一、前言

　　伴随着我国经济的快速发展，“三农”问题日益凸显。与城市的高速发展相比，农村发展相对滞缓农民收入增长缓慢， 城乡发展不协调的困境始终难以实质性地突破， 构成影响我国经济持续稳定发展乃至社会安定的重要诱因。造成这一局面的原因有很多，其中一个重要的原因就是农村资金和金融的缺失。传统的金融模式像抽水机一样把农村的资本抽往城市， 导致农村因为缺少资本损失了许多发展机会。小额信贷扶贫的试点为解决农村资本和金融的短缺作出了很好的尝试，并取得了一些初步效果。

　　以反贫困、促发展为基本宗旨的小额信贷业务起源于上世纪70 年代的孟加拉， 发起人是穆罕默德·尤努斯( Muhammad Yunus) .1977 年10 月， 尤努斯创办孟加拉农业银行格莱珉( Grameen, 意为乡村) 试验分行， 格莱珉小额信贷模式开始逐步形成。1983年，孟加拉国议会通过了《1983 年特别格莱珉银行法令》， 正式成立了格莱珉银行。2006 年10 月尤努斯因其成功创办孟加拉乡村银行-- 格莱珉银行， 荣获诺贝尔和平奖。格莱珉银行关于贫困农户小额贷款的成功模式被世界各国，特别是亚洲、非洲和拉丁美洲欠发达国家广泛效仿， 各国纷纷根据各自的现实情况创造了不同的信贷模式。

　　我国第一次引入小额信贷扶贫模式是中国社会科学院农村发展研究所于1993 年率先在河北易县建立扶贫经济合作社。这一小额信贷扶贫组织模仿孟加拉的乡村银行，建立了一整套的体系， 至今已运行17 年。那么经过这么多年的尝试， 小额信贷扶贫模式在我国的运行状况究竟怎样， 取得了什么成效， 又面临着怎样的困境? 本文将基于对社科院小额信贷扶贫试点项目的调研，对这些问题给出一些探索性的分析和回答。

　　二、扶贫合作社的治理机制与运营模式

　　1、总体发展情况

　　中国社会科学院在1993 年正式引入孟加拉乡村银行的贷款模式(即5人联保，直接贷款到户)，创立了扶贫经济合作社( 简称FPC)，资金规模从1993年的40万元初始资金开始不断扩大。以易县扶贫社为例， 到2010 年为止已经达到自有资金余万元，总资金2000 余万元的规模， 其中大部分初始资金为软贷款或低息贷款， 年利率为1. 2% .扶贫经济合作社自1994 年5 月开始发放贷款， 到年， 累计发放贷款超过了2. 7 亿元， 贷款累计覆盖贫困人口近6 万人。合作社总部下设县社4 个， 分别为河北省涞水、易县及河南省虞城、南召县， 分社12 个。

　　2、治理结构

　　目前， FPC 实行四级管理体制( 见图1)，依次是理事会、扶贫社总部、县级扶贫社和扶贫社分社。其中，理事会是小额信贷扶贫经济合作社的最高权力机构， 负责重大事宜的决策， 包括制定和修改小额信贷项目发展战略和方针政策， 确定执行主任、监督主任工作等。一般每季度召开一次全体理事会议。理事会成员7~9 人， 由投资方代表( 投资300 万元以上有资格参加理事会) 和主办单位代表组成。

　　北京总部对理事会负责， 全面管理小额信贷的日常业务。根据理事会的各项决定开展日常工作，按1查扶贫社业务进展状况， 制定年度计划， 并有权将重要决议提交理事会决策。

　　县级扶贫社是总部的派出机构， 在总部的领导下开展小额信贷业务， 在管辖的范围内对操作资金具有管理权，负责贷款的调控与监督， 负责新项目点的考察与新扶贫社的筹建。

　　扶贫社分社是最基层的独立核算单位， 对资金只有在规定的业务范围内有支配、使用权和有限经营权。一般来说，资金规模170 万元~200 万元， 客户1600~2000 户， 工作人员7~9 人， 即可组成一个分社。其中， 1 名主任， 1 名会计， 5~7 名信贷员出纳由1 名信贷员兼任。平原地区， 1 名信贷员可负责300~330 户， 山区则负责280~300 户。

　　3、扶贫机制

　　FPC的扶贫机制包括项目选择、发放贷款、收回贷款、个人储蓄和成员退社5 个步骤。

　　项目选择是第一个环节， 关系到扶贫社以后的可持续发展。建立新社时项目区的选择要遵循以下原则： ①必须是国家级或省级贫困县； ②要有地方政府的支持； ③贫困农户有资金需求； ④应该有足够的潜在客户， 至少2000 户以上。按以上原则确定项目区后报北京总部批准。进入新项目区前，工作人员要参与动员大会， 向客户讲明小额信贷的做法和要求。先对将选入的成员进行培训， 之后由成员自愿组成小组， 5 人一组， 选出小组长， 组内不能有直系亲属。然后，扶贫社与社员之间建立合同关系社员与社员之间建立互助、担保的责任关系。最后组建中心。一般一个中心6~8 个小组， 从小组长中推选出中心主任。

