摘要：现代烟草农业生产合作社是基于其在整个产业体系中的职能缺失与标的特殊而形成的独特的中国合作社类型，其特点是专业(专卖专营)市场+基地+农户，它以国家烟草专卖专营体制所主导的专业性市场为主干，以各基地单元为活动平台，以农户为根系，以现代烟草农业生产为核心，形成区域主导产业及开展专业化、社会化的组织与服务。其中烟农决策与专卖专营的体制隐合，形成了独特的烟合理性，从而使政府责任与烟农诉求获得适度的桥接而成为烟合动力，并据此强调政府扶持农民合作社是义不容辞的内在责任(从本质上说是宪法责任)，是人民政府根本宗旨的实现方式之一。

　　关键词：烟草理性；政府扶持；现代烟草农业

　　本文执笔者为：萧洪恩、王娟、李伟林、李青诚、张光辉、黄在波、丁可。

　　基金项目：湖北省《现代烟草农业烟叶生产组织与服务体系创新研究》阶段性成果之一(项目编号：2010SYCYYC0010；华中农业大学自主科技创新基金研究生科技创新专项《现代烟草农业生产合作社实践运行模式创新研究》阶段性成果之一(项目编号：2010SC22)。

　　在全球性现代化进程中，中国作为后发现代化国家，中国农民合作社的发展先天地与“中国向何处去”这一近现代民族国家发展的总问题相联系，并受制于国家的现代化发展道路选择。由于后发现代化国家发展战略中的政府主导型特征，合作社的后发特征与政府主导特征就自然而然地纠结在一起，加上现代合作社的西源特征，西源原则、理论与中国实际的桥接又成为中国农民合作社发展的一大心病，而在现实的烟草农业生产合作社运行中，专卖体制又全面渗入其中，从而使合作社发展过程中社员的烟草理性与国家扶持责任的关系更加凸显。本文以湖北省利川市基地单元现代烟草农业生产合作社运行实践为个案，围绕烟农的烟草理性与政府的扶持责任探讨政府与合作社的现实关系，并提出相应的对策建议。

　　一、烟合特性：职能缺失与标的殊异的特殊定位

　　从本质上说，现代烟草农业生产合作社应属市场、基地领办型，其特点是专业(专卖专营)市场+基地+农户。它以国家烟草专卖专营体制所主导的专业性市场为主干，以各基地单元为活动平台，以农户为根系，其目的是以现代烟草农业生产为核心，形成区域主导产业及开展专业化、社会化的组织与服务。很显然，这种形式的直接利益关系是多重的：行业为了获得优质特色烟叶原料；农户为了市场需求稳定、中间环节减少、比较优势明显；烟区则由此获得相应的社会发展。

　　至于合作社本身，在本质上说即是各自具有自主经营决策权的行业与农户的一个合作平台，如果它能使二者形成关系紧密的利益共同体，则合作社的发展就会有保障。但现在的问题是，由于烟草行业的体制特殊性，农户不能参与产业化的全过程(纵向一体化)与全方位(横向一体化)，低端的地位很难保证终端的利益，更不用说获得烟草行业产业化的平均利润(烟叶在成品卷烟中的成本计算上有明显的微利趋势)，如果加上基础建设滞后、管理规范化程度低、自然风险与市场风险等方面因素的综合影响，现代烟草农业生产合作社就难以实施各种有效的服务，农户的退社自由就会成为普遍现实。正是在这一认识的基础上，笔者认为要对现代烟草农业生产合作社给一个车间前置的企业定位，使其成为名符其实的烟草行业产业化的基础环节。据此，笔者还可析出现代烟草农业生产合作社的内在特殊性。

