易县地处京、津、保三角地带及北京大经济圈内，全县近93%为山地和丘陵，是典型的老、少、穷、旱地区。1988 年被列为河北省重点贫困县，1994 年被列入国家实施“八七”扶贫攻坚计划重点扶持的国定贫困县，2001 年再次被列为省级贫困重点扶贫开发县。为了打好扶贫攻坚战，为寻求扶贫资金到村、到户探索一条新思路，1993 年10 月，由中国社会科学院农村发展研究所和易县人民政府共同组建了易县扶贫经济合作社(以下简称“扶贫社”)，为在县民政局注册的社团法人，隶属于县扶贫办。1995 年，扶贫经济合作社与扶贫办分离，成为真正独立的法人。经过十几年的发展，扶贫社一定程度上弥补了当地农村金融服务供给不足问题，缓解了部分农户的资金需求压力，对增加农民收入、促进当地经济增长、优化农村产业结构均产生了积极影响。截止到2009 年底， 扶贫社在易县境内20 个乡镇累计发展中心227 个，先后累计扶持20 424 户，直接受益人口达到78 370 人， 累计发放贷款10 855 万元，使全县近户贫困农户得到了稳定性脱贫。本文在对保定市易县扶贫社调查的基础上，分析了农村小额信贷可持续发展中存在的问题，并提出解决对策。

　　一、易县扶贫经济合作社的运作模式

　　(一)入社自愿，五户联保，无需抵押

　　扶贫社按照公开透明的借款原则，由拟想使用小额贷款的贫困户提出申请，通过扶贫社调查并实施严格信贷纪律等方面的培训之后方可批准入社。扶贫社实行小额、有偿、短期贷款，无须一般意义上的担保，但贷款户必须组织起来，5 户为一组，小组成员之间负连带还款责任，这种以小组形式把借款人组织起来，可将不守信用的人排斥在小组之外，增加了扶贫社贷款的安全性。再由6-8 个小组成立一个中心。小组和中心通过社员会议民主推选一名有一定威望、组织能力和责任心较强的人为小组长或中心主任，负责本小组或中心的信贷事宜。

　　(二)贷款直接到户，贷款对象以妇女为主

　　根据孟加拉“乡村银行”的原则，银行应走到农户中去，而不是农户到银行来。除发放贷款外，绝大多数银行交易活动几乎都是在由银行职员参加的中心会议上进行。易县扶贫经济合作社也坚持了这一原则。其工作人员几乎每天都要到中心、小组、农户家中甚至田间地头，做宣传，了解资金需求和使用情况，收贷款。这种做法效果非常明显，扶贫社贷款的还款率很高，这与工作人员深入到农户中去是分不开的。另外，合作社运行十几年来，扶持妇女社员率始终占80%以上。

　　(三)依次放款、整贷零还

　　扶贫社在向入社贫困农户发放小额信贷资金时，最初是严格按照2-2-1 的程序来进行，即在一个5 户联保小组中，先向其中的2 户放款，待这2 户的贷款使用符合要求后，再放款给另外2 户，一般是小组长最后得到贷款，放款间隔一般为3-5 个星期，目前已改成小组一次性放款。另外为化解信贷风险，扶贫社借鉴孟加拉“乡村银行”模式实行整贷零还的方法，农户在得到贷款时，首先要交还全年贷款利息的50%，从第三周起开始按周或规定的日期还贷，每周还全部贷款的1/50，一年的最后两周还清剩下的一半利息。由于这种模式得到广大农民的认可，所以还款率较高。

　　二、扶贫经济合作社的优势所在

　　(一)对于借款农户来说，贷款审批手续简便，方便借贷

　　对缺乏有效抵押担保的农户无需抵押， 实行信用放款。首先，由扶贫社成立农户信用评定小组，根据农户个人品质、还款记录、经营能力、偿债能力等指标，对其信用程度进行评定；然后，根据不同农户的信用等级颁发贷款证，持有贷款证的农户，在需要小额信用贷款时，可以凭贷款证及有效身份证件，直接到信用社营业网点办理限额以内的贷款，贷款采取“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的办法，只要不超出贷款证上核定的贷款限额，农户需要贷款可随时到扶贫社办理，而且贷款还了以后还可以继续再贷，周转使用，极大提高了农户获取贷款的可能性。

　　(二)对于扶贫社来说，“小组联保，分期还贷”降低了贷款风险

　　联保小组中的成员负有连带还款责任，成员自动形成互助合作、互相监督的风气，再加之小组成员之间彼此熟悉，信息不对称现象不易发生，可将道德风险降到最低限度。此外，小额频繁还贷机制同样可降低扶贫社的资金风险，一般农户需每周还款一次，还款金额为贷款额的2%，这样农户每周还款的金额较小，基本都能按期还款，即使贷款户项目失败，一般也都发生在贷款的后半期，此时大部分贷款本金已收回，扶贫社损失也不会太大。

　　三、保定市农村小额信贷可持续发展中存在的主要问题

　　目前，保定市农村小额信贷组织除易县扶贫经济合作社外，还有另外两家，分别是2003 年10 月份成立的涞源县扶贫经济合作社和2007 年10 月份成立的雄县泰斗通小额贷款有限公司。这两家小额信贷组织同样对解决农村贫困户“脱贫难”问题，促进当地经济发展发挥了重要作用。然而，这些小额信贷组织在其发展过程中也面临着诸多亟待解决的问题。

