发展壮大农村集体经济，是中央长期坚持的政策取向，并为之付出了艰辛的探索。党的十七届三中全会提出：“发展集体经济，增强集体组织服务功能。”然而，集体经济发达的村为数较少，为数众多的村集体经济组织经营收入极少、进一步发展举步维艰，尚有人量无集体经营收益的所谓“空壳村”。面对这现象，笔者思考这样一个问题，集体经济的一种新的实现形式——农民专业合作社可以白手起家地迅速发展起来，而村集体经济组织不仅有日益升值的集体土地资源，还自一些可用于经营的资产，为什么几十年来的发展就如此艰难呢?这是否可以得出一个结论，即就大多数村而言，利集体经济组织的基因属于“小矮人”，进一步发展是不现实的?实际上，不少人是认同这观点的。对此，笔者不敢苟同。那问题出在哪里?概括起来，有三方面的原因：一是村集体经济组织法人地位不明确，加上乡村治理结构的问题，影响着村集体经济组织的独立运作；二是在城乡二元制度下，村集体经济组织承担了应由政府负责的提供公共品的功能，影响了村集体经济组织资本的积累：三是成员在村集体经济组织中的产权不明确，影响了村集体经济可持续发展机制的构建。这三个问题，产权制度是内因，法人地位、乡村治理结构、附加职能等问题是外因，且内外因有较强的依存父系。鉴此，下而以村集体经济组织产权制度为主线，展开相关问题的讨论。

　　在村集体经济组织中，其财产权归全体成员共同所有。在这种产权制度中，成员共同享有村集体财产的占有、使用、收益、处分权。实行家庭承包经营后，成员获得用益物权性质的土地承包经营权，成员的这一财产权得到较好保障。

　　然而，村集体经济纽织尚有一部分资产，如企业、物业、机动地、水塘、征用地村所得收益等，或由村集体统一经营，或实行承包经营、租赁经营、入股等。对这部分资产，由于成员的则产权模糊和乡村治理结构问题，成员的财产权难以得到保障，并最终体现在成员收益权缺失。突出体现在两个方面：

　　第一，成员很少参与集体资产运作决策和相应收益的处分，即产权中的处分权缺失。就大多数村而言，由于村集体经济组织的经营性收益不在成员中分配，成员也没有参与集体收益分配的决策。笔者近年来对村集体经济组织的实地调研中，访淡(包括暗访)过一些普通农民，他们说参加过村或组召开的多种会议，涉及村民委员会的选举、党和政府政策的落实、一事一议筹资筹劳、技术培训等事宜，但基本不参与村集体经济组织资产运作及其收益分配的决策活动。

　　第二，成员不能充分分享到集体绎济组织经营收益，即财产权中的部分收益权缺失。村集体经营收益的用途有：(1)弥补政府对村的则政转移支付不足，维持村级纽织正常运行。(2)弥补政府提供社会公益事业资金小足，如修道路、办教育、建健身文化场所、改善卫生环境等国家财政投入的不足。(3)弥补农业基础设施建设，如机耕道、机井、喷灌设施建设等绎费投入的不足。在上述二项费用中，支出顺序是，首要的是保障第一项，有节余时实施第二项，再有节余时才实施第三项。只有少数完成股份制改造的村或集体经济比较发达的富裕村，在实施上述三项分配之后，还可以实施以下两项：(4)在成员中按股分红。(5)村民福利费用支出，如补助养老保险金、节日补贴、助学奖励等，有些著名的小康村福利多达几十项。简言之，绝人多数村，其集体经济组织的经营收入只能用于维持村级组织的正常运转，甚至维持正常运转都存在困难，其成员必然小可能分享集体经济组织经营创收的成果。

　　成员在利集体经济组织中的财产权得小到保障，其成因是多方面的，但主导性原因，主要有两个方面：一方面是经济性因素，即就全国绝大多数村而言，在城乡二元公共品供给制度下，对村集体经济组织附加了应由政府负责的公共品供给功能，挤压了成员收益权，导致成员不能充分分享集体经济组织发展的成果；另一方面是体制性因素，即现行乡村治理结构对成员财产权保障有一些负作用。

