一、问题的提出

　　2004年中央“一号”文件提出“通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为‘三农’服务的多种所有制的金融组织”，文件的出台表明我国开始进入农村金融的“增量式”改革时期，2005年到2010年的中央“一号”文件也做出了相应规定，把农村金融改革列入了重要位置。新一轮农村金融改革经过几年的实践取得了较大成就，包括成立了村镇银行、贷款公司、农村资金互助社和小额贷款公司等一批新型农村金融服务组织①，农村金融服务空白的局面有所改变。但总体来说服务“三农”的效果欠佳：第一，村镇银行等新型农村金融机构并没有真正解决农民贷款难的问题。据统计，至2010年4月末有214家新型农村金融机构开业，其中村镇银行184家，贷款公司8家，农村资金互助社22家，各项贷款余额共计275亿元，但农户贷款余额仅为102亿元；第二，小额贷款公司发展存在“目标偏移”的问题，贷款投向以中小企业为主，“三农”贷款比例很低。截至2008年12月31日，国家最先试点的7家小额贷款公司贷款余额为25691万元，对农户贷款7800万元，所占比例30.4%，其中四川全力小额贷款公司和陕西信昌小额贷款公司对农户贷款比例仅为3.3%。2008年底浙江温州设立的6家小额贷款公司贷款余额为65158万元，其中“三农”经济贷款6836万元，占比仅为10.5%。

　　我国新一轮农村金融改革也引起了学者们的关注，很多人对当前我国新型农村金融服务组织存在的问题进行了研究(李莉莉，2008；王曙光，2008；杜晓山，2009；沈杰、马九杰，2010；赵冬青、王树贤，2010；谢升峰，2010)。也有学者对农村金融增量式制度变迁进行了研究：李喜梅(2009)基于博弈论视角对新型农村金融机构是否会履行社会责任进行了研究；秦汉锋(2009)研究新型农村金融机构制度变迁与演进逻辑；李树生、何广文(2008)认为单纯降低准入门槛不能完全解决农村金融问题，准入机制的良性运转需要配套措施；周立(2009)对中国农村金融改革发展逻辑进行了研究，认为当前改革中出现了“金融排异”现象；陈雨露、马勇(2010)认为新型农村金融机构成功的关键在于要走出与农村市场格格不入的体制束缚。总体来说，这些研究对增量式农村金融改革进行了深入的制度分析，也提出了一些对策建议，但他们主要集中在从党中央或国务院总体制度改革层面研究降低准入门槛给农村金融发展带来的影响和存在的主要问题。

　　综观我国新一轮农村金融改革可以发现，当前农村金融制度变迁存在两个重要的主体，它们分别是中央银行和银监会，虽然它们共同隶属于国务院，但在农村金融改革制度变迁上存在职能分工。2003年银监会成立以后，按照国务院的统一部署，我国发展多种所有制的农村金融组织是由银监会和央行共同落实完成的。央行负责农村信用社以外的整个农村金融改革方案的设计、制订，银监会负责对银行业金融机构的监管，同时在农村金融改革领域负责农村信用社改革。

　　当前农村金融改革实际上是“两条腿”在走路，虽然“两条腿”的最终目标是一致的，但走路的重心存在差异，甚至存在不协调的地方。因此，对“双线”改革思路进行归纳整理，从制度变迁的角度深层次挖掘当前农村金融改革效果欠佳的原因具有重要意义。

　　二、“双线”改革思路的形成过程和基本内容

　　(一)央行改革思路：整合民间资本、力推小额信贷、实现普惠金融

　　改革开放以来，我国一直没有停止对农村金融的改革，在农村金融改革初期主要采用国际社会于20世纪50~60年代提出的信贷补贴理论，即，由中国农业银行向农村提供贷款，国家提供财政补贴。但在这种信贷模式下，资金使用效率低下，“寻租”现象严重，使得真正需要贷款的人不能获得资金。国际小额信贷20世纪70~80年代的成功经验给我国很大启示，我国逐渐意识到农村经济的特殊性需要一种不同于商业性金融的新的信贷模式，20世纪90年代初期以来我国开始进行公益性小额信贷的试点，而后小额信贷也被作为农村扶贫的重要手段。但公益性小额信贷因为资金来源不足、内部治理结构不完善等多方面的问题而陷入困境，虽然在局部地区取得了较好的效果，但总体来说并没有解决农村融资难的问题，我国小额信贷发展迫切需要寻找新的组织形式。