　　(一) 小额信贷组织法律地位缺失、监管乏力

　　小额信贷作为一项服务于低收入群体的金融活动，需要有一个合法的金融从业身份，理应获得法律的许可和运用相关法律保护其合法权益的权利。然而政府出于金融风险防范的考虑，时至今日，仍未出台相关的法律框架来对农村小额信贷给予明确界定，使得其在日常运作、金融产品创新、风险防范乃至员工聘任等诸多方面面临诸多约束。另外，由于缺乏适当的法律地位，小额信贷组织不在银监会和人民银行的监管范围之内，而是由各级政府下设的金融办对其履行监管职能，但从调查的实际情况看，有些金融办监督职能并未得到充分发挥，使监管有名无实，往往流于形式。

　　(二) 金融信贷产品单一，不能满足农户贷款用途多样化的需求

　　从贷款投向看， 主要用于种植业和养殖业等第一产业，对于其他产业的资金支持则较少，不利于农村经济的均衡全面发展；从贷款期限看，农村小额贷款期限最长不超过一年，不利于农户从事较长经营周期项目的资金需求；从贷款额度看，单笔贷款额度小，不能充分满足贷款农户的资金需求。

　　(三) 资金来源渠道狭窄，可持续发展后续资金不足

　　小额信贷组织由于没有合法的金融机构身份，不能吸收储蓄存款， 也不能从银行获取商业性贷款作为资金来源。扶贫社资金主要依靠接收国际组织捐赠和部分扶贫款；小额贷款公司的资金主要依靠股本金。另外，依靠自身放贷业务取得利息收入扣除资金成本及呆账等损失后的盈余资金，也是小额信贷组织的资金来源之一。狭窄的资金来源渠道，严重影响了小额信贷组织的授信额度、信贷规模及贷款覆盖率，不利于小额信贷组织的规模扩张和可持续发展。

　　(四) 金融和管理专业人才匮乏

　　一方面，限于小额信贷机构的非正规身份、规模小、盈利性差， 使其职工无法获得工作稳定感和满意的待遇，不易吸引高层次专业人才加入。因此，其从业人员多数是从当地招募的，由于文化水平偏低，普遍缺乏金融和管理的专业知识，从而导致工作力不从心，效率低下甚至失误。另一方面，贷款农户更是缺乏金融理财和项目管理知识，一旦项目上马而又失败后，农户无力偿还贷款，信贷机构必将招致坏账损失。

　　(五) 缺乏有效的信贷风险分散及管理机制

　　由于小额信贷的业务对象是农村贫困人口，是没有抵押的贷款，因此信贷风险较大。信贷风险可能源于客观原因，如天灾人祸等自然灾害或贷款项目失败导致农户无力还贷，也可能源于主观原因，如农户法律意识、还贷意识淡薄，故意拖欠贷款等，由于缺乏有效的信贷风险分散及管理制度，这些主客观因素都会直接导致小额信贷机构的贷款损失。

　　四、促进农村小额信贷可持续发展的对策

　　(一)明确小额信贷组织的法律地位，并实施有效监管

　　政府部门应制定专门的小额信贷法律法规，明确小额信贷组织的法律地位、准入制度、业务范围以及监管等基本问题， 使小额信贷组织真正成为具有独立民事行为，独立承担民事责任、自主经营、自负盈亏的经济实体。同时，政府应加大对小额信贷的监督力度，具体包括经营风险监控、金融风险监控、产品创新及其经济后果监控等，以保证农村小额信贷的健康、有序发展。

　　(二)创新信贷产品，满足不同农户的用款需求

　　首先，实现贷款用途多元化，小额信贷既要支持种养殖业等传统农业，也应满足农产品加工、运输等其他相关产业发展资金的需求；其次，根据农业生产的季节性特点以及项目经营周期的长短，灵活制定还款期限，适当延长某些项目的还款期限，以满足农户对长期资金的需求；最后，提高贷款授信额度，对于那些经营项目好、盈利潜力大， 与小额信贷机构建立了长期信贷关系的贷款农户，可适当调高其贷款上限，以满足他们对大额资金的需求。

　　(三)积极拓宽融资渠道

　　一要加大政府支持力度，通过政府财政担保向金融机构贷款，或通过债券、股票市场融通资金；二要在加强监管的前提下，引导和鼓励民间资本进入农村小额信贷市场，为小额信贷机构注入充足的资金储备；三要制定小额信贷机构吸收存款标准，允许符合规定的小额信贷机构吸收存款，从而建立起多层次、多元化的融资渠道，实现小额信贷的可持续发展。

　　(四)加强对相关人才的培养

　　首先，加快用人机制建设，加大资金投入力度，提高从业人员待遇并为他们提供更为广阔的发展机遇，吸引高层次金融、管理专业人才加入。其次，对在岗人员要实行定期培训制度，不断提高他们的文化水平和业务能力。最后，要加强对贷款农户的技能培训和项目培训，提高他们对项目的操作能力及对贷款的运用能力。

　　(五) 建立健全有效的信贷风险分散及管理机制

　　首先，设立农村小额信贷风险基金，对由于自然灾害导致丧失还款能力的农户给予债务减免；其次，将农村保险引入小额信贷，如农户投保财产保险、贷款保险均可大大降低小额信贷机构的贷款风险；最后，建立客户诚信评级系统，建立信贷信息数据库，并对农户贷款的使用和偿还情况进行监控，使还款违约率降至最低，从而实现农村小额信贷的可持续发展。