　　在中国，烟草农业与一般的农业有较大的区别，它既不是单纯以生产为导向，也不是单纯以销售为导向，而是受制于专卖体制、计划种植等多因素的订单经济，因此，现代烟草农业合作社的产生，从本质上看，并不是小农经济与市场经济之间的矛盾，在实践上也并不存在产品不适销对路、附加值低的问题，特别是基地单元建设开始以后，农民发现：克服烟草农业的分散产业状况、改善农民作为技术弱势群体的形象、克服现有烟草农业生产专业分工的缺陷等，烟草行业的动力远远高于农民自身。因此，本来就因传统合作社受损的农民，在心理上即增加了一种被迫感。只是由于烟草部门努力改善烟叶生产的基础设施，烟农从长远理性的层面，愿意组成现代烟草农业生产合作社，成为基地单元建设的一分子。在这里，降低交易成本、扩大产销信息和功能的空间，实质上既不在合作社，也不在市场，甚至也不在行业，而在外在大环境---烟叶价格由国家发改委依据与其他农产品的合理价格区间来确定，行业体制受制于国家的高税率，从而使烟草行业本身即“合作社”化。如果合作社无法解决交易成本、产销信息和功能扩大等问题，合作社就仍然无法突破集体行动的困境。在这里，烟草理性表明：在既定经营规模的情况下，一方面是比较效益，即与其他农产品生产的效益相比；另一方面是烟草农业本身的最大效益，即一亩烟叶能获得的最大产出，即在相对确定的增值空间内，如何实现劳动过程和价值增值过程的统一。所以，规模本身在一定程度上成了限制加入合作社积极因素的重要内耗力。农户经营规模与加入合作社的成本对照，如会费、组织管理费用等显性成本，制度制约、谈判费用、指定认购等隐性成本，与其经营的规模效益、加入合作社的预期效益等比较，是否有利可图。烟草农业的销售路径风险(隐性的异地销售可能更好)、生产资料、价格、信息等的不确定性因素，技术不足以抗衡自然风险、市场风险等，都会削弱农户加入合作社的动力。

　　其次，合作社的烟草职能特殊。在其他的农业生产合作社，由于市场等因素，合作社承担着为社员提供农用生产资料购买，农产品销售、加工、运输、贮藏，农用生产经营技术、信息等多方面服务。但对于现代烟草农业生产合作社来说，由于目前的专卖体制，烟农的烟叶销售、农资采购等实质上只限于行为化，烟叶生产计划、销售价格均统一下达；涉烟生产的基本物资如肥料、地膜、农药、育苗盘等均采取集中采购；烟叶生产技术则主要由基层烟站掌握的烟草技术员为烟农提供产前、产中、产后服务等。正是这些方面，使合作社的烟草职能存在严重缺环，限制了现代烟草农业生产合作社的产业一体化功能。与此相应，合作社的组织者、领导者如果缺乏奉献精神，仅这种职能缺环即会降低工作积极性。至于烟农本身，由于合作社不能在市场经济利益最大化原则基础上运行，在减少中间环节、节约成本、减少浪费方面因职能缺环而伸缩空间有限，最多只能在地力和劳力要素的组合上探索一些有限途径，人民公社时期采取的统一派工、统一收获、统一分配的方式，可算成是一种探索。尽管这种探索已证明其理论和实践的背谬，但也同样说明可能的新路有限。因此，在烟草职能缺失的情况下，烟草农业生产合作社的新探索更加重要。

　　再次，合作社烟草标的的特殊。现在的烟草合作社实行的是双重合同，一方面是合作社与烟草公司订立，一方面是合作社与烟农订立。但如仔细分析合同的标的，则可以发现，均属商品标的，回避了烟草农业生产过程中的要素问题，如烟叶生产过程中土地、劳力、身份等生产要素，实质上并未进入合同标的的范围内。像土地，现有合同在本质上只是让烟农拿出土地种烟可享受合作社的服务及相关补助；劳动力如果参与烟草劳动，则由受益方提供相应的报酬，属市场化运作；至于烟农的身份，则基本未作考量---如果烟农不种烟，以其农民的身份，是否也可获得其他的反哺?诸如此类。正因为合作社的烟草标的的商品化，因而在以商品购销合同为制度基础的传统农业产业化模式下，虽然烟叶市场较为稳定，烟草部门建立了自然灾害风险补偿机制，但主要自然灾害风险等还是要由烟农承担，特别是在双方难以完全形成“共担风险、共享利益”的利益共同体时，烟农随时都可能出现严重毁约现象。

　　个案：BYD

　　时间：2010年10月22日

　　地点：BY基地单元合作社

　　对象：D

　　D上来就算了两笔账。他家有烟田120亩，每亩投入成本2187元，相比去年增加了不少。但由于气候原因，烟叶不但减产，而且质量下降，这样烟叶每斤只能卖到6元4角，他家每亩烟叶产量228斤，这样每亩就亏损2187-228×6.4=727元。

