在我国进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，农村社区集体经济组织作为上世纪50年代顺应我国社会主义公有制创建发展和农业经营体制机制改革创新的宝贵遗产，如何按照改革与发展需求，重新定位，激发活力，完善“造血”机能，增强服务功能，继续为发展农业农村经济、保障农民基本权益、促进社会和谐稳定发挥难以替代的作用，势在必行、刻不容缓。因此，在新时期通过社区集体经济组织的发展创新完善，增强壮大集体经济实力、提高生产经营组织化程度，促进农业发展、农民增收、农村繁荣，显得尤为重要和必要。

　　一、农村社区集体经济组织的组织属性与法律地位

　　发展壮大农村集体经济，无论在改革开放前，还是改革开放以来，都是中国共产党和人民政府长期坚持、坚定不移的政策取向。提高农业的组织化程度，不仅是建设中国特色现代农业必须面对的重要问题，而且始终是新中国建立61年农业生产经营制度探索的核心内容之一。农村社区集体经济是以土地等生产资料集体所有制为基础的公有制经济，发展农村集体经济既是政策取向所指，更得到了《宪法》等法律的保障。但1984年以来，由于认识上的模糊、政策上的摇摆和举措上的软弱，当“三级所有，队为基础”的人民公社体制解体后，农村社区集体经济组织呈日趋弱化或边缘化趋势。到2009年底，全国农经统计调查的近62万个行政村中，建立村级集体经济组织的只有25万个，仅占40.5%。

　　尽管目前一些地方集体经济组织不健全，但作为当地农村集体经济组织成员的安身立命之本，农村集体资产的劳动群众集体所有制性质和产权关系是清楚的。就自然资源而言，目前全国96%的耕地、约70%的养殖水面、60%以上的林地和1/3以上的草原属农民集体所有。尽管我国多数地区村集体经济组织发展滞后，集体统一经营性资产积累薄弱，但仍有一定规模的经营性资产。截至2009年底，全国30个省份(缺西藏)的61.77万个村，不含土地、山林、水面、草原等资源性资产，共有村级集体经济统一经营资产1.6万亿元，村均270.6万元。

　　以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度。这种双层经营体制，就其基础和内涵而言，是指农村社区集体经济组织内部统一经营和分散经营的有机结合；就其发展和外延而言，涵盖了农村社区集体经济组织、农民新型合作组织、农业社会化服务组织、农业产业化龙头企业等与生产经营主体——亿万农民所建立的或松散或紧密的经济利益共同体。

　　党的十七届三中全会以来，中央针对农村经济社会发展的实际，对加强农村集体经济组织建设、发展壮大集体经济提出一系列要求，其重点主要有三：一是明确农村集体经济组织是社会主义劳动群众所有制的组织载体，对集体资产具有所有权和管理权；二是加强农村集体经济组织建设，是坚持党在农村的基本经营制度、维护农民基本权益的关键之举；三是切实解决好损害农民利益的突出问题，是维护农村社会稳定、促进党风廉政建设的重要环节。

　　因而必须明确，农村社区集体经济组织与村“两委”属于性质不同、权能不同的组织。村级党组织是执政党在农村的基层“党务性”组织，村民委员会是以“村民”为对象、通过选举产生的基层“政务性”组织，而农村社区集体经济组织是以土地等集体所有资产为纽带，以“成员”为对象，承担土地承包、资源开发、资本积累、资产增值等集体资产管理经营等经济事务的“经济性”组织，其作为农村基本经营制度统一经营层次的经管主体和维护农民基本经济权益的组织保障，具有村级党组织和村民委员会的不可替代性。

　　二、农村社区集体经济组织资产管理经营发展失衡

　　农村集体资产是归村组社区集体经济组织全体成员集体所有的资产，包括集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源；农村的宅基地、自留地、自留山的产权，通过公共积累、投资投劳所兴办的集体企业资产和兴建的建筑物、构筑物以及购置的交通运输工具、机械、机电设备等资产，集体及其企业所拥有的现金、银行存款、有价证券等。集体资产是发展农村经济、促进社会主义新农村建设的重要物质基础。

