加强农业生产风险评估与区划 保障农保持续健康发展

　　农业保险作为分散和转移农业生产风险的有效工具，对于稳定农民收入，促进农业和农村经济发展具有十分重要的作用。我国自2004年启动新一轮农业保险试点，特别是2007年中央财政开始提供保费补贴以来，农业保险取得了快速发展，2010年试点范围已扩展至全国所有省市自治区，全国农业保险保费收入达135.68亿元，是2004年的30多倍，为全国1.4亿户次农户提供风险保障3943.1亿元，支付赔款100.69亿元，保费收入已达到仅次于美国的世界第二。在我国农业保险快速发展的同时，也暴露出了许多问题。除组织和制度层面一些问题外，由于农业生产风险评估与区划工作严重滞后而引发的道德风险、逆选择、高赔付、高费用等一系列问题异常突出，严重影响到农业保险持续健康发展。因此，加强和加快农业生产风险评估和区划工作刻不容缓。

　　一、农业生产风险评估与区划的重要意义

　　农业生产风险评估是指量化测评农业自然灾害等风险事件对农业生产可能造成的损失程度和损失的概率分布；农业生产风险区划是在农业生产风险评估基础上，依据风险地域分异特征和规律进行科学分类，按照区内相似性与区间差异性的原则，在空间上划分不同类型、不同等级的风险区域。农业生产风险评估和区划是有效开展农业保险前提和基础，对于农业保险持续稳定发展具有重要意义。

　　(一)是农业保险准确厘定费率和实现“一致性”及“公平性”原则的重要基础

　　农业保险的标的是有生命的动植物，其种类繁多、生命规律各异、抵御自然灾害和意外事故的能力各不相同，加之农业生产区域辽阔、地理环境复杂、灾害种类繁多、发生频率和强度各异，造成农业生产风险具有明显的种类特异性和区域差异性。农业生产风险的这些特性，要求开展农业保险必须充分考虑不同作物及不同区域的农业风险大小和特点，进行农业生产的风险分析和评估，做好农业生产风险区划，准确厘定农业保险产品的费率，实现保险费率和保险责任的对等，实现保险经营的“一致性”和“公平性”。我国目前正在开展的政策性农业保险试点计划，由于没能及时组织开展农业生产风险的评估和区划工作，各地区并没有根据参保标的的风险水平厘定保险费率，而是依据经验判断和协商在一省范围内实行统一费率，农业保险的费率厘定的专业化和精细化程度缺乏，导致道德风险和逆选择问题十分突出，严重影响了我国农业保险的持续发展。

　　(二)是构建农业巨灾风险分散机制和保障农业保险稳定发展的科学依据

　　农业风险大多来源于人类难以驾驭的自然灾害，在灾害事故及灾害损失中往往表现为时间与空间的高度相关性，致使农业巨灾损失无法避免。随着全球气候变暖所引发的极端性天气事件发生的频率和强度加大，农业生产巨灾风险发生的概率进一步提高。农业风险的相关性特点使得农业保险始终面临巨灾风险威胁，要求必须建立农业巨灾风险分散机制与制度，保障农业保险持续稳定发展。而农业巨灾风险分散机制与制度的建立，需要在对农业巨灾风险发生特点和危害程度调研基础上，深入开展对农业巨灾风险的评估和区划，确定农业巨灾风险大小和发生概率，把握农业巨灾风险时空分布规律和特征，估计农业保险相关主体间风险承受能力和分担比例，为农业巨灾风险分散机制和制度建立提供科学依据。目前，由于我国农业巨灾的灾情、灾损数据缺乏和相关研究工作的滞后，农业巨灾风险评估和区划工作未能同步开展，致使我国国家层面的农业巨灾风险分散制度迟迟未能建立，大部分省的巨灾风险管理制度不健全, 近年来发生了多次在巨灾赔付超过保险公司和地方政府承受能力时的被动局面，严重威胁到我国政策性农业保险稳定发展。