　　D分析亩产减少的原因：(1)气候恶劣(主要下雨天数太多)导致产量降低，每亩减产140斤左右；(2)成本增加，电费、运输成本、煤球价格都有所提高，为了迎接上级检查，就要搞标准化生产，每亩增加成本150元；(3)合作社承诺买他们的苗子一亩30元，但实际支出48元到60元；(4)劳动成本增加，去年每人每天35元，今年每人每天40元，还有一点，由于种植面积扩大了很大，所以精壮劳动力紧缺，能请到的都是一些老人。

　　D还具体谈了一下运输成本增加的原因：以前在烟田附近租房，就近烘烤。但合作社为了规模化集中盖了一批烤房，离烟田有几公里远。这样就需要雇人雇车，拉一烤房的烟需要支付人力60元，车费120元，而他们家烟叶需烤50房次，这样光运输成本就180×50=9000元，还要在此附近租房，租金为1500元，比以前租房多出1000元，这样，就这两项增加成本10000元。

　　在访谈中，该个案还特别强调了对合作社前景的担忧。可知，一个关键问题即出在除烟叶商品外，其他生产要素基本上都不是合作社的烟草标的，因而最终出现退社一类风险就十分自然了。

　　二、烟合理性：烟农决策与专卖专营的体制隐合

　　近现代以来，理性被认为是现代性的核心内容，理性几乎成了现代性的核心尺度。正是在这一意义上，当我们提出现代烟草农业生产合作社的烟合理性问题时，一个重要的原因即在于农户的决策方式是影响农户加入合作社的理智原因。与科学理性相比，农民理性更多的是一种实践理性或经验理性，很少出自精打细算的量的比较，而是基于长期实践经验，甚至基于对事物的某种直观判断，这一点，从我们的访谈中可随时得到验证。比如，还未受益却需要先交费，今年价格与明年价格的预期等等都有其基于经验的决策依据。又比如，曾经有过的合作社经验影响着加入合作社的积极性。这一点，个案访谈结论很能说明问题。

　　个案：WYL

　　时间：2010年10月23日

　　地点：WY烟叶合作社

　　38岁的L说，今年流转100亩土地加入合作社种植烟叶，烟叶现在已经收了80亩，剩下的没有继续收。因为烤房不够，100亩才分了四个烤房，很多烟叶来不及烘烤都坏了；本来今年产量又不高，比去年少了1万斤左右，现在加上烤房分配不当，真的是雪上加霜了。今年产量、质量低，价格又不好，今年不亏损就很高兴了；至于烤房，……也有一个安排和调配问题，否则亏损会更大的了，因为这样会直接影响到运输、钟点工人的开支增大。我们是贷款种植烟叶的，现在连利息可能都还不上……从理论上说，烟草农业生产合作社的经济动力来源于内外交易成本。从内部交易成本来看，传统农村的交易颇似西方传统经济学所假设的市场主体之间的交易费用或交易成本为零，属于传统文化中的守望相助类型，在那种背景下，影响农村经济活动或交换行为的因素具有了唯一性---市场商品的价格机制。[1](P10-14)但现实的情况是，现在的农村已非传统农村，自家庭承包经营逐渐发展以来，农民之间的交易，其中包括用工等，都已随行就市，交易成本已经成为影响市场交换活动的基本变量之一。笔者调查中发现，农民之所以强调经营规模在20亩至30亩之间，一个重要原因即在于以自己的活劳动投入降低农民之间的交易成本(即要素问题)，从这个意义上说，当今农民的烟合理性所思考的问题倒是很符合新制度经济学的理论假设：内部交易成本与外部市场机制共同决定着市场主体降低内部交易成本与外在市场交易成本的双重诉求。[1](P412-421)按照这一理论假设，农民之参加现代烟草农业生产合作社并维持合作社的理由只在于：作为个体户的农民进入合作社后，可通过合作社建立的一套较为正规和完善的组织机构如育苗、机耕、烘烤、植保、运输、销售、仓储、运输、分级、管理等部门，实现专业性分工，即通过规模化种植、专业化分工、集约化经营、信息化管理，从而达到减工、降本、提质、增效的目的，借以克服原有眉毛胡子一把抓的混乱情形。但事实上，在合作社发展的初始阶段，农民的经济理性所计算的是：总体上，烟叶生产与其他农产品生产的比较优势何在；过程上，农民自身的活劳动投入与合作社服务所需货币投入的成本差距何在；效果上，通过合作社与不通过合作社在价格机制(外部交易)方面的优势何在。第一个问题关涉是否进行农地流转及农地流转方向问题，在现有国家政策框架内，如果没有强力介入，很难强迫农民进行农地流转。第二个问题关涉农民的入社意愿问题，即自愿、自由的问题，目前是通过国家让利、行业让利的形式，让农民看到先期利益，从而换取农民以资产或劳动入股合作社，从而密切合作社与农民的关系，特别是强调一些只有加入合作社才能享受国家的优惠政策等类规定更是一种导向。在一定程度上说，减工、降本、提质、增效已成为农民的第二诉求，属“搂草打兔子”一类的理性。如果要说搭便车，农民诉求的第一轮便车是国家的两个反哺，第二轮便车才是人我关系上的西式经济人理性。[2](P64-74)第三个问题是农户自身社会资本的运用问题，假如农户可以通过自身的努力获得更好的价格，他就完全可以不通过合作社而寻求其他的路径。这样，剩下的问题即很明显：农民为什么还会加入现代烟草农业生产合作社?答案即是烟农决策与专买专营的体制隐合——有某种内在的可能性关系，或者说农民自身的动力并不是很足。