　　发放贷款首先要做好贷款群体的确认。这中间需要遵循的主要原则是“贷穷不贷富，贷女不贷男”，同时，扶贫社规定贫困线为家庭净资产在20000元以下， 年人均纯收入2000 元以下。除了属于贫困户， 要成为贷款对象还要符合以下条件①18岁以上， 55 岁以下体脑健康的妇女； ②有当地户口的永久居民； ③必须具备生产经营能力和有经营项目的农民，失去劳动能力的农民不属于小额信贷的服务范围； ④必须是有信用的农民。

　　回收贷款从发放后的第三周开始， 并且小组基金和个人储蓄与回收贷款同时进行。正常的情况下客户结清贷款本金和利息，且其所在的小组没有拖欠贷款的情况， 即可退社。扶贫社退还小组基金、个人储蓄及利息。若还款出现问题， 如出现连续4 次以上缺席会议、还款不足和不还款等情况， 将被取消或开除小组成员资格。

　　4、贷款方式与规则

　　(1)整贷零还的贷款方式。此种贷款针对上文提到的贫困户， 贷款周期为1 年， 贷款额度第一期不超过2000 元， 第二期不超过3000 元， 第三期不超过4000 元， 第四期以后上限仍为4000 元。提高贷款额度要由北京总部决定。在贷款额度上限内由客户决定申请自己的贷款额度，然后由工作人员根据客户的项目、收入情况决定贷款额度。小组内成员的贷款额度可以不同。

　　贷款循环： 对第一期放款的小组， 分为三批放贷( 即五人按照2- 2- 1 次序放贷) .对还款没有一次拖欠的客户， 下一轮贷款优先发放。否则， 停止放贷， 并收回首批贷款。如前两批都能按要求还贷再贷给组长。第二期根据小组良好还款记录， 允许对五人同时放贷。

　　还款频率： 放贷两个星期以后， 每周还本金的周还清， 并且还款名义利率为8% ( 实际年利率为16%) .放款时扣除一半利息， 最后还清本金时收取另一半利息。要求设立小组基金和每周储蓄制度。小组成员按照获得贷款额的5%缴纳小组基金， 按照获贷款的0. 1%每周上交强制性储蓄，多者不限。

　　(2)整贷整还贷款方式。此种贷款的贷款额度第一年、第二年和第三年及以后最高分别为元、3000 元和4000 元。具体额度根据成员需要、经济和还款能力确定。贷款期限也是根据成员项目的周期和还款能力等实际情况具体确定。整还贷款的期限最长不超过9 个月， 其他类型贷款还款期限自借款之日起不得超过12 个月。实行小组、连带责任制的组织方式。

　　与上种方式不同， 此种方式对于贫困标准的定义有所放松， 为家庭净资产不超过23000 元，上年家庭人均纯收入不超过2300 元。要求一个家庭只允许一人得到贷款。

　　还款时， 可以采取两种方式： 第一种方式为按周还款， 成员在得到贷款后， 每周归还贷款额的周内还清。第二种就是按合同还款，按照借款双方的协商签订借款合同归还贷款， 但不得超过上限。对于每周等比例归还本金的商业和小加工项目贷款， 为使其项目能正常进行， 在成员认真遵守扶贫社所有规章制度的前提下，且还款达到扶贫社可以把收回的贷款重新借给该成员使用。

　　利息按照年利率16%收取， 从成员得到贷款下一周开始上缴利息： 每周归还本金2%的成员每周按照本金的2‰上交利息；如果是整贷整还的成员每周均按本金的3‰上交利息； 整贷分期还款的成员按照实际占有贷款的金额分段计算利息； 成员还款期满或自愿提前归还全部贷款时， 按照下列公式计算利息：利息= ( 期初贷款余额+ 期末贷款余额) ÷2×使用天数÷365×16% 。

　　此外， 每次贷款时交纳贷款额的1% 作为中心费用， 并且从得到贷款的下一周开始要存入贷款额的2‰作为个人储蓄。成员在入社3 年内不得支取储蓄， 3 年后可以支取50%, 如果小组没有拖欠贷款， 则可以全部支取。

　　5、风险控制机制

　　风险是金融机构的天敌。作为以扶贫为目标的小额信贷组织， FPC 也把风险控制放在最主要的位置。FPC 所面临的风险包括内部风险和外部风险。其中， 外部风险包括当地政府的不配合、政策风险等。对于政府的不配合和官僚主义作风， 尽量要在开办项目之前挑选支持项目的地方政府，把风险控制在发生前； 政策风险主要表现在小额信贷组织还没有获得合法地位， 在国家层面一直只能以试点的形式开展活动。