　　(三)是创新农业保险产品和降低农业保险运营成本的技术支撑

　　由于农业生产风险的特殊性和复杂性，农业保险主体间存在严重的信息不对称，加之农村广阔、农户分散、业务规模小、管理难度大、有效监管成本高，以农户个体的实际生产情况为保费收缴和保险赔付依据的传统农业保险产品，存在严重的逆选择和道德风险，造成传统农业保险产品的赔付率高、运营成本大。为克服传统农业保险产品存在的弊端，国际上创新了指数保险产品，因指数保险的赔付标准与单个农户的行为无关，有效解决了传统保险产品中逆选择和道德风险问题，大大降低了保险运营成本。指数保险实质是对区域农业系统风险的分散和转移，其实施效果取决于农户个体风险与区域系统风险的相关度，相关度越大，则“基差风险”越小，购买指数保险对农户的保障效果越好。而各类指数保险产品的区域适用性评价及具体方案设计，需要通过农业生产风险评估与区划，衡量区域农业系统风险和农户个体风险间相关度，比较“基差风险”的大小，确定触发指数保险起始赔付的阀值和超越阀值的赔付标准，提供指数保险产品创新所需要的各种技术指标。当前，我国各地正在积极探讨和试点指数保险，但由于农业生产风险评估与区划这一基础性工作的缺乏，指数保险产品设计中的许多问题还没有得到解决，从而影响了指数保险这一非常具有前景的创新产品在我国的采用和推广。

　　(四)是开展农业保险绩效评价和提高政府保费补贴效果的前提条件

　　农业保险商品的准公共物品特性决定了农业保险采用纯商业性经营方式难以成功，必须有政府介入和开展政策性农业保险，获得国家财政补贴和必要的法律与行政支持，这也是国内外农业保险发展历程所证明了的。国家财政补贴中面临的补贴什么、补贴多少、补贴给谁、直接补贴还是间接补贴以及补贴效果如何等问题，既是制度问题，同时又是技术问题，需要在深入开展农业生产风险评估与区划，弄清各个地区、各类作物、各种灾害的风险大小和分布规律，准确进行费率厘定的基础上，结合各级政府的政策目标导向、各地农业保险需求程度和各地方政府财政收支状况进行财政补贴的制度设计和补贴效果的评价。自2007年中央财政开始提供政策性农业保险保费补贴以来，我国对农业保险的扶持力度逐年增大，中央财政补贴规模从2007年的20.5亿上升到了2010年的103.2亿元，保费补贴比例也不断扩大，然而，国家财政对农业保险保费补贴资金的功能是否得到了充分发挥?是否达到了政策预期目标?我国财政保费补贴的比例是否合适，最优补贴比例是多少?对于这些问题，由于诸如农业风险评估和区划工作滞后等多种原因，我国还没有开展深入研究和系统评价，使得一些政府部门尤其是财政部门对农业保险财政补贴的规模和力度是否合适“心里没底”，开始质疑财政补贴资金是否存在某些“浪费”，这对我国政策性农业保险的持续发展是一个危险的信号。

　　二、我国农业生产风险评估与区划工作严重滞后

　　农业生产风险评估与区划是开展农业保险的前提和条件，是农业保险持续稳定发展的基础性工作。然而，与国外农业保险发达国家相比，我国农业生产风险评估与区划工作却严重滞后，无论是在学术研究层面还是在实践层面都存在不小的差距。

　　(一)我国农业生产风险评估与区划研究工作较为薄弱

　　国外发达国家学术界很早就认识到农业生产风险评估与区划对农业保险持续发展的重要性，十分重视该方面的研究工作，与农业风险评估与区划紧密关联的农业保险精算技术一直是农业保险研究的一个重点领域。而国内学界从20世纪80年代中期才开始逐渐重视对农业保险问题的研究，虽然早在1994年国内就有学者提出要重视农业风险评估与区划方面的工作，但并未得到应有重视，2004年以后国内才有学者陆续开展了这方面的定量研究。在二十多年的农业保险领域的研究中，国内学者主要集中于农业保险性质特点、发展道路、体制机制、制度模式和国外经验等宏观理论层面，而对农业生产风险评估、风险区划和费率厘定等定量技术层面的研究较为缺乏，从而造成农业生产风险评估与区划方面的研究薄弱。主要表现在以下四个方面：