　　众所周知，农村改革前，成员在村集体经济组织中的产权模糊，是学习苏联集体农庄模式——实行生产资料集体所有制，以消灭生产资料私有制的结果，即根除成员在生产资料的私有制是制度安排的方向性选择。在这种制度取向下，成员在村集体经济组织中的产权模糊化则成为必然。现阶段，明晰成员在村集体经济组织中的产权已成为改革的取向。然而，对村集体经济组织实施明晰产权的改革，其进程缓慢，也很少仃人对其阻力因素加以分析和探讨。究其原冈，除认识(如认为在村集体经济组织经营性资产较少的情况下把资产量化到成员没有必要)、操作有难度(如如何界定成员)等因素外，根本在于现行乡村治理结构问题。

　　首先，村集体经济组织领导怕失权。村集体经济组织的领导，作为成员的代理人，负责村集体资产的管理和经营。然而，在现行体制下，村集体领导在资产运作及收益分配卜具有绝对话语权。如果将村集体经济组织财产以股权的形式量化到成员，村集体领导的权力将弱化。正因为产权模糊，给村干部留下较人的操作(甚至发生暗箱操作)空间，不少人在村民委员会选举中小惜掏私囊贿选，即是追逐这种模糊产权制度可能带来利益的结果。

　　其次，基层政权组织和村干部维持产权模糊的动力。一方面，农村基层政权组织需要村级组织维持正常运转，但仅靠政府的财政转移支付难以实现；另一方面，在建设新农村中，农村有一系列社会公益事业，甚至于一非农民真实需求的形象工程，缺少资金。这两方面都需要村集体经济组织的经营收入弥补其不足。只有在产权模糊条件下，村集体经营收入才叫能小分配给成员，而保障用于各种形色的公益事业。在现行乡村治理结构下，上级政府或有关部门对村级组织有强大的压力，而这种压力，又变成了村干部的尚方宝剑。也正因为如此，即成员的财产权不明晰，委托人对代理人的约束缺失，成员不仅对村集体经济组织经营收入的分配权缺失，甚至对代理人导致的日益严重的村级债务也无法抵抗。可以设想，如果村集体经济组织财产权以股权形式量化到成员，成员即可同时获得收益剩余索取权，必然会增强拒绝不合理债务形成的主动性。如此，在村集体经济组织经营收益较少的情况下，如果将村集体经济组织财产量化到成员，就短时期内而言，各种社会公益事业项目实施的难度会有所加大，政绩难以快速显现，这当然是基层政权组织所不愿意看到的。

　　综上所述，在现行乡村治理结构下，农村基层干部和村级干部缺乏明晰产权改革的动力，而且还会有维持产权模糊状态的需求。

　　在工业化、城镇化、现代化快速推进中，农村资源呈资本化趋势，并日益升值，这使得成员在集体经济组织中的权益问题凸显，如果不明确成员在集体经济组织中的产权，不仅不利于村集体经济的进一步发展，还会引发出新的社会问题，进而影响和谐社会的构建，保障成员在集体经济组织中的财产权问题更显紧迫。

　　党的十一届三中全会以来，以赋权和多予为内核的农村改革不断向纵深方向推进。破解村集体经济发展滞缓的难题，亦不能例外，还是需要实施以赋权和多予为内核的改革。

　　在赋权上，需要针对现阶段集体经济组织及其成员权益缺失的问题，以向村集体经济组织及其成员赋权为取向，推进村集体经济组织产权制度改革，完善乡村治理结构。具体而言，需要从以下几个方曲进行赋(还)权：