　　2005年我国中央银行在山西、陕西、四川、贵州、内蒙古开始商业性小额信贷组织试点，组建“只贷不存”的小额贷款公司。2005年联合国启动“国际小额信贷年”，并首次提出“普惠”金融理念，主张要为那些有金融服务需求的个人和企业提供普遍的金融服务，其中特别强调小额信贷和微型金融的发展，并将其纳入整个金融体系。2006年3月，中央银行将“普惠”金融理念引入我国，在最近的几年里，中央银行一直在不遗余力地推行小额信贷，倡导“普惠”金融理念。整个改革思路的形成过程可以用图1表示。

　　按照中央银行的改革思路，小额信贷是实现我国普惠金融目标的重要手段。但是，早期实施的公益性小额信贷和政府主导的小额信贷模式不具备可持续发展性，公益性小额信贷对资金捐赠具有严重的依赖性。因为体制的问题，政府主导的小额信贷模式也存在着问题，即政府即便投入大量资金也不能使真正需要资金的穷人获得资金。普惠金融目标的实现要求小额信贷机构收益大于成本，保持财务的可持续发展性。中国人民银行这几年一直非常重视商业性小额贷款公司的发展，在中央利用社会资本和外资为“三农”服务这一思想的指导下，允许民间资本开办小额贷款公司。中央银行总体改革思路比较明晰：一方面解决公益性小额信贷资金短缺的问题，另一方面以小额贷款为突破口，把当时庞大的民间资本引导到正确轨道上合法地开展金融活动，深化和完善农村金融改革。这应该说是“一举两得”的事情。

　　(二)银监会改革思路：消除金融服务空白、严格控制风险

　　1998年以来中国农业银行等金融机构大规模撤离农村，农村信用社成为农村的垄断性金融机构，2003年开始的农村信用社改革实际上是一场市场化、商业化改革，致使农村信用社的合作性金融的功能没有得到发挥，农村出现金融服务空白。2006年国家提出“新农村建设”的发展战略部署，当时农村金融的格局远远不能满足新农村建设对资金的需求，我国农村金融存在很多金融服务空白，乡镇的状况与新农村建设的要求很不相适应。在2004年及以后的中央“一号”文件的总体指导思想要求下，2006年12月银监会下发了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)，表明我国农村金融改革真正进入了“增量式”改革阶段。但值得注意的是，银监会对放宽农村银行业金融机构准入门槛可能带来的风险和不稳定性问题高度重视。《意见》遵循的是“低门槛、严监管、增机构、广覆盖、先试点、后推广”的基本原则，它只是我国农村金融改革的一次“试探”，也可以看成是我国从20世纪70年代末以来采取的渐进式改革过程中的一次具体体现，银监会整个改革思路的形成过程可以用图2表示。

　　银监会希望通过允许新型农村金融机构的发展，弥补农村金融服务的空白，发挥新型农村金融机构的“地域”和“信息”优势，增强农村金融市场竞争。增量式改革是以风险控制和有效监管为前提，要求村镇银行必须由银行业金融机构发起成立，贷款公司也必须是商业银行或农村合作银行的全资附属子公司，农村资金互助社发展过程中行政色彩很浓厚，外力推动代替了内生发育，真正纳入银监会监管的很少。实际上，这三类新型农村金融机构被牢牢控制在原有的金融体系内部，选择以现有金融机构为主导来推动新型农村金融机构改革，是一种体制内金融力量的扩张。

　　三、“双线”改革思路的不完全协调及其产生的影响

　　虽然中央银行和银监会的共同目的在于解决农村资金难问题，但事实上它们选择了两条不同的改革思路。我们发现“双线”改革思路在整体上是相互补充的，但由于“双线”改革思路来自于两个非常重要的金融发展和管理部门，所以它们之间存在一些需要进一步协调的地方。

　　(一)中央银行与银监会在小额信贷“业务”创新方面的相互回应

　　小额信贷实际上包含两方面含义。一种可以理解为是一项业务，它是一项小额的持续性贷款，从事小额信贷业务的机构可以是不同规模、不同所有制形式的金融机构；另一种含义是专业性放贷机构，是一种组织制度和所有制形式的创新。我国的理解是从第一种含义开始的。中央银行一直重视推广小额信贷业务，银监会对此也做出了回应，2005年7月银监会发布了《银行开展小企业贷款业务指导意见》，同年12月批准国家邮政局邮政储汇局开展小额信贷业务试点，2007年8月银监会又发布了《银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见》。但是，不难看出，银监会的一系列文件都属于“指导意见”，只是对银行业金融机构发展农村小额贷款“业务”提出了方向性指导，并没有出台具体的优惠政策和支持措施。因此，我们可以推定，银监会只是希望通过“体制内”金融机构业务创新改变农户融资难的局面，而不愿意增设“体制外”的金融机构，因而对央行试点的“小额贷款公司”没有任何提及，使得小额贷款公司一直没有明确的法律地位。特别值得一提的是，《意见》中提出的发展贷款公司和中央银行试点的小额贷款公司从业务上说没有太多的区别，但银监会却赋予它非银行业金融机构的法律地位，而小额贷款公司却一直得不到认可。中央银行和银监会两种改革思路之间的发展距离似乎越来越远。