　　(1)理论及方法体系需要完善。国外对农业生产风险评估与区划的研究是以现代风险评估、概率及数理统计为理论基础，理论假设严谨，模型设计规范，数学推理严密，技术应用先进，已经形成了一个十分完善的农业风险评估的理论、方法和技术体系。国内对农业风险评估及区划问题的研究基本上是由农业经济学家和灾害研究学者分别进行的，虽然国内农经学者在农业生产风险评估区划及保费厘定方面的研究已经取得了一些成果，在样本数据处理、评估模型构建、区划指标选择等方面进行了许多有益探索，但还不完善，大都属于零星的学术探讨，尚未形成符合中国实际的风险评估与区划框架体系，而灾害学者对农业灾害风险评估及区划的研究本是以防灾减灾为目的，其研究以定性的指标体系评估方法为主，评估结果只是一个定性的高、中、低风险等级，不能直接用于农业保险领域的风险评估和费率厘定。

　　(2)研究深度及严密性需要提高。国外学术界十分重视研究方法的稳健性及定量化的实证研究，其研究全面深入，在农业生产风险评估的数据选择、时间趋势处理、模拟方法确定、分布模型选择等各个方面均进行了大量深入的研究，如仅在农业风险评估中的数据使用问题上，就有许多学者研究县级层次作物单产数据的调整方法，以克服农户层次单产时序数据不足、直接使用县级加总数据又会低估风险的问题。而在风险模型模拟及构建的关键点上，国外学者更是进行了深入细致的研究，目前国外学者已提出了参数、非参数和半参数三类构建作物生产风险分布模型的方法，在每一类方法中又有多种具体模型形式，如Beta、Logistic、Weibull、Gamma、John Family等参数方法模型，Kernel核密度、贝叶斯核密度等非参数模型等。虽然国内学者已借鉴国外研究成果就农业风险评估及区划问题进行了一些探索，但研究的深度及论证严密性仍有待提高，如国内许多学者利用非参数信息扩散模型对农业生产风险进行评估，但该方法与国外普遍采用的非参数核密度方法有何异同，国内学者并未进行深入的探讨；另外，国内学者虽然提出了利用农业灾情数据进行风险评估的方法，但该方法也存在不能具体到作物品种的问题，该问题仍需深入研究。

　　(3)成果应用能力需要加强。严谨的理论支撑、稳健的研究方法和大量的实证研究，使得国外学术界的研究成果经常被实践界所采用，如在美国区域保险计划实行之初，农业保险费率是利用参数方法厘定的，但美国有学者通过严密的实证研究证明，在数据量充足条件下，非参数方法的效果要更好一些，随后美国农业部风险管理局(RMA)在1996年接受了这一建议，对区域指数保险的费率厘定方法进行了修改完善。而由于理论框架的不完善、研究深度及稳健性的不足，目前国内对农业风险评估及区划问题的研究仍停留在学术探讨层面，仅有少数成果被采纳用于指导和促进我国农业保险的发展。

　　(4)研究力量需要充实。国外与农业生产风险评估与区划紧密关联的农业保险精算技术一直是农业保险研究的一个重点领域，有许多大学及科研机构和一大批学者针对农业生产风险评估及区划的理论依据、方法技术及其在农业保险中的地位作用等问题进行了大量的实证研究，研究力量十分雄厚。而国内在农业风险评估及区划问题上的研究力量较为薄弱，专门对此问题进行研究的学者还很少，也鲜有这方面的专门研究机构。