　　第一，赋予村集体经济组织独立运作权。村集体经济组织成为“小矮人”的重要原因之一，是因为从人民公社化实行政社合一起，其独立运作权即缺失。1983年开始实行政社分设，乡级实行了政社分设，但村两委与村集体经济组织未有效分开。有人会提出这样个问题，即现在有很多“空壳村”，有必要实行村集体经济组织独立运行吗?笔者认为，这是摆脱“空壳村”困境，实现发展壮大的前提。首先，无论是有经营收入的村，还是无集体经营性收入的所谓“空壳村”，集体经济都是客观存在的，这除历史延续因素外，根本的是有集体所有的资产，特别是有土地等生产资料。具体而言，村集体资产包括集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水而等自然资源；农村的宅留地、自留山，也属于集体所有”。《宪法》第八条第一款还明确规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”换言之，即便是所谓的“空壳村”，仍实行土地集体所有，而不能因为集体所有土地实行家庭承包绎营而无视村集体经济的存在。在工业化、城镇化进程中，土地日益升值，并呈资本化趋势，不仅城郊经济发达的村，一此“空壳村”也凭借其集体所有的土地，逐步获得来自土地征用、租赁、入股等收入。可见，村集体经济组织独立运作的紧迫性日增。其次，村民委员会代行村集体经济组织的职能，起到了精简机构和人员的作用，但对村集体经济的发展有一些负作用。村民委员会与村集体经济组织属于性质不同、权能小同的组织。村民委员会足村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，主要职能是提供社区公共管理与服务。《宪法》第一百一十条规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。……居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”。笔者实地调研了解到，在现行乡村治理结构中，基层政府对村两委要进行考核，考核指标多达几十项，并与村干部补贴、奖金、任用挂钩。其中，即便是在村民委员会代行村集体经济组织职能的村，村两委干部感受压力最大的考核指标是计划生育完成情况、社会治安综合治理情况、上级各种报表完成情况、乡镇中心工作完成情况，这些考核指标属于硬约束；而村集体经营创收完成情况对村两委干部的压力则明显不如上述几项工作那么大，相对而言可称为软约束。在这种以政府认可为主的考核制度下，村两委干部用于发展集体经济的精力相对较少，这不利于村集体经济的发展，再加上村集体经济组织产权没有量化到成员，成员在集体经济组织中的财产权益难以保障。在这种治理结构下，有的村干部还滋生腐败。村民委员会代行村集体经济组织职能，弊端明显，是相当部分村集体经济组织日趋弱化、边缘化的重要因素之一。相反，如果实行政社分开，让集体经济组织独立承担土地承包、资源开发、资本积累、资产增值等集体资产管理经营等经济事务权能，让村集体经济组织独立运作，建立起以成员认可为主的绩效考评体系，村集体经济组织十部经营创收的动力必然增强，保障成员权益的压力将变成村集体经济组织领导发展集体经济的原动力。鉴此，应当采取两项措：一是，通过立法，赋予村集体经济组织法人地位，明确其市场主体地位。二是实行政社分设，即将村民委员会与集体经济组织分开，赋予村集体经济组织独立运作之权。这是有法律依据的。《宪法》第八条第三款规定，“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和权益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展”；第十七条第一款规定，“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”。两个组织分设，不排除交叉任职，甚至不排除通过民主选举而耦合成“一套班子两块牌子”。两个组织分设，旨在弱化行政对村集体经济组织的干预、强化经济组织运作的独立性、强化成员对集体经济组织领导在发展集体经济绩效的评价与监督、强化成员应有的权益及由此形成的增强凝聚力和参与积极性。

　　第二，还组级所有权。在改革前的“三级所有，队为基础”体制下，生产队(改革以来在村民自治框架下称之为村民小组，一些地方称之为社)本来就有财产权。然而，改革以来，大多数组级财产权被过渡到村。自20世纪60年代初实行的“二级所有，队为基础”体制，是付出了沉重代价换来的制度成果，旨在明确生产队的财产权不被平调，避免较大范围的吃“大锅饭”现象，成员能分享小集体发展的成果。这一制度的实施，调动了农民的积极性，改革前农业农村的缓慢发展才得以实现。即使是在“穷过渡”风盛行的极左思潮下，在全国范围内也没有贸然取消牛产队所有。然而，农村改革以来，许多地方淡化甚至取消了财产的组级所有制度，加上乡级政权化，仅剩下村一级所有。这一制度之所以能够悄然不动生色地顺利实施，在于农民获得了承包经营权，而使农民对其在集体中其他权益的意识淡化，并在现行乡村治理结构下被有意无意地诱导而认同集体财产权由村两委说了算。这正是产权模糊导致成员对集体经济缺乏关注、监督而任其发展的恶性循环。不仅如此，在若个村并成大村的过程中，又把村集体所有的范围扩大，在这一过程中则发生集体资产流失和平调现象。近日笔者在重庆市璧山县郭家村调研，该村由3个村合并，只有一个砖厂转入新合并的村而被平调，被平调村的农民对此有意见，而原来3个村的其他经营性资产则在合并前被处理完毕，这不利于集体经济的发展壮大。尊重历史形成的财产权，还权于组，让组具有财产所有权，可以强化财产权不可侵犯意识，可以让成员更充分地分享小集体财产权的收益，进而可以增强集体组织的凝聚力，增强成员参与集体经济发展的动力。

