摘要：独立发展和行政干涉矛盾对立的路径依赖问题始终困扰着中国农村合作金融组织的发展。本文以农村合作基金会为例,运用新制度经济学的路径依赖理论和演化分析的方法对这一问题展开分析,得出从源头上建立和发展中国新型合作金融组织模式的新思路,即重视制度的初始试验和独立创新,由拥有创新精神的企业家或组织取代政府,基于农户需求建立和发展具有自生自发秩序和自我实施机制的合作金融组织。

　　引言

　　中国各种农村合作金融组织的发展并不顺利，农村信用社改革举步维艰，其商业化的改革取向、治理结构的内部人控制和外部人干涉使得组织无法实现信贷可得性和盈利性的统一(陆磊、丁俊峰，2008)，现存社区性资金互助社和各类小额贷款组织同样面临法人地位无法取得、治理结构混乱、资金获得困难、市场约束等生存与发展的危机(周立，1997；姜柏林，2005；汤敏，2010；何广文，2008)。作为中国建国后第一个采用从下到上诱导性模式建立并得到中央政府支持的农村合作金融组织，取缔农村合作基金会(以下简称基金会)这一历史事件已经过去十多年了，农村合作基金会曾经一度使得当时中国农村金融焕发新的活力，促进了农村经济的发展。但是，这种试验性的制度创新为什么最终被取缔?取缔的原因是否与其路径依赖问题有关?重新审视研究这一问题，吸取其中蕴含的教训，对于中国现存合作金融组织的持续健康发展具有重要的价值和意义。

　　基金会的建立和发展有其特殊的制度背景和演化方式。在其建立和发展的过程中，基金会会受到正式约束、非正式约束、实施机制等因素的影响，这些约束也就是诺斯的制度变迁理论中的路径依赖问题，只是在不同的时期受到的影响程度不同。本文通过讨论合作基金会产生的背景和演化分析，探讨解决合作金融组织路径依赖问题的新思路。

　　合作基金会产生的制度背景

　　制度环境是新制度经济学关于制度变迁分析的基本概念。它是指一系列用来建立生产、交换、与分配基础的政治、社会和法律基础规则(卢现祥，2003)。从历史的角度看，基金会的产生有其时代独具的特殊性。郭晓鸣、赵昌文(2001)认为，基金会的产生符合当时农村多种经济成份和经营方式的客观实际；农村金融政策的合理调整，建设农业经营管理服务体系和清理农村集体财务，为合作基金会的产生准备了政策、组织基础和资金条件。

　　在改革开放初期，农村经济基础相当薄弱，家庭承包责任制的推行使得广大农民由原来集体经济的劳动者转变为独立的商品生产者，他们面临着日益复杂的市场环境和多样的需求，资金需求约束成为发展生产、改善生活的最大瓶颈。

　　首先，农村正规金融对农业及农村的支持存在缺失。在原有的金融体制下，因信息不对称，农业银行和信用社对农村的金融支持存在明显的信贷配给问题，对广大个体农户贷款的大门基本是关闭的，农村经营项目的多样性和农业对资金需求小额、分散、急迫性、周期性、自然和市场风险大等特殊性，往往使这些正规的农村金融机构疲于应付、力不能及。

　　其次，农民自身与合作经济组织积累能力低下。据农村固定观察点1986年度调查汇总报告(七)(农民日报，1987)，1986年有近44%的调查村的村合作组织自身没有资金扩大再生产，样本户户均收入3713.9元。扣除当年家庭经营费用114.2元、缴纳税费64.5元、上交集体提留84.1元、用于购置固定资产93.8元、生活消费2024.9元以及其他非借贷性支出168.9元之后，全年剩余仅为263.5元。按照平均每户4.8人计算，人均仅为55元。显然，这点极为有限的剩余资金难以满足进一步扩大再生产或改善生活的需要。除了剩余资金有限外，乡村集体经济的遗留管理混乱，无人负责，流失严重的情况也不可忽视。唐仁健、任永昌等(1990)对四川省合作基金会的调查数据表明，四川省1987年底有集体积累(账面)35.4亿元，其中，现金存款4.8亿元，固定资产余额和下拨生产底垫20.8亿元，应收社员超支欠款5.5亿元，应收外单位欠款2.9亿元；当时的重庆市还属于四川，有集体积累1.5亿元，几乎全被拖欠占用。这些情况引发农民不满，开始对国家实行的各种农业政策实施抵制。

