发展壮大农村集体经济，是中央长期坚持的政策取向。然而，集体经济发达的村为数较少，多数村集体经济组织经营收入极少，进一步发展举步维艰，同时尚有大量“空壳村”存在。近年来，集体经济的一种新的实现形式——农民专业合作社白手起家并迅速发展起来，而村集体经济组织不仅有日益升值的土地资源，还有一些经营性资产，几十年来的发展却仍然艰难，问题何在?笔者以为，有三方面原因：一是村集体经济组织法人地位不明确，加上乡村治理结构的问题，影响集体经济组织的独立运作；二是在城乡二元制度下，村集体经济组织承担了应由政府负责的提供公共品的职能，影响了自身积累；三是成员在村集体经济组织中的财产权不明确，影响了集体经济可持续发展机制的构建。在这三方面原因中，产权制度是内因，法人地位、乡村治理结构、附加职能等问题是外因，且内外因有较强的依存关系。鉴此，本文以集体经济组织产权制度为主线，展开相关探讨。

　　集体产权模糊条件下，成员财产权难以保障在村集体经济组织中，其财产权归全体成员共同所有，成员共同享有村集体财产的占有、使用、收益、处分权。实行家庭承包经营后，成员获得用益物权性质的土地承包经营权，这一财产权得到了较好保障。然而，集体经济组织尚有一部分资产，如机动地、水塘、企业厂房等。对这部分资产，由于成员的财产权模糊和乡村治理结构问题，成员的财产权难以得到保障，并最终体现在成员收益权缺失。突出体现在两个方面：第一，成员很少参与集体资产运作决策和相应收益的处分，即处分权缺失。第二，成员不能充分分享集体经济组织经营收益，即财产权中的部分收益权缺失。村集体经营收益的用途有：维持村级组织正常运行；弥补政府开展社会公益事业建设资金不足，如修道路、办教育、建健身文化场所等；完善农业基础设施建设；在成员中按股分红；村民福利支出。绝大多数村集体经济组织的经营收入只能维持村级组织的正常运转，甚至维持运转都有困难，其成员必然无法分享集体经济组织经营创收的成果。

　　成员在集体经济组织中的财产权得不到保障，其原因主要有两个方面：首先是经济性因素，在城乡二元公共品供给制度下，村集体经济组织附加了应由政府负责的公共品供给功能，挤压了成员的收益权，导致成员不能充分分享集体经济发展成果；其次是体制性因素，现行乡村治理结构对成员财产权保障有一定制约。

　　现行乡村治理结构制约产权改革进程

　　农村改革前，我国主要借鉴苏联集体农庄模式——实行生产资料集体所有制，根除成员在生产资料上的私有制是制度安排的方向性选择。在这种制度取向下，成员在村集体经济组织中的产权模糊化成为必然。现阶段，明晰成员在村集体经济组织中的财产权已成为改革取向。然而，对村集体经济组织实施明晰产权的改革，其进程缓慢，却很少有人对其阻力因素加以分析探讨。实际上，除认识(如认为在集体经营性资产较少的情况下把资产量化到成员没有必要)、操作有难度(如怎样界定成员)外，根本原因在于现行乡村治理结构问题。

　　首先，村“两委”干部怕失权。在现行体制下，村干部在资产运作及收益分配上具有绝对话语权。如果将集体资产以股权的形式量化到成员，村干部的权力将弱化。正因为产权模糊，给村干部留下较大的操作空间，不少人在村委会选举中不惜掏私囊贿选。

　　其次，基层政权组织和村干部有维持产权模糊的动力。一方面，农村基层政权组织需要村级组织维持正常运转，但仅靠政府的财政转移支付难以实现；另一方面，在建设新农村过程中，农村有一系列社会公益事业，甚至有一些非农民真实需求的形象工程，缺少资金。这两方面都需要村集体经济组织的经营收入来弥补。只有在产权模糊条件下，集体经营收入才可能不分配给成员，直接用于各种公益事业。在集体经营收益较少的情况下，如果将集体财产量化到成员，就短期而言，各种公益事业项目实施的难度会加大，政绩难以快速显现，这当然是基层政权组织不愿意看到的。