　　第三，还成员的财产权及其相应的收益权。成员在集体经济组织中的则产权，在20世纪50年代初的初级社中是较清晰的，但在高级社及其后的人民公社中则呈模糊状态。还成员的则产权，就是要在现有村集体经济组织产权人人有份的基础上，进一步明确成员在村集体经济组织的财产权，其中以股权形式将财产量化到成员是受成员欢迎的形式。如此明晰成员在村集体经济组织中的财产权，成员可以获得利集体经济组织资产增值的收益，同时也承担资产损失的相应责任，避免财产权模糊导致的“人人有份，人人失权”问题，可以调动成员积极性，也增强成员对村集体经济组纵运作进行监督的主动性，避免内部人控制等弊端。还成员的财产权，其最终目的是还成员的收益权。为此，对现行利集体经济组织的分配政策，应当进行改革。村集体经济组织的收益，除公益金、公积金、风险金等外，主要应用于成员分配。对于一些集体经济组织代成员支付合作医疗等费用，还是应将其先分配给成员，然后出成员缴纳，这看似多此一举，但可以增强成员分享村集体经济组织发展成果之感，以增强其参与集体经济发展的主动性和积极慢。

　　在多予上，加快城乡二元制度向一元制度的转变，逐步剥离村集体经济组织不应当承担的职能，让公共则政的阳光把农村照得更亮。(1)剥离利集体经济组织承担的应由政府承担的社会公益事业功能。在推进城乡一体化进程中，公共财政开始覆盖农村，加大了农村基础设施和社会事业发展的财政投入，并在农村实行了一事一议筹资筹劳财政奖补政策，这使得应由政府承担的社会公益事业职能已开始从村集体经济组织中剥离。今后，随着国家则政实力的增强，还应当进一步剥离这一职能。为此，在财政体制改革上，应加快城乡一元化制度改革进程，以一事一议筹资筹劳发展农村公益事业为过渡，并随着国家财政收入的增加而增加农村公共事业的投入，促进基本公共服务均等化，使村集体经济组织提供社会公益事业经费支撑的这一不得以而为之的职能运步退出历史舞台。需要指出的是，剥离提供农村基础设施建设和社会事业发展经费支持等职能，不是要退出集体经济组织向成员提供生产经营活动服务的职能，相反，后者还应当强化，而且剥离前一职能后，可以更有经济实力发挥后种职能。(2)剥离村集体经济组织提供村两委组织正常运转费用的职能。在农村税费改革后，对村级组织正常运转实施了政府财政转移支付政策，这在一定程度上剥离了村集体经济组织提供村两委组织正常运转费用的职能。但是，现在对村的财政转移支付还不能完全保障村级组织的正常运转，不足部分还需要村集体经济组织经营收入补其小足。为此，应增加对村两委的政府财政转移支付力度，改变现行政府财政转移支付小足的状况，保障村级组织更好地运行，使村集体经济组织承担村两委组织运转经费的职能也逐步退出历史舞台。

　　村集体经济组织的产权制度改革与乡村治理结构的完善，需要一整套措施系统推进，有很多难题需要攻克，阵痛期后必见彩虹。我们所要做的，就是持之以恒地以赋权和多予为改革取向，不能采取相反的措 而固化村集体经济组织及其成员权益缺失的状态，否则村集体经济将成为弃之不能而又难以长高的“小矮人”。