　　(二)中央银行与银监会在农村金融“机构”创新方面的携手

　　2008年5月，中央银行和银监会共同出台了《关于小额贷款公司试点的指导意见》和《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，我国“双线”改革思路的“协调”跨进了一大步。然而，二者在农村金融改革政策上并没有完全协调，仍然存在着以下一些问题。

　　1.来自于中央银行的一些问题使新型农村金融机构发展遇到困难

　　(1)村镇银行不能加入中央银行的支付结算系统，导致汇兑业务发展困难，如不能开展“银联卡”业务，使居民对村镇银行持怀疑态度。虽然2008年中央银行和银监会发布的政策通知规定“符合条件的村镇银行可以按照中国人民银行的有关规定申请加入大额支付系统、小额支付系统和支票影像交换系统”，但央行一直没有对“符合条件的村镇银行”给予明确定义。村镇银行使用人民币票据凭证、结算凭证的过程很复杂，其贷款信息尚未纳入中央银行征信系统，在实际工作中造成贷款信息查询和异议处理等诸多不便。(2)与村镇银行类似，贷款公司在结算和征信方面也存在难以克服的发展瓶颈，在2011年4月28日的“第三届小额信贷机构与国际投资者交流会”上，中央银行透露的数据显示，进入央行的企业和个人征信系统的只有15家小信贷公司，10家村镇银行，还有2家贷款公司。(3)贷款公司和农村资金互助社都难以申请中央银行的支农再贷款，使其支农效果大打折扣。

　　2.银监会没有赋予小额贷款公司“金融机构”的法律地位

　　《关于小额贷款公司试点的指导意见》只承认小额贷款公司作为有限责任公司或者股份有限公司存在，而不承认其金融机构的法律地位。2009年12月，中央银行发布《金融机构编码规范》，将小额贷款公司纳入金融机构范围，但银监会至今尚未真正认可，导致小额贷款公司至今尚未最终获得金融机构的地位，也不能享受相关的财政、税收等优惠措施。这些都直接增加了运营成本，迫使它们为了获取收益而增加单笔贷款规模。2010年，我国小额信贷联席会根据贷款规模、资产质量、运营效率、盈利能力和社会责任评出全国竞争力100强的小额贷款公司，从表1可以看出，这些小额贷款公司平均单笔贷款规模达到65.2万元，大大超出了“小额”贷款的额度。

　　3.小额贷款公司贷款资金来源受到很大约束

　　《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及从两个银行业金融机构融入的不超过资本净额50%的资金。截至2010年10月底，全国共有小额贷款公司2348家，总的资金约1900亿元，其中所有者权益1600亿元，占84.2%，从商业银行融入资金约170亿元，占8.95%，远不能达到资本的50%。从银行借款只能以工商企业的身份进行，即使获得银行资金也需要很高的成本，因此，再利用这部分资金发放贷款的盈利能力很有限，客观上使一些管理先进、业绩优良的小额贷款公司因资金问题无法获得进一步发展。

　　4.小额贷款公司的监管主体缺失

　　小额贷款公司作为工商企业，理应由地方政府工商部门管理，但它从事的是金融机构业务，应该由银行业监管部门管理。银监部门因为不承认它是金融机构所以不愿意承担监管责任，而将风险控制的责任推给中央银行和地方政府，导致小额贷款公司监管主体不明确。根据2008年银监会发布的《指导意见》，凡是开展小额贷款公司试点的地方政府，必须明确一个主管部门对小额贷款公司进行监管。目前我国一般由各地方金融办、央行地方分支机构、工商部门等联合监管，最终，这种“多头监管”变成了“无人监管”。