　　因此，在现行乡村治理结构下，农村基层干部和村级干部缺乏明晰产权改革的动力，而且还会有维持产权模糊状态的需求。

　　实施以赋权和多予为内核的改革

　　在工业化、城镇化、现代化快速推进中，农村资源呈资本化趋势，这使得成员在集体经济组织中的权益问题凸显，如果不明确成员在集体经济组织中的财产权，不仅不利于集体经济的进一步发展，还会引发新的社会问题，进而影响和谐社会的构建。

　　党的十一届三中全会以来，以赋权和多予为内核的农村改革不断向纵深方向推进。破解村集体经济发展滞缓的难题，需要实施以赋权和多予为内核的改革。

　　在赋权上，需要针对现阶段集体经济组织及其成员权益缺失的问题，以向村集体经济组织及其成员赋权为取向，推进村集体经济组织产权制度改革，完善乡村治理结构。需要从以下三方面进行赋(还)权：

　　第一，赋予村集体经济组织独立运作权。村集体经济组织成为“小矮人”的重要原因之一，是因为从人民公社化实行政社合一起，其独立运作权即缺失。1983年开始实行政社分设，乡级实行了政社分设，但村“两委”与集体经济组织未有效分开。有人会问，现在有很多“空壳村”，有必要实行集体经济组织独立运行吗?其实，这恰恰是摆脱“空壳村”困境、实现发展壮大的前提。首先，无论是有经营收入的村，还是所谓的“空壳村”，集体经济都是客观存在的。村集体经济的存在，是有《宪法》作保障的。《宪法》第六条第十款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。《宪法》第八条第一款还明确规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。即便是所谓的“空壳村”，仍实行土地集体所有不能因为土地实行家庭承包经营而无视村集体经济的存在。在工业化城镇化进程中，土地日益升值，不仅是城郊经济发达的村，一些“空壳村”也凭借其集体所有的土地逐步获得土地征用、租赁、入股等收入。可见，村集体经济组织独立运作的紧迫性日增。其次，村民委员会代行村集体经济组织的职能起到了精简机构和人员的作用，但对村集体经济的发展不太有利。村委会与村集体经济组织属于性质不同、权能不同的组织。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，主要职能是提供社区公共管理与服务。笔者调研了解到，在现行乡村治理结构中基层政府对村“两委”要进行考核考核指标多达几十项，其中村干部感受压力最大的考核指标是计划生育完成情况、社会治安综合治理情况、乡镇中心工作完成情况，这些属于硬约束；而集体经营创收情况的压力则明显不如前几项那么大相对而言可称为软约束。在这种以政府认可为主的考核制度下，村干部用于发展集体经济的精力相对较少，这不利于村集体经济的发展且成员在集体经济组织中的财产权益难以保障。村委会代行集体经济组织职能，弊端明显，是相当部分村集体经济组织日趋弱化、边缘化的重要原因之一。相反，如果实行政社分开，让集体经济组织独立承担土地承包、资源开发、资产增值等经营管理职能，建立起以成员认可为主的绩效考评体系，村集体经济组织干部经营创收的动力必然增强。鉴此，应当采取两项措施：一是通过立法，赋予村集体经济组织法人地位，明确其市场主体地位。二是实行政社分设，即将村委会与集体经济组织分开，赋予村集体经济组织独立运作之权。这是有法律依据的。《宪法》第八条第三款规定，“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展”；第十七条第一款规定，“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”。两个组织分设，旨在强化经济组织运作的独立性，强化成员应有的权益及由此形成的凝聚力，并提高参与积极性。