　　为了解决上述问题，当时一些地区在融通集体资金方面进行了尝试，江苏省句容县东昌村就是一例。该村是1984年的调查点，从1985年开始清理财务，采取“以欠转贷”等办法收回拖欠款、暂付款，并把这些资金大部分委托乡农经服务公司在全乡范围融通，把“死钱”变活，在流转中增值。1986年，江苏省逐步把这种集体融资的形式全面推开，至年底融资总额达到6.29亿元，相当于同期银行、信用社贷放村队集体贷款的2.6倍，仅利息一项就使集体增加收入2951万元。

　　对于基金会的发展，中央的政策也及时回应了时代的需求。从1984年开始，中共中央连续出台1号文件支持农村金融的自主发展，如“允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动，不受地区限制”、“放活农村金融政策，提高资金的融通效益”。1986年，中共中央办公厅和国务院办公厅在批转《关于清理农村财产的意见》(中办发27号)时指出：“近年来，一些农村合作经济组织自愿把集体闲置资金集中起来，采用有偿使用的办法，用于支持本乡、本村合作经济组织和农户发展商品生产。这种办法只要不另外办理吸收存款、不对外发放贷款、只在内部相互融资，应当允许试行”。1990年，中共中央19号文件又指出，要“办好不以盈利为目的的合作基金会，管好用好集体资金”。

　　合作基金会的演化机制

　　按照诺斯的理论，路径依赖是指从过去衍生而来的制度和信念影响目前的选择。诺斯认为，路径依赖是对长期经济变化作分析性理解的关键。

　　路径依赖主要有两个方向，诺斯路径依赖Ⅰ：一旦一种独特的发展轨迹建立以后，一系列的外在性、组织学习过程、主观模型都会加强这一轨迹。一种具有适应性的有效制度演进轨迹将允许组织在环境的不确定性下选择最大化的目标，允许组织进行各种试验，允许组织建立有效的反馈机制，去识别和消除相对无效的选择，并保护组织的产权，从而引导长期经济增长。

　　诺斯路径依赖Ⅱ：一旦在起始阶段带来报酬递增的制度，在市场不完全、组织无效的情况下，阻碍了生产活动的发展，并会产生一些与现有制度共存共荣的组织和利益集团，那么这些组织和利益集团就不会进一步进行投资，而只会加强现有制度，从而使这种无效的制度变迁的轨迹持续下去。与诺斯对路径依赖的分析有所不同的是，青木昌彦(2001)认为，在关键性转折点上选择决策规则的基本特征会对未来的机会施加一定的约束(路径依赖)。但另一方面，从初始的失衡状态转移到新制度的路径是否唯一，这是不确定的；制度演进的特征可以概括为路径依赖和创新，也可以概括为间断和进化选择均衡。

　　从我国基金会的建立与发展过程分析，它既有原有制度下路径依赖、组织机制创新的特征，同样也经历了制度均衡的不断转换过程。接下来，基于基金会演化机制角度(图1所示)进一步研究其路径依赖问题。

　　(一)纵向分析

　　正如上文分析得出，基金会创立的直接动因有两个：一是农民在发展商品经济、增加自身财富过程中资金需求得不到满足；二是对集体经济遗留资产的利用缺乏效率引发农民的不满。为解决这两个矛盾，在农村社区内自发组建了由农户、集体经济组织和当地政府共同参与的基金会。基金会所采用的形式一般是由当地的乡农经站参与组织和管理，乡、镇政府和上级农业行政部门进行监督的办法。这一产权制度虽然有利于动员我国农村地区的各种资源，提高资金、人力等要素的利用率，但是由于地方政府的介入、基金中农户私有产权和集体产权的同时存在，影响了产权制度创新机制的运行绩效，特别是后来很多基金会都出现了农户个人股权比例不断上升而他们得到贷款的比例却在不断下降的情况，这些情况充分暴露出组织本身产权制度的缺陷，严重影响组织自身的发展和完善。下面我们通过具体的案例来分析。