　　（二）我国农业生产风险评估与区划实际工作进展缓慢

　　国外发达国家在推进农业保险发展过程中十分重视农业生产风险评估与区划工作，在设立和示范一些新的保险计划和项目之前都要进行相关标的和区域的风险评估、方案比较和效果模拟，以确保计划或项目科学合理及适用可行。而我国在2007年启动新一轮政策性农业保险试点以前，并没有开展农业生产风险评估及风险区划这一基础性工作。截至目前，虽然个别地方也开展了农业生产风险评估与区划示范，中国保监会也规划并着手组织对我国种植业省及区县级保险费率区划试点工作，但全面系统的农业生产风险评估及区划工作仍进展缓慢，严重滞后于我国政策性农业保险的发展。主要表现在以下三个方面：

　　(1)评估及区划工作粗放。国外发达国家的农业生产风险评估与区划已非常专业化及精细化，农业生产风险评估和保险费率厘定已具体到不同作物标的、不同投保对象和不同的保险责任，细化到农户甚至地块层次，根据农户种植的作物种类、所处风险区域、农户特征，政府及保险公司会为各农户制定一个“异质性”费率(Individual Premium)，使其缴纳的保险费与其生产风险水平尽可能匹配。农业生产风险区划也细分为综合性生产风险区划、单因子生产风险区划、单作物生产风险区划等。如加拿大马尼托巴省根据土质、气候、地理和农作物生产历史情况，将全省划分为16个风险大区，在每个风险大区中，又按照作物种类、土壤类型进一步细分亚区，在亚区内进行风险评估和保险费率厘定，亚区内再依据农户生产历史情况(IPI)对其保险费率作进一步调整，以使农户缴纳的保费与其风险水平相匹配。萨斯喀彻温省与此类似，它按照农作物大类进行风险区划，对粮食作物划分了23个风险区，对饲料作物划分了17个风险区。美国曾以雹灾次数(平均雹灾天数)、雹灾次数最多的季节和雹灾强度为主导指标，把整个美国大陆划分为14类雹灾地区，据此分别对各区域制定和实施差别保险费率。德国在其农作物保险的开展中将全国划分为44个风险区，每个区内再对相应的9种农作物确定不同的农险费率，在这些风险区域的基础上厘定的费率共有396个，不同地区同种农作物的风险费率的差异也较大。而我国现行的政策性农业保险试点大都以省为单位，风险评估和区划工作相当粗放，一省一个费率，很少有省份根据农业生产风险情况进行风险区划，而且我国现有的农业保险费率厘定方法科学性不够，很多地方的农业保险费率没有经过农业风险评估和保险精算，而是根据历史经验协商确定的。

　　(2)灾情和灾损数据缺乏。农业生产风险评估与风险区划工作需要用到多源和多方面的数据，包括农情、灾情、气象、环境、投入、产出和损失等数据，这些数据通过经济统计、资源普查、气象观测和遥感监测等手段获得，需要各相关部门协作共享。国外发达国家对基础数据的收集、整理及清洗工作十分重视，倾注了大量的人力、物力和财力进行基础数据的整理和共享，如美国农业部风险管理局专门建立了农业保险数据库(Statplan)，该数据库的建立为美国农业风险评估与区划的完善和保险费率厘定的精细化提供基础数据支撑。我国农业生产风险评估区划工作的数据支撑严重不足，许多数据尤其是县级以下的农情、灾情、损失历史数据基本空白，农业保险承保和赔付数据缺乏；这些数据标准不一，分散于不同部门数据难以共享，农业保险数据方面存在的这些问题制约了我国农业生产风险的评估及区划工作开展。