　　第二，还组级所有权。在改革前的“三级所有、队为基础”体制下，生产队(改革以来在村民自治框架下称为村民小组，一些地方称为社)本来就有财产权。然而，改革以来，大多数组级财产权被过渡到村。“三级所有、队为基础”体制，是付出了沉重代价换来的制度成果，旨在明确生产队的财产权不被平调，避免较大范围的吃“大锅饭”现象，保证成员能分享小集体发展的成果。然而，农村改革以来，许多地方淡化甚至取消了财产的组级所有制度，加上乡级政权化，仅剩下村一级所有。这一制度之所以能够顺利实施，在于农民在获得了土地承包经营权后，对其在集体中其他权益的意识淡化，并在现行乡村治理结构下被有意无意地诱导而认同集体财产权由村“两委”说了算。这正是产权模糊导致成员对集体经济缺乏关注、监督而任其发展的恶性循环。不仅如此，在若干个村并成大村的过程中，又把村集体所有的范围扩大，在这一过程中也发生集体资产流失和平调现象。尊重历史形成的财产权，还权于组，让组具有财产所有权，可以强化财产权不可侵犯的意识，可以让成员更充分地分享小集体财产权的收益，进而增强集体经济组织的凝聚力。

　　第三，还成员的财产权及其相应的收益权。成员在集体经济组织中的财产权，在20世纪50年代初的初级社中是较清晰的，但在高级社及其后的人民公社中则呈模糊状态。还成员的财产权，就是要在现有村集体经济组织产权人人有份的基础上，进一步明确成员在村集体经济组织的财产权，其中以股权形式将财产量化到成员是受成员欢迎的形式。如此明晰成员在村集体经济组织中的财产权，可以避免财产权模糊导致的“人人有份，人人失权”问题，可以调动成员积极性，增强成员对村集体经济组织运作进行监督的主动性，避免内部人控制等弊端。还成员的财产权，其最终目的是还成员的收益权。为此，对现行集体经济组织的分配政策，应当进行改革。集体经济组织的收益，除担取公益金、公积金、风险金等外，主要应用于成员分配。对于一些集体经济组织代成员支付合作医疗费用的做法，建议还是应将集体收益先分配给成员，然后由成员缴纳，这看似多此一举，但可以增强成员分享集体经济发展成果之感，进而增强其参与集体经济发展的主动性和积极性。

　　在多予上，加快城乡二元制度向一元制度的转变，逐步剥离村集体经济组织不应当承担的职能，让公共财政的阳光覆盖农村。第一，剥离村集体经济组织承担的应由政府承担的社会公益事业职能。在推进城乡一体化进程中，公共财政开始覆盖农村，加大了农村基础设施和社会事业发展的财政投入，并实行了一事一议筹资筹劳财政奖补政策，这使得社会公益事业职能已开始从村集体经济组织中剥离。今后，随着国家财政实力的增强，应进一步促进基本公共服务均等化，使村集体经济组织提供社会公益事业经费支撑的这一不得已而为之的职能逐步退出历史舞台。需要指出的是，剥离集体经济组织农村基础设施建设和社会事业发展等职能，不是要退出向成员提供生产经营服务的职能，相反，后者还应当强化，而且剥离前一职能后，可以更有经济实力发挥后一种职能。第二，剥离村集体经济组织提供村级组织正常运转费用的职能。农村税费改革后，实施了财政转移支付政策，这在一定程度上剥离了村集体经济组织提供村级组织正常运转费用的职能。

　　但是，现在对村的财政转移支付还不能完全保障村级组织的正常运转，不足部分还需要靠村集体经济组织经营收入补其不足。为此，应加大财政转移支付力度，保障村级组织更好地运行，使村集体经济组织承担村“两委”运转经费的职能也逐步退出历史舞台。

　　村集体经济组织的产权制度改革与乡村治理结构的完善，需要一整套措施系统推进，有很多难题需要攻克，阵痛期后必见彩虹。我们所要做的，就是持之以恒地以赋权和多予为改革取向，不能采取相反的措施而固化村集体经济组织及其成员权益缺失的状态，否则村集体经济将成为弃之不能而又难以长高的“小矮人”。