　　山东省高密县1990年创办的农村合作基金会是一个典型。该基金会经过三年的发展，到1993年已经初步形成以县基金会联会为领导，以29个乡镇基金会为主体，以840个乡村代办站为补充的筹资网络。它们以高于银行50%～80%的利率吸收存款，发放贷款，短短两年间吸收资金高达5400万元。但是因大部分基金会背离办会宗旨公开向社会筹集资金，跨行业、跨地区发放贷款，如田庄乡基金会两年间筹资420万元，发放贷款380万，其中有80万资金以月息2分的利率投放到县外贸公司，贷款早已到期却无法收回。此外，基金会管理混乱，存贷款利率因人因事而异，业务制度手续不全，私设金库，满收满付，遇到定期储户提前支取，只好东取西借；贷款风险大，且投向不合理，成为部分人员拉关系、走后门、挥霍浪费的“小金库”。据统计，基金会40%的贷款投向个体工商户及村镇干部家属，30%投向乡村企业，真正用于解决会员生产生活困难的寥寥无几。

　　该案例反映出基金会产权结构和社区规范存在的严重问题。最突出的表现为政府行政干涉阻碍基金会组建良好的社区规范。农户会员自身权益的有效维护和表达、农户会员之间对资金获得和使用能力的良性竞争，都能促使会员对基金会的运作产生有效的监督和推动作用。但是，在实际运行中这一内部治理机制却无法有效发挥作用。这样，它便会从正式规则、非正式规则和实施机制等几个方面产生严重的路径依赖问题。

　　首先，由于基金会大部分是由乡、镇农经站依托当地政府建立的，因此受到农业行政部门和地方政府的双重制约。基金会的会员代表一般就是乡村干部和农经站的行政领导，基金会的日常业务办理基本上是政府控制的，组织失去生存的独立性。所以，其运行逐渐脱离“为农户提供小额、优惠贷款，解决他们生产、生活及时需求”的办会宗旨。相反，大额贷款、非生产性贷款、指令性贷款、人情贷款日渐增多，导致基金会无法正常运行。

　　其次，基金会隐含的社区规范是“讲究诚信，资金互助，民主管理”，如果违背了这些基本的规则而导致组织规范长期无法有效地自我实施，就会造成组织实施的交易成本太高，使得制度的存在失去意义。基金会的行政干预和内部人控制(如成为当地乡镇干部的“小金库”现象)，直接破坏了良好社区规范的形成，增加了农户会员从基金会得到贷款和归还贷款的交易成本，如贿赂乡镇干部和拖欠贷款。随着基金会跨社区、跨地域的发展，道德风险、逆向选择等混乱无序的状态就会因为缺乏统一、有效的组织规范引导和约束而随之扩大，从而使其长期健康发展埋下巨大的隐患。

　　再次，这些基金会之所以会接受政府的干预，是与组织自身产权结构上的矛盾、组织性质上的模糊性、对行政组织的依附性等分不开的(李静，2002)。可以说，组织自身的发展也是产生路径依赖问题的重要原因。

　　(二)横向分析

　　国际上，如一些欧美国家、东亚的日本、我国台湾地区等，农村合作金融组织一般都实现了从下到上逐级控股的网络化发展，都是以农户为主体建立的，政府对这些农村合作金融组织给予财税或再贷款业务等支持。在合作金融组织建立之前，这些国家一般都先对合作金融立法，为合作金融组织的整体发展提供了一个有法可依的制度环境。例如，美国在1932年就通过了《联邦信用社法案》，并赋予其与《商业银行法》大致相当的权威性。但在我国，至今没有出台《合作金融法》，这使得合作金融的产权界定缺乏法律依据。