　　农村社区集体经济组织经营性资产，形成于新中国成立后的合作化运动，发展于改革开放后的社(队)乡镇企业异军突起之时，进入九十年代中后期，以明晰集体产权、促进保值增值为标志，村集体经济组织资产进入了规范管理的新阶段。

　　2004年到2009年，农村社区集体经济组织资产状况呈现两个特点：一是资产总量大体呈上升趋势，构成比例基本保持不变，村均资产从179万元增长到271万元，年均增幅8.7%，流动资产和长期资产分别占40%和60%；二是东中西部地区间资产分布严重不均，差距不断拉大，东部地区资产占资产总额的76.4%，中部地区占17.1%，西部地区占6.5%。收益及收益分配呈现两个特点：一是经营收益总体呈上升趋势，主要归因于补助收入显著增长和经营支出持续下降，补助收入年均增长22.8%，经营支出年均下降4.4%，经营功能有所减弱；二是村集体经济组织经营状况地区间差异明显，中西部地区自身发展能力严重退化，东部地区收益分别是中部和西部地区的4.5倍和5.2倍。全国村级集体经济组织负债总额增长46.3%，村均104.2万元，增长58.5%，其中，2009年村级集体经济组织兴办公益事业负债村均15.6万元，占负债总额的14.9%。

　　三、制约农村社区集体经济组织发展的障碍性因素

　　由于统分结合的双层经营体制的“双缺位”(以社区集体经济组织为主体的统一经营层次管理和服务缺位，以农民土地承包经营为主体的分散经营层次责任和义务缺位)和缺乏动力机制，导致不少地方集体经济发展举步维艰、每况愈下甚至名实皆无。制约农村社区集体经济组织发展的因素：一是有法律地位而无法人地位，无法取得合法营业资格和组织机构代码，阻碍了参与市场竞争；二是组织构成不清晰，成员资格不清晰，资格的获得、退出不清晰，经济权益不清晰，损害了组织及成员的合法权益，出现了严重的内部人控制问题，阻碍了农村基层民主政治发展；三是农村集体资产产权不完整、市场不健全，降低了农村集体资产配置效率，全国村级集体经济组织平均资产收益率5%，低于大部分行业社会平均利润率7%至8%的水平；四是承担大量农村公共服务职能，成为健康发展障碍，2009年全国农村社区集体经济组织承担村级组织管理费用503亿元，村均8.2万元，是各级财政对村民委员会和党支部补助的2.7倍，支付的公共服务费用达102亿元；全国筹集资金224亿元投入村内公益性基础设施建设，是各级财政投入资金的1.2倍，是扩大再生产支出的1.9倍；五是缺乏必要的优惠扶持政策，支持力度远远不如农民专业合作组织；六是一些地方多部门多形式向农村伸手，村级集体经济组织的负担明显加重；七是担负指导集体经济发展的基层农村经管体系，在乡镇机构改革中被削弱，全国有11%的乡镇既无农经机构又无农经人员，3%的乡镇虽明确了承担农经职能的机构但没有专职人员从事农经工作，54%的乡镇农经职能由综合设置的机构承担。

　　四、各地发展壮大农村社区集体经济的探索与实践

　　转变经济发展方式，创新发展环境。浙江省从挖掘资源、培育载体、创新主体、法规保障四个方面破解农村集体经济发展难题，2009年全省村级集体经济村均收入65.5万元，2000年以来年均增速15.1%。河北省石家庄市从清理规范承包合同、收取集体资产有偿使用费、清收拖欠承包费、抵顶和化解村级债务入手，推进村级财富积累机制建设，全面恢复建立村级集体经济组织，加大政府扶持村级项目建设力度，集体经营性总收入由2005年的2.35亿元，增加到7.25亿元，集体收入10万元以上的村1945个，较2005年翻了一番多。云南省下大力扶持经济薄弱村，多种模式发展壮大集体经济，2009年全省集体资产村均274.8万元，比2005年增加56.8%；集体经济收入村均63.8万元，增长125.4%。