　　5.小额贷款公司的发展出路依然模糊

　　2009年6月，银监会发布《小额贷款公司改制设立村镇银行的暂行规定》，让民间资本看到了“真正拥有自己的银行”的希望。但要转制为村镇银行的小额贷款公司必须由商业银行等银行业金融机构控股，实际上是把小额贷款公司这些“草根机构”纳入商业银行体制的金融机构范围，是正规金融对草根金融的“招安”。银监会出台的《暂行规定》大大打击了民间资本的积极性，小额贷款公司无意转制为村镇银行，因为转制就意味着让出实际控制权。这样一来，小额贷款公司转制为村镇银行实际上就是一种“海市蜃楼”，小额贷款公司发展出路依然模糊。2009年7月，银监会出台的《新型农村金融机构2009年—2011年总体工作安排》也没有对小额贷款公司做出明确发展规划。

　　四、我国农村金融“双线”改革思路协调：框架设计与对策建议

　　(一)我国“双线”改革思路协调发展的框架设计

　　我国农村金融改革目标已经明确，关键在于如何实现这一目标，中央银行提出的实现普惠金融目标反映了农村的迫切需要，通过发展小额贷款可以为农户尤其是贫困、低收入人口提供享受金融服务的机会和途径。但是，该模式尚未完全得到掌握金融机构“生死大权”的银监会的认可。因此，我国新一轮农村金融改革应该实现“双线”合一，将这两部门的试点改革统一到实现普惠制农村金融目标的框架中来，具体如图3所示。

　　图3所表示的改革路线的总体思路如下：借助中央银行和银监会“双线”改革思路的协调，通过降低交易成本，构建有效的风险控制机制、良好的信贷机制和社会责任机制，结合选择“适应性”农村金融成长模式，实现农村金融机构的财务绩效与社会绩效协调发展，最终实现普惠金融目标。具体包括以下几方面内容：(1)“双线”协调。未来增量式改革的成功要求实现“双线”改革思路的协调，银监会应该更多关注小额贷款公司这种新型组织制度形式，中央银行应该给予新型农村金融机构更多的政策优惠和资金支持，国家应该从中央层面注重二者的协调。(2)基本要求。普惠金融目标对政府和农村金融机构提出了一些基本要求，主要包括较低的交易成本，良好的信贷机制，有效的风险控制机制，良好的社会责任机制等方面。(3)路径选择。我国农村金融发展不可能完全走内生成长的道路，应该选择“适应性”农村金融成长模式。“政策性”资源配置机制应该先行发挥作用，构建多样化的竞争主体和完备的信息、法律基础，政府应积极引导和改善农村基础设施，完善各项法律制度，通过教育和宣传提高农民金融努力程度，同时尊重农民的选择，发挥农村基层的创新动力，用金融功能观指导农村金融机构发展，构建有效的农村资金融通体系。(4)改革目标。增量式农村金融改革的最终目标是实现普惠金融，让金融需求者能以低成本获得可持续性服务，目前要实现该目标面临的一个阶段性任务就是要做到普惠金融机构的财务绩效与社会绩效协调发展。该目标要求农村金融机构一方面追求一定的目标利润，另一方面要坚持服务三农，不能够为了追求利润而将服务对象转向城市大企业或者一些富裕人群，应该及时掌握客户对金融产品和服务的使用和受益情况，根据客户偏好和需要提供产品和服务。

　　(二)我国农村金融“双线”改革思路协调的对策建议

　　为了更好地实现农村金融“双线”改革思路的协调，基于我国实际情况，目前应该在以下几方面寻求更大突破。

　　1.鼓励大型商业银行等体制内资金进一步介入小额信贷

　　银监会希望通过体制内的资金发展村镇银行和贷款公司来消除基础服务空白，而对体制外资金流入小额信贷领域一直有严格限制，目前只有一些具有政府试点背景的公益性小额信贷机构能够在政府的“隐性担保”下获得一些大型商业银行的批发资金，大型商业银行在思想认识上也认为自己不应该也没必要介入小额信贷。小额贷款公司的发展为解决农村融资难的问题，构建了有效的农村资金融通机制，为农村提供了很好的机遇，但不能吸收社会存款，资金短缺问题是目前面临的最大问题之一。因此，我国普惠金融建设离不开大型商业银行的参与，我们应该积极引导大型商业银行介入小额信贷。构建一种“大型商业银行+小额信贷机构+农户”三位一体的“批发+零售”模式，让大型商业银行和小额贷款公司充分发挥自己的比较优势。通过“批发+零售”模式，运作良好的小额贷款公司可以消化大型商业银行批发资金的成本，增强服务贫困农户能力，帮助农户脱贫致富。政府要设计成熟的社会责任激励机制，引导大型商业银行探索不同形式的参与模式，实现与小额信贷机构的资源共享，引导大型商业银行重点选择与公益性NGO小额信贷机构进行合作。在利率制定上给予它们更多的自主权，提高大型商业银行开展批发贷款的积极性，使“批发+零售”模式的“双赢”作用得到更加充分的发挥。