　　国外合作金融组织发展的另外一个重要因素是，它们大都是由具有创业精神的企业家或组织创立，其领导是独立于政府的。这与国际公认的合作社七项原则中的第四项原则即自治和自立原则是相统一的。坚持这一原则有助于实现其他的原则，如自愿和开放、社员民主管理等。因为，独立领导可以促进组织不断进行试验和制度的创新，实现组织规范的自我修复和自我实施，从而在与制度环境的良性互动中完成原始积累和组织的不断发展壮大。

　　例如，由德国人雷发巽于1866年创建的国际上最早的农村合作金融组织，如今已经发展成为德国最庞大的全国性合作金融联合组织，包括大众银行和莱夫艾森银行及其庞大的保险集团。这一事例充分证明，由于制度创新具有试验性，企业家或其组织的创业和创新精神与农村合作金融组织的自发性是兼容的。由创新型企业家或组织取代政府、承担联接农户、集体组织和基金会的桥梁及纽带具有明显的优点：一是更加有利于拉近与农户的距离，加强信息的沟通和共享，减少各种交易成本；二是有利于在发展中形成合力和共识，克服经营困难、市场障碍等艰难险阻，始终坚持合作的宗旨和原则；三是有利于形成有效的法人治理机制，在实际运行中逐步实现与专业合作社、正规金融机构、信托、保险、审计公司等中介组织形成良性的横向互补或纵向嵌入关系，促进产权制度的进一步创新和发展；四是可以避免因为缺少或无法监督政府而产生的道德风险和逆向选择。所以，由企业家或其团体发展合作金融组织，可以很好地克服外部行政干涉和内部治理机制长期混乱的路径依赖问题，从而使组织沿着诺斯路径依赖Ⅰ发展。

　　通过纵向和横向的对比分析，本文认为，基金会在我国转轨时期从开始的制度创新到最终被取缔，具有深刻的路径依赖因素，主要表现为：一是缺少由创新型企业家主导的横向发展路径，或横向的发展路径总是被纵向展路径所取代或打断；二是纵向的结构与合作金融组织的自发性不兼出现这一情况的主要原因在于我国政管理体制和地方分割等方面的缺由于部门利益集团的存在和地方的保守思维，都会使得在政府的行涉下，合作金融组织独立性差、自施机制不健全、绩效低下。因此，度变迁的轨迹是向着诺斯路径依赖展。这样，始终无法建立或培育一制灵活、统一、开放、具有纯正合质的非正规合作金融组织。

　　主要结论及启示

　　综上所述，本文认为，合作基金会对于我国新型合作金融组织如资金互助社或农村小额信贷组织建立与发展的借鉴思路应该是，由具有创新精神的企业家或团体基于农户基本需求建立的合作金融组织的自然演化，更加适合乡村社会合作金融制度自我实施机制的构建和良性发展，可以有效解决我国合作金融组织的路径依赖问题。另外，制度环境的同步创新，包括立法、市场机制的完善、基本业务的全面放开、进入门槛的降低、地域限制、利率和资金额度市场管制的减少等因素也有利于合作金融组织从“有限进入的秩序”(诺斯，2008)真正过渡到“人类合作的扩展秩序”(哈耶克，1997)。

　　参考文献：

　　1、陆磊，丁俊峰.中国农村合作金融转型的理论分析[J].金融研究，2006，(6).

　　2、何广文.小额信贷成功的基本要素[J].中国金融，2008，(7).

　　3、郭晓鸣，赵昌文.以农民合作的名义:1986——1999四川省农村合作基金会存亡里程[J].世纪周刊，2001，(1).

　　4、唐仁健，任永昌等.四川省合作基金会的调查分析[J].财经科学，1990，(1).

　　5、道格拉斯·诺斯著，杭行译，韦森译审.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店，2008年版.

　　6、青木昌彦著，周黎安译.比较制度分析[M].上海：上海远东出版社，2001年版.

　　7、山东高密县农业银行.农村合作基金会如脱缰野马——清理整顿势在必行[N].农民日报，1993-05-27(A04).

　　8、哈耶克.自由秩序原理[M].上海：上海三联书店，1997年版.