　　强化制度体系建设，创新管理模式。福建省强化农村集体资产监管，全省有997个乡镇建立了会计委托代理服务中心，占乡镇总数98.3%，951个乡镇开展计算机网络监管，占93.8%。广东省东莞市不断完善制度，创新方式、强化保障，构建集体经济管理长效机制，设置经联社(村级)558个、经济社(组级)2513个，至2009年底，全市村组两级集体净资产达890亿元，村均1.6亿元；经营纯收入72亿元，村均1290万元；农民人均纯收入13064元，其中源于集体的股份分红3121元，占24%。

　　推进产权制度改革，创新组织制度。各地实践各有千秋且成效显著。截至2009年底，北京市坚持“资产变股权、农民当股东”的改革方向，已完成产权制度改革的村集体经济组织805家，占20.2%。782个运行一年以上的新型集体经济组织总资产、净资产、净利润分别比改制前增长104%、71%、108%。广东省已经完成和正在进行产权制度改革的村级集体经济组织1962个，改制后资产总额、经营收益、累计分红分别增加167.3%、170.5%和305%。湖北省已改制村的集体资产总额较改制前增加8.6%，经营收益增加16.3%，成员分红增加52.2%。

　　五、新时期发展壮大农村社区集体经济的对策建议

　　无论从维护劳动群众集体所有制、乃至社会主义公有制出发，从巩固和完善新时期农村基本经营制度出发，还是从尊重保护“集体经济组织成员”的基本权益出发，从维护农村社会稳定和谐出发，都应当把正本清源、健全农村社区集体经济组织并加快立法进程，把推进农业经营体制机制创新、提高现代农业组织化程度，作为促进农村社会经济健康、持续发展的大事来抓，精心部署、常抓不懈、抓出成效。

　　到“十二五”期末，力争实现三个创新转变：

　　——创新社区集体经济管理经营机制，实现从以包代管向依法健全集体经济组织、管理经营集体资产的转变。

　　——创新农村土地承包管理服务机制，实现从以发包管理为主向依法监管、经营服务、规范流转并重的转变。

　　——创新农业社会化服务发展方式，实现从以政府部门服务为主向政府公益型与市场拓展型有机结合的转变。

　　健全村级民主自治机制，为各司其职理顺关系。农村社区集体经济组织，是党领导的村级民主自治机制重要组成部分。实践已经证明并将继续证明，在农村基层，就社区组织而言，村级党组织、村民委员会、集体经济组织“三驾马车”应当并行不悖，既不可或缺，又不能相互替代。应按照十七届三中全会的要求，抓好以村党支部为核心，领导和支持村委会、集体经济组织开展工作的村级组织配套建设。进一步明确社区集体经济组织及其成员的权利义务，明确村级党组织、村民委员会、村级经联社三者的职能关系，依法保障其运行，建立“分工协作、各司其职、和谐共处”的村级组织治理结构，在保证村党支部的领导核心地位和村委会依法独立行使村民自治职权的同时，尊重村集体经济组织的经营管理权，既独立运作、相互合作，又相互制约。

　　恢复健全社区经济组织，为维权发展提供保障。新时期以行政区划为特征的农村社区集体经济组织，是农村基本经营制度统一经营层次的经管主体和维护农民基本经济权益的组织保障，无论从维护劳动群众集体所有制和社会主义公有制考虑，还是从保障农民基本权益和农村社会和谐稳定出发，或是从切实提高新时期现代农业组织化程度着眼，都必须强化农村社区集体经济组织的基础地位和主体作用，不断增强服务功能和组织带动能力。力争到“十二五”期末，基本健全农村社区集体经济组织，全国村级组织建设、集体资产管理、财务公开规范的达到80%以上。建议结合贯彻落实新修订的《村民委员会组织法》，在进一步组织开展深入广泛的调查研究和理论探讨的基础上，尽快统一认识，提出恢复健全村级社区集体经济组织的实施意见，分类指导、规范运作、落实到位。根据现实情况和各地经验，权衡利弊得失，应实行村级党组织、村民委员会负责人经民主选举到社区集体经济组织交叉任职。建议积极开展立法研究，制定、出台《农业部农村社区集体经济组织管理办法》，研究制定发展扶持政策和集体经济组织成员资格认定标准；时机成熟时升格为《国务院农村社区集体经济组织管理条例》；力争在尽可能短的时期内，制定并颁布《中华人民共和国农村社区集体经济组织法》。近期应协商修改《民法通则》关于法人的分类规定，明确合作社(集体经济组织)法人。