　　2.放宽民间资本进入新型农村金融服务组织的门槛

　　目前，民间资本进入农村金融领域仍然存在很多限制性因素，使小额贷款公司和新型农村金融机构都面临着资金短缺问题，但同时，庞大的民间资本却因为没有投资出路而游走于灰色甚至黑色地带，因此应该进一步引导民间资本进入农村金融领域。具体措施如下：(1)为民间资本进入小额贷款公司提供政策支持。对于央行试点的小额贷款公司，在短期内不能允许它吸收存款，“只贷不存”是基本原则，但可以尝试赋予它非银行金融机构的法律地位，在某种程度上实现民间资本家一直想成为金融企业家的梦想。对于银监会试点的贷款公司，应该改变其必须由商业银行全额出资的规定，允许民间资本进入，充分利用民间资本的地缘性优势。(2)松动民间资本进入村镇银行的政策门槛，改变村镇银行必须由一家银行作为主发起人并控股的准入门槛，允许民营资本作为主发起人。(3)中央银行和银监会应该通过协调共同修订《贷款通则》，构建多层次、多元化的信贷市场体系。出台《放贷人条例》，规范民间借贷行为，强化民间资本的出资权利。(4)加大产权改革，在清晰股权结构的基础上，地方政府要减少行政干预，根据当地实际出台相应的政策优惠和扶持措施，改善农村金融生态环境。

　　3.培育农村金融领域的社会企业

　　中央银行意在引导民间资本服务低收入阶层，但银监会则是通过体制内资金控制着新型农村金融机构，这实际上形成了“两层皮”的发展模式。除了前文介绍的要鼓励体制内资金进一步介入小额信贷，放宽民间资本进入新型农村金融服务组织的门槛以外，还有重要的一点，那就是要引导这些资金处理好财务绩效与社会绩效的关系，着重培育社会企业。从某种意义上说，社会企业可以看作是NGO的一种延伸，社会企业用企业手段来解决社会问题，它追求自身收益，但格外注重获取收益的过程，投资者期望的回报不局限于眼前的现金收益，更加注重追求可持续发展。社会企业对于我国还是一个较新的概念，我国相关政策法规为民间资本提供了更广的投资渠道，但需要进一步培育民间资本的社会企业意识。具体包括：(1)应该对社会企业给予充分的认可，给予社会企业家充分的市场地位，让民间资本意识到商业性机构分为盈利性机构和为他人创造福利的机构，如果将两种选择混合在一起则有更多的选择余地实现他们的目标。(2)政府积极开展对农村金融领域社会绩效的管理，构建社会绩效评价指标体系，对于具有良好社会绩效的企业，政府在财政补贴、税收优惠上给予更大的政策空间，激励农村金融机构树立社会企业意识。

　　4.构建国家层面的农村金融发展协调机制

　　我国中央银行和银监会职能分工以后，在农村金融改革和发展方面，中国人民银行更多关注的是农村金融体系发展和完善，而银监会更加注重在改革过程中不断完善农村金融机构运行规则和对农村金融的宏观调控，由于他们从各自职能出发制定相关政策，所以就不可避免地存在着不协调的状况。但从理论上说这两方面职能是可以相互补充的，如果没有一个好的农村金融微观环境和有效的监管体系，中央银行仅仅把注意力集中在农村金融体系完善和业务发展上是无法实现普惠金融目标的，因为中央银行的农村金融发展政策必须依靠银监会去监督实施。从另一方面说，银监会在风险防控和有效监管的同时应该注重“创新性”发展，否则农村金融改革将停滞不前。鉴于这种特殊的依赖性，中央银行和银监会在我国农村金融发展方面应该很好地协调统一，我们可以尝试在农村金融发展，特别是在微型金融管理方面成立国务院促进农村金融，发展领导小组，统筹管理农村金融特别是微型金融发展。此外，还应加强中央银行、银监会和地方政府之间的协调，构建科学灵活的协调机制，采取定期或不定期地召开联席会议，或者通过建立定期联系会议制度并附设秘书处等方式，及时沟通有关农村金融发展和风险状况，形成二者相互配合的密切关系。

　　参考文献：

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　　(周孟亮，经济学博士，湖南农业大学经济学院副教授、硕士生导师。李明贤，管理学博士，湖南农业大学经济学院院长、教授、博士生导师。)