　　内部风险主要包括内部工作人员的道德风险和成员欠贷不还的风险。内部工作人员的道德风险主要靠加强内部会计控制和内部管理控制来实现。对内部审计制度有一系列规定，内部审计主要由北京总部的审计处实施。不过， 由于没有相应的直接管理权， 审计处没有权利对扶贫社直接下达整改指示， 只能就发现的问题提醒有关管理部门注意。内部会计制度严格控制现金数量，县社银行存款、现金之和最多保留贷款本金的12%, 超过部分要汇往总部账户； 扶贫社分社银行存款、现金之和最多保留本金的8%，超过部分汇往县社账户， 在总量控制内，由县社自动下拨。内部管理制度主要包括对于人员工资、补贴、考勤和固定资产购买的严格控制和加强信息监管。例如规定， 当年固定资产全费用不得超过去年利润的25%，结余部分可以第二年一起用。并且购置2000 元以上固定资产， 必须先报北京总部， 批准后方可购买。县社主任只有权批准元以下低值易耗品的购置和日常办公用品的开支。此外， 为控制内部人员道德风险， FPC 严格禁止重要部门或成员间存在裙带关系。

　　为了解决欠贷不还的问题， 一方面要在放贷前做好对成员的资产审核和信用评定， 要加强对于信贷员的培训，尽量聘请有专业背景的信贷员； 另一方面， 通过奖惩措施激励。例如规定， 缺席中心会议一次最高贷款额减少10%, 对于拖欠贷款加罚倍的利息并且再次申请贷款的时候按照每拖欠一周最高贷款额降低10%，本小组的成员还要承担连带责任。

　　三、发展过程中面临的困境与解决途径选择

　　经过十几年的试点与发展， 社科院的小额信贷扶贫社取得了许多成功经验， 不仅自身有了很大发展，而且为解决农村贫困问题摸索了一条新路子。不过， 扶贫社在发展中也面临不少问题， 这些问题既有现阶段小额信贷发展的共性问题， 也有扶贫社独有的问题。

　　1、合作社的合法性不明确导致发展面临很大的不确定性

　　从建立到现在， 小额信贷项目一直是一个法律的盲点， 一直没有相关的法律给予其合法地位。小额信贷的发展一直依赖于政策层面的支持。从年国务院扶贫开发领导小组组长陈俊生在虞城项目的项目报告上批示表示支持，到2008 年中央一号文件鼓励支持各种类型的农村金融机构和地区性中小银行， 大力发展小额信贷， 这些都只是从政策层面给予支持， 但法律上一直没有对这种金融方式的合法性给予明确，小额信贷扶贫经济合作社面临很大风险。如为了维持发展， 在所在省的金融主管部门的默许下， 部分分社已经开始吸收部分储蓄， 维持资本金规模， 这种行为本身就已经与非法集资的法律规定相抵触，面临很大风险。

　　2、合作社从业人员素质偏低， 制约组织发展亟需提高

　　实际的工作经验表明， 控制小额信贷组织风险解决欠贷不还问题的最好办法就是提高小额信贷组织从业人员的素质。有经验的信贷员可以有效、快速地判断贷款申请人的信用水平，节约成本、降低风险。但是， 因资金有限， 现在扶贫社雇用的信贷员多为高中学历， 并且大多没有相关的金融从业经验， 导致实际工作成本很高， 而且还无法有效控制风险，人员素质低下已经成为制约小额信贷扶贫组织进一步发展的瓶颈。

　　3、资本金不足， 盈利能力有限， 需要多渠道拓展资金来源支持组织发展

　　按照经验和原有的规划， 一般一个分社的资本金要达到450 万元， 其盈利才可以满足7~9 名工作人员的正常开支。然而， 由于资金来源单一， 仅仅靠社会捐赠和国外组织的软贷款远远无法满足资本金的要求。例如， 河南南召县扶贫经济合作社某分社， 资本金只有280 万元， 工作人员8 名， 其盈利根本无法满足相关人员的开支及办公费用。破解这一难题的根本途径是拓展资金渠道， 找到新的资金来源。作为小额信贷组织， 最迫切的就是获得合法身份，从而可以开展对成员、所在村村民的储蓄业务， 增加资本金， 提高盈利能力。