　　三、烟合动力：政府责任与烟农诉求的适度桥接

　　上述的烟合特性与烟合理性，事实上都指向了政府责任，从而向我们展示了烟合动力问题，即在现代烟草农业生产合作社成立的问题上，其初始动力究竟来源于何处?换句话说，谁才是完成那第一次推动的上帝?显然，在中国这种后发现代化国家，只有把国家发展目标与社会公共责任统一起来，才能形成一种特别的第一次推动。所谓国家发展目标，即国家发展现代大农业的目的诉求；所谓国家的公共责任，即国家应当为社会承担的公共物品供给之类的社会责任。事实上，公共物品的强力利益相关性与国家特殊公共权力的凌驾性，特别是中国政府的“人民性”，使国家应当成为中国烟草农业生产合作社第一次推动的上帝。当然，一些大的涉农企业，同样也可以把自身利益与农民利益统一起来，成为第一次推动的上帝。至于一些科研院所，为自身的研究需要，也可寻求多种合作途径，成为这第一次推动的上帝。但从总体上看，国家无疑应是主要的第一推动。

　　国家作为第一推动的问题，在中国基本上是基于新型合作社问题而产生的。严格来说，新型合作社是基于家庭承包经营以后基层政府退出农村服务后的必然产物。基层政府的这种退出在中国催生了一系列新的社会现象，如村民自治、乡镇企业、合作社等。笔者认为，如果坚持中国政府的人民性，政府就应该成为中国农村合作社的第一推动，而不应把中国政府与西方所谓的民主政府置放在同一位置上。当然，合作社与政府之间的合理张力。

　　合作社与政府合理张力关系的界定，笔者认为应决定于以下三个维度：一是市场与政府的关系，自由主义思潮认为市场与政府是互为替代品的，改革开放以后在中国出现的“一管就死，一放就乱”的情形，在很大程度上即是这种认知的后果。解决这一难题的途径之一即是给第三方留下适当的空间，而介于二者之间的自愿合作组织---合作社即可从中起纠正市场或国家双重失灵的作用，也就是说，合作社应成为国家和市场的第三方调控者之一，其主要适用范围应以农村社区为主。二是国家与国民的关系。合作社在西方兴起之初是作为制度或体制叛逆而存在的，具有强烈的意识形态批判意义，后来因资本主义统治方式的调整而取得合法性并日益国际化，从而赋予了合作社的市场主体地位。应该说，这反映出西方阶级关系调整、统治方式调整的历史过程。但在中国现当代，尤其是中华人民共和国成立后，从理论上说，合作社的成立并不具有西方式的意识形态批判意义，因而应把合作社的发展纳入国家的总体目标，并通过不同的具体目标来体现。以此为根据，合作社与政府的关系即转化为国家的服务宗旨与农民的接受服务的关系。三是市场与农民的关系。

