中国农村金融的变革在近五年间呈现突飞猛进的态势，从总体的制度变迁特征来看，农村金融体系的演进仍旧遵循了国家主导型的渐进式模式：一方面，国家在整个农村金融制度变迁中扮演着制度设计者和路径控制者的角色，制度变迁的速度、规模和路径完全由国家来决定；另一方面，农村金融的制度演进呈现渐进特征，变革不是从整体上展开，而是先在某些领域进行试验，然后再向其他领域拓展。在国家主导型的渐进变迁中，农村金融体系不仅在存量上有所变革，而且在增量改革上有了突破性的进展，一批新的金融机构在农村金融市场崭露头角。

　　村镇银行、小额贷款公司和农民资金互助组织等增量农村金融机构，由于贴近农村最基层的农户和微型企业，其信息获取成本自然比较低，信息失真的概率也较低，因此与客户之间的信息比较对称，在农村金融市场上拥有比较优势。这些基层农村金融机构(当然还包括一些非政府组织小额信贷机构)，我称之为“草根金融”。他们诞生于民间，由民间资本推动，贴近客户，经营灵活，生命力旺盛，在农村金融市场中有很强的生存能力。尤其是农民资金互助组织，完全由农民发起成立，通过农民之间的信用合作而解决农民借款难问题，属于真正的农民合作金融组织，在农村金融体系中起着独特而重要的作用。但是中国的农民资金互助组织的发展面临着诸多障碍，其中最大的障碍即是准入门槛过高，要获得国家的合法性承认，需要付出极其巨大的成本。

　　截至2010年2月，我国由银监会正式批准成立的农民资金互助组织共有13个，这些农民资金互助组织大多在行政村的层次上设立。我国共有60多万个行政村，其中仅有13个农民资金互助组织得到银监会颁发的正式执照，比例之低，令人难以想象。作为最草根的农村金融机构，农民资金互助组织依靠农民的自有资金，充分动员了农村的存量资本，对农民而言，是成本最低的融资方式。同时，由于农民资金互助组织的运行和风险约束机制主要依赖于乡土社会中的传统信任关系，因此其违约概率很低，信用风险可以获得很好的控制。但是，为什么这样一个组织成本很低、运行成本很低、信用风险很低的草根金融机构，却得不到最高监管部门的青睐呢?农民资金互助组织步履维艰的根源究竟在哪里呢?

　　解释农民资金互助组织发展滞后的原因并不难。从监管者的角度来说，农民资金互助组织大多设立在行政村，其特点是数量大而分散，监管成本极高。如果几十万个行政村的农民资金互助组织都要银监会来批准和监管，那么即使是再增加几百倍的监管力量也难以胜任。同时，由于担心农民资金互助组织的不规范、农民金融素质较低、农民信用难以保证，因此，监管者认为一旦成立大量的农民资金互助组织，就很难达到有效的监管，就会重蹈20世纪末期农民合作基金会的覆辙，出现大规模的不良资产，从而导致系统性的农村金融风险。

　　监管者这个理由似乎很充分，监管成本高，是一个客观存在；农民合作基金会确实在1999年因风险过高而被勒令全部关闭，这也是事实。但是，仔细分析起来，这两个理由都是不能成立的。我们先分析第一个理由。农民资金互助组织的监管成本高，是由目前农民资金互助组织的制度设计所决定的，如果农民资金互助组织的注册权和审批权仍旧掌握在银监会(中央监管者)手里，而不是下放审批权改由地方政府审批，那么监管成本永远难以降低，最高监管者永远有理由每年只审批两三个村级资金互助组织，对农村金融市场的影响永远如杯水车薪。所以，监管成本高这个理由并不成立，要改变这个客观理由，必须对农民资金互助组织的审批权和监管权进行改革，对整个制度设计进行改革。相比之下，小额贷款公司在全国已经有几千家之多，其发展速度如此之快的原因，即在于其审批权和监管权在地方政府而不是中央政府，因此地方政府就有动力和激励去建立更多的小额贷款公司。

　　我们再来看第二个理由。1999年农村合作基金会被全部撤销，有其独特的历史背景，其历史功过很复杂，在此不赘言。农村合作基金会为什么会出现大面积的信贷风险，以至于决策者必须痛下决心将其斩尽杀绝?对于这个问题，学术界的主流看法已经相当统一而清晰：农村合作基金会出现大规模信贷风险，其中最重要的原因在于行政权力对于农民基金会的过度介入，从而使得农民合作基金会的运行掺杂了过多的政府意志，其内部治理完全失效，风险控制更是无从谈起。也就是说，农村合作基金会退出历史舞台，并非农民缺乏信用造成的，也并非农民缺乏金融运作经验导致管理不善造成的，而是行政权力的不当干预导致的。因此，以农村合作基金会的历史教训为由，不批准农民资金互助组织，是很难站住脚的。

