧与疾病等方面。

　　其次，国民政府在“自上而下”推动组建乡村合作社的过程中，单纯追求手续的完备，与农民的实际意愿和需求相左制约合作社作用的发挥。近代，西方国家在发展合作社时都注重完善合作社的组建与相关各种程序。在正常条件下这对于保证合作社的健康发展是具有重要意义的。但在民国乡村并不具备实现这些规定的客观社会经济条件，结果使国民政府所注重的合作社组建与放款手续的完善难以真正实现，且因手续繁琐而使农民十分不满。就组建程序来看国民政府规定，合作社要向当地机关登记始得成立，并且它的登记有两种程序，开始是申请登记合作社，再则是正式成立合作社后的登记。而当时的农民对于“上衙门”是十分反感的一件事情。农民“为了组织合作社上了一次衙门已经是不得已的事”，如果要经过几次的登记，便会因“不愿意上衙门”而“宁可不组织合作社”[1](P13)。

　　就放款手续来看，必须由农民向合作社申请，由合作社向县政府或县指导员办事处转请于省农村合作委员会，再由省农村合作委员会核放或转请银行付款，交合作社转发与农民。期间，农户还要接受经济状况调查，并且要填写申请书等。结果，因程序繁多，每经一机关均须耽搁二三日，如再加以调查则时间更长，造成信用借贷周转时间延长，往往错过农民急需。而且，诸手续又与乡村中农人经济和文化水平的低落极不相称，使其“望而却步”。如在宁夏，农民为领一二百元贷款，“奔走数十里，在外吃一二餐饭，致旅费超过贷款数量者，故农民对合作贷款，多乐其利息之薄，惜其数量之微，而厌其手续之繁，常裹足不前”[14],以致每多转向典当合会以及高利贷等融通资金。可见，国民政府未能充分考虑社会经济水平、乡村社会主体(农民)的思维方式和心理承受能力等因素，致其开展的合作难以适应当时中国特殊的社会经济现实，从而使源于西方的合作社组织出现“淮橘为枳”的现象。

　　最后，国民政府将开展合作与整合乡村社会紧密相连力图以此实现对乡村社会的控制，但实际结局与其预设目标严重背离。

　　国民政府在推动开展乡村合作的过程，将其与保甲制度的推行相糅合，强调“办理保甲，最好寓有经济意味于其间同时提倡各种之合作社”[11](P240)，并要求“研究如何利用地方农业金融机构及农村合作事业，以经济力量配合乡镇保甲制度组训农民之方法”[15](P155)。这必然会使合作社也带有社会控制的功能，而《县各级合作社组织大纲》的颁行凸显国民党政府意图通过合作社控制乡村基层社会的目的。在该大纲中明确规定：“县各级合作组织之推进，以乡(镇)为中心，先就每乡(镇)，设乡(镇)合作社，并逐年普及各保合作组织”，达到“每保一社、每户一社员”，并实现“全民入社”。

　　同时，严格限制合作社的解散和社员的出入自由。合作社只有在与他社合并、破产或有解散命令的情况下，才能够解散各地原有不符合大纲所规定的合作社，由省主管机关“斟酌情形分别限期改组”；而社员只有在合作社根据上述情况解散时，才能够出社。

　　总之，在国民政府自上而下强制推动开展乡村合作的过程中，参加组织者没有退出权力，只能是被动地参与其中，并且受到严格的限制，这无疑不会对参加者产生更大的吸引力。加之，以国民政府官方偏好为指导来推行的合作，是在不触动土地问题的基础上展开的，既没有满足农民的土地要求，也未能使农民的实际经济状况得到根本改观，农民逐渐失去对合作运动的兴趣。失去中国农村社会构成主体农民的支持，国民党开展的乡村合作已成为无本之木，其力图以之整合乡村社会的目标也由此难以达成。

　　三综观国民政府开展乡村合作的路径及其成效，可以带来两方面的历史启示首先，开展乡村合作必须准确定位政府角色。在民国时期的中国，客观经济形势需要农民组织起来，因为随着中国经济封闭状态的打破，中国传统的农业和手工产品，开始与世界市场发生关系，分散经营的个体农民小生产者，其薄弱的经营能力难以抗拒因商品经济发展所带来的冲击，只有组合起来才能应对外部危机，促进农业生产的发展。也正是由于此种原因，源于西欧自发性社会经济运动中的组织形式合作社，才会被引入“经济组织不确定”的中国来。同时，缺乏合作社传统也是民国乡村的一个重要现实，加之构成中国社会主体的农民，其“天然弱点在于不善合”，“需要有‘别人来代替他们识别共同利益并代表他们的共同利益”[17](P166)，因此必须有外部力量(如政府)来首先代替农民组建合作社组织。

　　但是，政府在推动发展合作社经济的过程中，为确保合作社的自主性和生命力，使其做到可持续发展，必须准确定位自己的角色和作用，即：政府不能始终扮演代替的角色，应逐渐实现以引导和扶助为主导。具体来看，政府应主要是发挥法律制定、政策监管、利益引导、资金扶持的作用，通过对相关经济活动规范和扶持，引导农民开展合作。只有如此才会使合作社顺利发展并充分发挥作用。因为合作社从本质上来讲，是一群众经济组织，是由利益机制引发而发展起来的一种经济组织形式，只有在尊重和满足农民利益的前提下，尽可能少用政治力量，避免行政权力支配合作社的推进最大限度地发挥乡村民众的自主性，让它真正成为一场民众自己的合作互助运动，以此合作社才能健康发展并平稳运行，其社会经济功能也才能真正充分发挥出来。

　　其次，开展乡村合作必须尊重经济发展规律。合作社经济产生和发展的土壤是商品经济，其经济原则是建立在商品经济原则基础之上的，是商品经济原则在特殊领域的一种表现形式。这就使得合作社经济原则与商品经济原则具有一致性。具体表现在：一是主体自愿。任何形式的强制，不仅违背商品经济原则，也是违背合作社经济原则。二是民主经济。主体自愿形成的这种经济行为，都属于民主经济的范畴。在合作社经济行为中，民主经济表现为社员之间所具有的超越金钱的平等关系。三是互利互惠。即参与者必须通过参与而获得自己应得的利益。推动合作社经济发展的政策，只有有助于这些原则的实现，其政策绩效才可能充分发挥出来。国民政府合作社经济政策成效不着的结果证明了这一点。

　　正是由于国民政府强制推行乡村合作，使合作社经济主体自愿、民主以及平等互利等原则未能实现。虽然在政府强力推动下，运动开展得轰轰烈烈，但在强制措施促动下组建的合作社许多是有名无实，未能成为真正满足群众利益需求的经济组织。而且，由于合作社是在国民党政权强制下组建起来，合作社的官办性质浓厚，很难使民众对合作社产生真正的归属感与认同感，以至于合作社成立后的实际运作、发展及前途，甚少有人关心。结果，合作社的数量虽然逐年攀升，实际功效却是微乎其微，远不能达到复兴农村经济、解决民生等目的。今天，在推动发展合作社经济的过程必须对此予以注意。

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