河南大学经济学院院长 耿明斋

　　农民正当利益的保障和既得利益的保护是城市化进程中一个亟待关注和解决的重大问题。

　　由省委农办组织，4月6日至10日先后赴郑州、洛阳、平顶山和新乡4市5天的调查研究，通过实地查看、与各级干部和农民的交流以及调研组成员之间的讨论，获得了有关城市化进展状况的大量有价值的信息，有了新的认识，也引起了许多争论。这里仅就城市化所涉及的农民利益保护问题进行梳理和思考。

　　一、城市化的本质是农民进城及由此引发的一系列利益结构调整

　　从形式上看，城市化是产业和人口不断向特定空间点聚集，城市不断向周边乃至向空中拓展(楼房越盖越高)或新城市不断诞生的过程。但从以人为本，把人当做活动的主体来看，城市化实质上是农民的生产活动不断从农业领域转向非农业领域，其生活和居住空间也随之从乡村转移到城市的过程，从这个意义上说，城市化本质上是一个农民持续进城的过程。

　　由于中国二元社会结构格局，使得农村和城市形成了两套完全不同的规则体系和利益结构。所以，城市化或者说农民进城会引发一系列规则体系的改变和利益结构的调整。比如，城市与农村的就业、教育、医疗、养老等社会公共服务体系不同，农民进入城市就意味着要离开一套社会公共服务体系而对接到另外一套社会公共服务体系中去。再比如，农民离开农村也面临着土地包括承包地和宅基地处置问题。不管是公共服务体系转换还是土地处置，都是深刻的利益结构调整。在此过程中，农民作为弱势的一方，其正当利益满足往往较为艰难，其既得利益又极易受损和流失。所以，农民正当利益的保障和既得利益的保护就成为城市化进程中一个亟待关注和解决的重大问题。

　　二、农民进城方式和土地利益保护

　　农民进入城市所涉及的正当利益保障，似乎是个更为复杂的问题，这里我们暂且不说。单就农民离开乡村所涉及的既得利益，即土地利益处置，就有很多问题值得探讨。

　　一般来说，农民土地利益的处置方式，往往与农民进城的方式相对应。农民进城的方式大体有三种，即迁徙进城、被动进城和主动进城。但，不管以哪种方式进城，都会产生剩余建设用地，也都会面临剩余建设用地的处置问题。但不同的进城方式所引出的剩余建设用地处置方式不相同。所需要关注的农民土地利益保护问题焦点也不相同。

　　迁徙进城，即由于在城市有了稳定的就业岗位和稳定的收入来源，举家从农村原居住地迁入城市，实现了生产生活空间和居住空间的异地转换。由于这样的农民家庭其宅基地在原居住地村落中是呈散布状态的，再加上集体权属性质的约束使之无法有效转让，所以，以这种方式进城的农民，其剩余建设用地(宅基地)一般呈闲置状态，相应地，土地利益也未受损。

　　被动进城，即由于城市拓展将原有的村庄包围，或城市拓展使得距离城市比较近的村庄受到城市辐射，城市规划要求这些村庄按照城市化的要求改造，因其土地的商业价值巨大，引来地产商参与改造，导致农民被动进城。在被动进城的情况下，一般是开发商建设新房补偿安置村民，拆掉旧房并获得剩余建设用地用于商业性开发，通过商品房销售收回安置补偿投入并获得相应资本利润。给人的印象中，在此种类型中，农民对自己眼前利益和短期利益保护和维护上是非常清楚和有力的，往往能够得到自己该得的东西。

　　主动进城，也是由于城市拓展将村庄包围或受到辐射，按规划需要改造，再加上土地商业价值凸现，有了改造的条件，但不是引入地产商参与改造，而是自行改造，主动把原居住村落变成城市。在这种情况下，剩余建设用地权益无疑会归属于村集体，从而不用担心自己的土地利益直接受损。此次我们考察过程中遇到的伊川县北府店村和孟津县姚凹村，就是两种开发方式引起两种利益调整方式的典型案例。前者因县城拓展被包围，村委会组织自我改造，另辟地段建新村，安置村民，原村落地段建设商业用房，并按拆一补一的方式分给村民，不愿意要商业用房的村民，还可按每亩40万元的价格获得与自己原宅基地面积大小相对应的现金补偿。显然，在这种剩余建设用地的使用开发方式中，全部利益都落入村民口袋中，没有任何流失。后者位于县城边上，已被划入县城拓展规划范围。由于村内非农产业发展，收入增加，为改善原居住条件，也是村委会组织村民自我改造，另辟地段建起了新村，安置了村民。但其腾出的大约1000亩剩余建设用地没有像北府店村那样用于商业开发，而是进行了复耕，转换成了耕地。应该说，这也增加了收益，因为复耕一方面意味着耕地面积增加，另一方面还获得了上级政府给予的每亩地2万～3万元的复耕补偿费。但是，其长期利益受损的情况却是很严重的。因为在建设用地瓶颈约束日趋严峻的情况下，拥有建设用地指标就意味着开发权，拥有开发权就意味着拥有巨大财富。姚凹村对自己剩余建设用地发开权及其中所蕴含的巨大利益视而不见，以几乎无偿的方式被人拿走，这是明明白白的利益输送和利益流失。

　　三、值得进一步讨论的问题

　　显然，北府店的剩余建设用地开发模式是所有收益都留在了村里，从保护农民利益的角度，这种土地开发利用模式无疑是最好的。但这也有两个问题，一个是村庄自己要能将剩余建设用地用于商业开发，按现行规则，必须要将集体建设用地转换为国有建设用地，指标约束不是那么容易突破的；另一个是，如果不能转换为国有建设用地，即使开发了，产品也无法进入市场，无法通过正常销售补偿投入和获取利润，更不能以地产作抵押进行融资经营。北府店村之所以能够顺利将原村落腾出的剩余建设用地用于商业开发，是因为该剩余集体建设用地及时转换成了国有建设用地。在国有建设用地指标越来越紧的情况下，像北府店村那样及时实现土地性质转换的恐怕只能是特例，不可能惠及所有自主改造，自主进城，自主开发的村庄。

　　由此看来，要推广自主进城，自主开发模式，实现对农民利益最大限度的保护，最好的办法是在商业开发上，让农村集体建设用地享有与国有建设用地同等待遇。也就是说，农村集体建设用地上开发的商业用房，也能与国有建设用地上开发的商业用房一样，获得合法的房产证书，并合法地进入市场销售。但是，这也有两个值得讨论的问题，一个是农村和城市这种土地权属的划分指的是存量还是增量?如果是存量，那不会有任何问题。如果指的是增量，那就存在公共利益的界定问题，比如用于商业开发和销售的土地是否属于公共利益的范畴?该不该从农民手中征用?等等，都是有待进一步讨论的问题。

　　姚凹村的剩余建设用地开发模式无疑是最大限度地损害了农民利益，要保护农民的土地利益，要么像北府店那样，在现有体制框架内转换为国有建设用地的，允许其自行开发。要么向我们前面讨论的那样等待给集体建设用地与国有建设用地的同等开发权。最方便的办法是按建设用地的市场价值提高补偿标准。这就需要搭建一个集体建设用地交易的市场平台，以便形成补偿标准的市场机制。重庆市的土地交易所及其的票交易机制，要解决的实际上就是集体建设用地补偿标准问题。我们完全可以拿来使用，至少是争取拿来使用。