　　在现代烟草农业发展中，农民严格来说并没有面对完全的市场，特别是在基地单元建设以后。那么，未建基地的呢?这里涉及中国文化中特别强调的信任问题，即在遇到相应困难时，你会找谁协助解决?结果很明显，这里有一个信任度，如果农民信任政府，自然又会把注意力转移到政府层面来。这种现象表明，我们的政府与民众之间的信任关系或中国传统文化中的官民关系具有某种特殊性。总之，无论是基于信任关系、还是基于国家的宗旨，或是基于国家的管理机制，合作社都将取决于与政府关系的协调度。

　　也正是基于上述认识，笔者认为政府与合作社的关系，在本质上即是政府应承担何种责任的问题。目前，在讨论政府与合作社的关系时，人们习惯于从市场、农民两个方面分析政府应对合作社进行扶持，一方面从应然的层面强调合作社产生于市场经济，因而应由市场来决定其生存与发展；另一方面又从实然的层面强调农民、农业、合作社的弱势及相应的政治经济文化特征，因而政府应积极主动地鼓励、扶持农民合作社的发展。笔者显然并不同意这种论说，因为这种说法本身忽略了中国政府的人民性，把政府外在于合作社发展事业，而忘却了扶持农民合作社是政府义不容辞的内在责任，是人民政府根本宗旨的实现方式之一。笔者还应特别强调的是，扶持合作社从本质上说是宪法责任，因为中国政府是人民政府，各级政府的职责和根本宗旨即是为人民服务。

　　然而，除了在讲中国共产党的建设等特殊场合讲这一点外，在讲到合作社等一类问题时，学界基本上把这一点给忘却了。所以，笔者认为，问题的关键正在于，我们的人民政府，本来就是全心全意为人民服务的，其出发点与落脚点都是为人民，因而组织或主导合作社来为人民服务，也应是题中之义。

　　至于曾经的失败，并不能否认这种责任，最多只能是否认传统的组织方式。中华人民共和国成立后先后建立的四类合作社，即农业生产合作社、农村手工业生产合作社、农村供销合作社、农村信用合作社，从与国际合作社的通例比较来看，特别是与导源于西方资本主义市场经济体制下的政府局外人(守夜人)身份相较，中国合作社的半官方性质或大集体经济组织特性，正表明中国政府的人民性，其中也在一定程度上通过教育、组织，使农民自愿入股、民主管理，不管这类合作社的效果如何，其出发点与落脚点都无可非议。现在对于当时合作社的非难，核心就在于它们不符合国际通行的合作社原则。从理论上说，这是值得思考的。更何况从“国际法”意义上，ILO在2002年《合作社促进建议书》第4条中已明确了国家在发展合作社事业中的八个方面的法律责任。[3]很显然，扶持合作社发展既有法律依据，又有来源于中国人民政府人民性的诉求。当然，也有中国三农自身特殊性的特殊要求。

　　还需要特别强调的是，国家作为第一推动，本身却还存在一系列的深层次问题：一是上述阐明的国家作为第一推动，是基于局外人似的同情农民合作社的弱势地位还是基于国家人民性的当局者责任?二是其推动的方式与方法如何，是通过直接的政策推动、财力推动、人力推动，还是通过部门、行业等其他方式推动?三是如何才能达到有效推动，使推动有较强可操作性和现实意义。不少地方，如从浙江合作社发展的经验或者说更广泛的市场经济发展规律来说，政府绝对不能成为包办者，更不能随意运用经济、政治权力来强力推动。“政府引导，政策支持，产业支撑，自我发展”才是长久之道，但是这个尺度又如何把握?对于实践中的烟草合作社来说，无论是从微观财务角度看，还是从宏观调控角度看，还是从中观政策扶持角度看，都更需要深入研究的是如何进行有效的推动问题，需要的是探索推动的长效、合理的机制问题。但是，这首先仍然是如何认识国家作为第一推动的内在根据问题。至于其他问题，我们将另作专文论述。

　　参考文献：略。