　　界定经济组织成员资格，为明晰权属奠定基础。确认社区集体经济组织成员资格，是完善组织建设、确保“成员”权益的基础工作，尽管情况比较复杂，有的乡村可归纳为二三十种类型，政策性很强，但宜早不宜迟，根据各地实际、特别是结合集体经济产权制度改革，及早提出实施办法。建议确认以开始实行农村双层经营体制时原生产大队成员及其子女、与本社社员有合法婚姻关系落户的以及社员依法收养落户和政策性移民落户等人员可以获得集体经济组织成员资格，情况比较复杂、特殊的由“成员”大会讨论决定。

　　推进集体产权制度改革，为机制创新激发活力。推进集体产权制度改革，是破解损害农民基本权益问题的重要举措。具备条件的村组应按照“归属清晰、权责明确、运行规范、管理高效”的原则，以社区股份合作为主要形式，以清产核资、资产量化、股权管理为主要内容，理顺村级集体经济组织产权关系、分配关系，建立符合社会主义市场经济发展要求的农村集体资产管理体制和运行机制。完善内部监管运营机制，建立和完善股东大会、董事会、监事会“三会”制度，逐步形成激励与约束有机结合的现代管理运行机制。对已开展改革的地方，要加强改革后集体经济组织建设,建立健全股东大会、董事会、监事会，形成新型集体经济组织治理结构和激励约束相结合的运行机制，同时完善相关规章制度；对尚未开展改革的地方，特别是具备条件的城中村、城郊村和集体经济实力较强的村，要积极探索、稳步推进改革工作。产权改革工作要与促进社区经济发展、促进农民增收目标相结合，支持和引导集体经济组织利用资金、资产和资源，以入股、合作、租赁、专业承包等形式，与承包大户、技术能人、企业等联合与合作，实现多元化、多层次、多形式经营，发展壮大集体经济实力，增强集体组织服务功能。

　　完善集体资产制度建设，为保值增值创造条件。加强社区集体资产管理和经营，是维护劳动群众所有制的基本保障。建议积极推动《农村社区集体资产管理条例》立法工作，修订《村集体经济组织财务制度》、《村集体经济组织财务公开暂行规定》，抓紧研究出台《村级会计委托代理服务工作规范》；部署开展全国农村集体资产清理工作，争取用两到三年时间，摸清底数、建立台账，健全数据库、实现电算化管理。

　　推动各项扶持政策出台，为持续发展创造环境。制定壮大集体经济政策法规，是完善农村发展体制机制的应有之举。农村社区集体经济组织及其成员首先应具有全部国家强农惠农政策的“首享权”，凡给与农民专业合作社的政策都应给与之。建议加大财政扶持力度，加大金融支持力度，加大征地补偿力度，探索建立扶持经济“薄弱村”财政发展补助资金制度和扶持产权制度改革村发展资金制度，多措并举化解村级债务，建议中央进一步扩大村级债务化解补助范围，增加补助额度,及早化解历史遗留的政策性、公益性债务，加快农村公益事业建设。

　　强化农经监管服务机构，为指导调控提供支撑。强化农经监管服务机构，确保国家对农村经济运行的宏观调控指导。建议科学配置监管职权，优化监管机构设置，加强监管能力建设，将基层农村经管体系建设纳入国家农业公益性服务机构建设项目范围。

　　(该文系2010年农业部软科学招标课题《新时期发展壮大农村社区集体经济研究》课题报告摘要，报告主要内容和政策建议受到国务院领导同志及中农办、农业部领导高度重视。)