　　(3)政府相关公共服务不足。由于农业保险的准公共产品性质，在国外，政府除提供保费补贴和管理费补贴以外，还十分注重相关的公共服务，大多政府农业保险管理机构都将组织全国或全省进行农业风险区划、费率分区及其相关服务作为其主要职责和任务，并研发建立了相关的服务系统并开展服务。如美国农业部风险管理局开发建设了美国农业保险风险评估及区划的在线服务系统，当用户选择作物品种、所在区域和参保年限等必须信息输入后，系统会自动输出该地区该作物的保险费率，同时借助地理信息系统，美国农业部还允许用户在线查看及下载不同作物、不同区域的农业生产风险区划情况。与美国类似，加拿大各省农业保险服务机构(公司)也开发了农业风险评估及保险费率的在线服务系统，同时也提供各类风险区划图的下载服务。而在我国农业保险政府相关管理部门尚未发现有类似的规划和行动方案，具体开展类似服务可能还需时日，与发达国家相比还存在较大差距。

　　三、加强农业风险评估与区划的基本建议

　　目前我国农业生产评估与区划工作严重滞后于农业保险发展实际，因此，迫切需要加强和加快农业生产风险评估与区划工作，确保农业保险持续健康发展，为农业增产、农民增收、农村繁荣撑起“保护伞”。

　　(一)提高思想认识提高思想认识是加强农业生产风险评估与区划工作的前提。各级政府要进一步认清形势，更新观念，提高认识。充分认识到：农业生产风险评估与区划是农业保险不可分割的重要组成部分，开展农业生产风险评估与区划是破解农业保险发展困境、促进农业保险持续稳定发展的前提条件和有效手段，农业生产风险评估与区划工作是否到位将在很大程度上决定着农业保险最终的成败；农业风险评估与区划工作涉及面广、技术性强、实施难度大，同时具有明显的公益性和服务性特征，政府对农业风险评估与区划负有义不容辞的领导、组织和实施职责；我国目前农业生产风险评估与区划工作已严重滞后于农业保险实践，已经影响到农业保险的持续稳定发展，开展农业生产风险评估与区划工作已刻不容缓。

　　(二)加强基础研究加强基础研究是开展农业生产风险评估与区划工作的基础。将农业风险评估与区划研究纳入国家科技创新体系，设立相关研究课题，深入开展农业生产风险评估与区划的理论、方法和关键技术研究；加强农业风险和农业保险相关元数据标准、数据采集、数据挖掘、数据组织、数据共享等方面研究，尽快组织研发国家及区域农业生产风险评估与区划网络化信息服务平台；组建农业风险评估与区划跨学科研究平台，组织和协调国内外农业、灾害、气象、水文、地质、经济等与农业风险评估与区划相关学科的研究力量，加强研究团队建设。

　　(三)加快工作进程加快工作进程是加强农业生产风险评估与区划工作的重点。尽快将农业风险评估与区划工作纳入政府工作内容，做出具体部署和安排；加快建立农业保险基础数据平台，收集和汇总有关农业生产风险评估与区划的基础信息，包括农业气象数据、农业经济数据、农业灾害数据、农业承保理赔数据、农业巨灾损失数据等；尽快选择若干条件较为成熟的省份，开展农业生产风险评估与区划工作试点，为全面推进农业生产风险评估与区划积累经验。

　　(四)完善制度保障完善制度保障是加强农业风险评估与区划工作的关键。借鉴发达国家农业风险管理经验，在各级政府部门建立和健全专门的政策性农业保险管理机构，有效协调各有关职能部门的关系和相关政策，并将组织开展农业风险评估、区划以及费率厘定工作作为其主要职责；加强公共财政对农业生产风险评估和区划工作的支持，明确各级财政对农业生产风险评估与区划工作相关支持范围，尽快落实农业风险评估与区划工作经费，将其列入各级政府政策性农业保险预算科目；加快农业风险评估与区划人才的培养，通过大学教育和在职人员培训，并吸收懂保险、懂农业、懂气象、懂动植物病虫害等方面的专业人才，尤其是懂多种学科的复合型人才加入到农业风险评估与区划队伍，迅速提高农业生产风险评估与区划人员的业务素质和专业化水平。(中国农业科学院农业信息研究所 张峭 徐磊 王克)