　　但是农民资金互助组织的发展并不因中央监管者的认识而停止其脚步。在全国各个地区，农民资金互助组织都有一定的发展，有些地区的农民资金互助组织已经具备了一定的规模，发展速度很快，其管理绩效也令人惊叹。在江苏和浙江等地，已经有几百家农民资金互助组织，有些农民资金互助组织的资金规模已经达到几千万乃至上亿元，且资产质量很好，运作效率极高。在河北、内蒙古、四川等地，也有很多运作良好的农民资金互助组织，这些“草根金融机构”以其灵活高效的运作和贴近乡土的信贷实践，获得了农民的高度认可。在短时间内就获得很快的发展。

　　作为“草根金融”，农民资金互助组织为什么在短时间内崛起?“草根金融”的崛起背后，到底有什么样的推动力量?我认为，“草根金融”的崛起，从根本上说是微观经济主体响应市场交易机会的结果。贷款需求者从资金互助组织中获得了贷款收益，资金供应者从资金互助组织中获得了利息受益，只要微观经济主体能够从交易中获得交易剩余，他们就有动力把这场交易进行下去，并进而建立相应的金融机构(尽管是民间的、不被监管者承认的)。中国农村金融的弊端在于通过正式渠道民间活力难以发挥，民间资本也很难被动员起来，所以中国的民间金融和地下融资才特别活跃。

　　目前中国的农民资金互助组织大概分三类：第一类是由中央监管者(银监会)正式给以法律承认的、获颁工商许可证和金融许可证的；第二类是获得地方政府合法性认可、获颁工商许可证或民政部门证明的；第三类是既没有中央监管者的法律认可、又没有地方政府的合法性认可的。在第二类中，既有地方政府推动成立的，如安徽凤阳县政府支持成立的几家农民资金互助组织；也有中央政府部门推动成立的，如在四川，由财政部、国务院扶贫办等机构支持，成立了很多贫困村村级资金互助组织，这两部分合起来，达上万家之多。第三类的分布更广，其数量难以估计。应该说，与银监会框架下农民资金互助组织的“寥落”状况相对应的，是民各地探索成立不同类型的农民资金互助组织间农民资金互助组织的“星火燎原”的景象。地方政府、中央部门、民间金融机构和广大农户一起，正在开展一场前所未有的农村金融“草根试验”，这场“草根试验”，对于中国农村金融的发展意义重大。

　　问题是，如何在这些“草根金融组织”中界定“合法”与“非法”?如果按照银监会的法律框架，除了银监会批准的13家“正统出身”的农民资金互助组织之外，其他所有的农民资金互助组织都是“非法”的，即使那些被地方政府颁发工商和民政执照的，也是“非法”的，应该被依法取缔，因为这些金融机构没有金融许可证，不能经营金融业务，不能吸收存款。因此，那些被地方政府视为“合法”的农民资金互助组织，仍旧在法律的边缘徘徊，他们的合法性基础仍旧不牢固。至于那些连地方政府合法性承认都缺乏的农民资金互助组织，其地位就更加岌岌可危。我在河北考察了一个农民资金互助组织，其所在地为“农村金融服务空白区”，完全没有任何金融机构在那个乡从事金融服务，因此在短短的一年时间，这个农民资金互助组织就拥有一百万元资金，放贷规模达到几百万元，且没有任何不良贷款。但是这个机构没有任何来自中央或地方政府的合法性承认。当这个农民资金互助组织面临当地银监部门和公安部门审查的时候，被判定为“非法机构”；尽管他们拿出中央1号文件中关于鼓励农民进行资金互助合作的条文作为“挡箭牌”和“尚方宝剑”，也丝毫不起作用。因此，像这样一些合规经营且绩效良好的“草根金融机构”，由于没有获得政府的合法性承认，因而自然属于“非法”一类，但是“非法”不意味着不合理，应该改变的是法律。

　　如果分析一下“农民资金互助组织—地方政府和地方金融规制部门—中央监管者”之间的博弈关系，我们会获得很多很有意思的结论。在这场博弈中，如果民间的农民资金互助组织选择寻求中央政府的合法性承认，那么在目前的法律环境下他能够如愿的可能性微乎其微；如果他寻求地方政府的法律认可，那么其成功概率依赖于地方政府官员的开明程度和对当前中央农村金融政策开明程度。但是一旦他公开自己的身份而寻求政府的法律认可，则意味着他立刻被置于监管者的视野之内，他的处境一般而言就会非常尴尬。为了避免被中央和地方监管者判定为“非法机构”而被取缔，民间农民资金互助组织的理性选择就是隐藏自己的经营行为，“只做不说”或“先做再说”，这样反而保证了自身的生存安全。但是如果大量民间的农民资金互助组织选择隐藏自己的经营行为，也就意味着所有可能存在的经营风险难以被监管者捕捉到，农村金融体系就有可能累积大量金融风险。因此，为了使农民资金互助组织的“草根试验”能够顺利且安全地进行下去，有必要改革现有的制度设计，对审批权和监管权进行重新调整，使新的制度框架既能够鼓励农民资金互助组织的运作与创新，又能够控制好系统风险，有效地发挥监管效率。