　　4、金融产品缺失导致垒大户和返贫问题难以根治， 创新产品是客观需求

　　小额信贷扶贫合作社的“垒大户”现象虽然禁止但却无法根治，其表面原因是贷款额度过小， 无法满足农户现有生产需要， 但实际上根本原因在于金融制度的不完善和金融产品的缺失。小额扶贫信贷的贷款额度一般为3000~5000 元，而一般的金融机构如乡村银行、信用合作社出于成本控制需要， 贷款额度一般在5 万元以上， 5000 元至5 万之间存在很大的空白。对于刚刚脱贫的农户， 5000 元的资金额度已经无法满足其需求， 但由于他们往往缺少质押品及相关信用记录， 无法达到正规金融机构要求以获取贷款服务， 所以扶贫社就出现了这种“垒大户”的现象。杜绝这种现象需要从根本上健全金融体系，丰富金融产品， 允许各种金融形式的存在。

　　小额信贷扶贫合作社的返贫问题同样值得关注。扶贫经济合作社的第一目标、也是最主要的目标是扶贫。但如同其他扶贫方式一样， FPC 也存在返贫问题。有的农户在扶贫合作社贷款项目支持下脱离了贫困， 已不符合扶贫社服务对象了。然而， 经过几年后， 部分农户又重新成为扶贫社的客户。这种返贫现象，主要源自于上文提到的金融产品的缺失， 脱离贫困的农户无法得到进一步的帮助。

　　为了解决这样的问题， FPC 小额信贷扶贫合作社现在已经开始在部分地区试点提高贷款额度，提高贫困线的标准， 使刚刚脱离贫困的农户能够得到初步的金融服务， 不至于返贫。

　　5、迫切需要提高社会认同， 加强政府支持， 改善发展环境

　　贫困是个社会性的问题， 因而需要社会给予相应的关注。作为一个民间公益性的小额信贷组织，扶贫合作社急需得到社会的认可和政府的支持。国内外经验表明， 穷人之所以穷并不是因为没有能力， 而是因为缺乏启动资金。农户有土地等生产资料， 少量的启动资金就能创造很大的效益。因此，尽管农户穷， 但却可以接受扶贫合作社较高的利率， 况且扶贫合作社的利率水平远低于当地民间借贷的利率水平， 扶贫合作社并不会成为牟利的工具。

　　从政府层面来看， 由于官僚主义作风， 与地方政府的合作效率低下、成本居高， 各种隐性成本成为扶贫社的负担。在中央层面，由于现阶段小额信贷组织的不规范与不完善， 央行及银监会等相关政策制定者， 仅仅以难以监管的理由就不支持小额信贷的存在， 也造成了现在扶贫合作社小额信贷组织法律地位缺失的局面。

　　四、结论

　　在上世纪80 年代前， 中国主要采取救济式的扶贫方式， 导致大量“养懒”问题。随后的1983 年左右， 改为以工代赈， 但因同样存在腐败问题使其不能长久。80 年代末90 年代初， 尝试了对乡镇企业解决就业国家给予补贴或贴息贷款的方式， 但成本远远高于其他方式，甚至高于直接救济的方式。自年开办扶贫经济合作社小额信贷试点项目以来， 十多年的经验和实践证明， 小额信贷组织是一种可持续发展的扶贫方式， 是一种实现公益性组织与农户双赢的扶贫模式， “授之予鱼不如授之予渔”，因而进一步赋予小额信贷扶贫组织发展足够的空间，无疑有助于我国扶贫事业的发展。

　　尽管作为初创阶段的一种模式， 小额信贷扶贫合作社还存在着许多不足之处， 如监管困难、财务制度不健全、盈利能力差、营业设施简陋、人员素质较低等，但这并不能抹杀小额信贷扶贫组织在扶贫方面取得的成绩， 并且这种扶贫方式具有覆盖范围广、针对对象精准和成本低等优势。解决这些问题除了需要组织自身完善外， 法律制度和政策的完善也是当务之急，这就需要社会及国家给予小额信贷扶贫组织相应的支持与理解， 特别是在明确其合法地位、改善发展环境、对合作社在拓展资金融通渠道等方面给予支持， 促进组织更加健康、可持续地发展。

　　从长远来看， 建立一个金融产品丰富、普惠性的可持续发展的金融体系已成为解决贫困问题的根本途径。所谓普惠性金融体系就是能够满足所有需要金融服务人的需求，包括所有地区， 穷人、富人等。建立这一体系首先需要我们转变对传统金融体系的认识， 那就是中西部偏远地区的穷人们， 或者是低收入群体是不能享受金融服务的， 而只能依靠政府转移支付解决金融问题。金融服务不应只属于富人所有，大规模的弱势客户应该和其他人一样得到共同的、公平的金融服务。建立普惠性的金融体系， 运用普惠金融体系的理念和实践来帮助弱势农村和弱势农民， 使他们都能通过金融途径来提高收入水平，将有助于解决城乡二元结构问题， 遏制城乡差距不断扩大和促进社会发展成果全民共享。