湖南浏阳金沙烟农专业合作社编烟专业服务队员日前在烤房外编烟。作为一个综合服务型烟农合作社，该社主要为本社成员和社外烟农提供育苗、机耕、起垄、植保、采收、编竿、烘烤、分级、运输等环节的专业化服务。 陈坤摄

　　附表：2004年以来中共中央、国务院有关文件关于发展农民专业合作社的精神和要求

　　近年来，烟农专业合作社作为一种新型的组织形式，在我国烟叶产区广泛兴起并呈加速发展态势，有力推动了传统烟叶生产向现代烟草农业转变。当前，烟农专业合作社正处于起步阶段，各地发展很不平衡且类型多样，人们对烟农专业合作社本身的认识也有很大差异。本报告在认真解读国家有关政策和法律基础上，通过对烟农专业合作社发展现状的调研和剖析，提出了进一步规范和促进烟农专业合作社持续健康发展的几点认识和思考。

　　发展农民专业合作社的政策要求和法律规定

　　我国农民专业合作社走过了比较曲折的发展历程。新中国成立初期，我国农民专业合作社发展较为顺利。但在上个世纪50年代中后期，由于过多地注入了行政强制力，在很长一个时期合作社的发展陷入了困境。改革开放以来，我国在总结汲取过去一个时期经验教训的基础上，对合作社发展采取了理性务实的扶持政策。上个世纪80年代，中共中央、国务院连续多年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，提出积极发展和完善农村合作制，逐步发展专业性的合作组织。上个世纪90年代，国家陆续出台支持农民专业合作社发展的实质性措施，从财政、税收、金融等方面不断加大支持力度，并切实加强和规范对农民专业合作社的指导和服务。中发[1994]4号文件强调，要“抓紧制定《农民专业协会章程》，引导农民专业协会真正成为民办、民管、民受益的新型经济组织”。中发[1998]2号文件进一步指出，要积极发展和大力支持农民自主建立的各种专业合作社、专业协会以及其他形式的合作与联合组织。

　　进入新世纪以来，国家在发展农民专业合作社方面的政策越来越明确。2002年，农业部在全国组织开展了农民专业合作社试点工作，重点扶持以农民领办为主、真正属于农民自己的专业合作社。2003年，中央财政开始安排专项资金，用于支持农民专业合作社发展。2006年，十届全国人大二十四次会议通过了《农民专业合作社法》。该法自2007年7月1日正式施行，这是农民专业合作社发展的一个里程碑，我国农民专业合作社自此进入依法发展的轨道。2004年以来，中共中央、国务院连续发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，多次明确提出要进一步鼓励、支持、引导农民专业合作社发展(详见附表)。

　　在党和国家一系列政策支持下，特别是《农民专业合作社法》正式施行以来，我国农民专业合作社呈现加速发展态势。据统计，到2011年上半年，全国注册农民专业合作社数量已达44.6万个，实有入社农户超过3000万户，约占全国农户总数的12%。全国平均每个乡镇有11个农民专业合作社，每个合作社有成员70个。根据以上内容，关于发展农民专业合作社，可以得出以下认识：

　　一是国家扶持农民专业合作社加快发展。国家有关部门和各级地方政府，按照中央要求，陆续制定出台了相应的政策措施，从产业项目、财政资金、金融信贷、税收优惠、科技服务、人才培养等多个方面切实加大对农民专业合作社的扶持力度。在国家法律保护和政策支持下，当前农民专业合作社呈现出加快发展的态势。

　　二是农民专业合作社有着明确的内涵和遵循原则。农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。从国家法律规定来看，它是围绕同类农产品开展专业化合作，而不是涵盖多种农产品开展综合性或全产业合作；它是独立的农民互助组织，而不是政府的下属单位或附属机构；它是经济组织，而不是政治组织或社会组织。发展农民专业合作社，应当遵循五条基本原则：成员以农民为主体；以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；入社自愿、退社自由；成员地位平等，实行民主管理；盈余主要按照成员与合作社的交易量(额)比例返还。

　　三是农民专业合作社是民办、民管、民受益的农民互助性经济组织。农民专业合作社是一种新型的组织形式，但其发展必须建立在家庭承包经营基础上，是对以承包经营为基础、统分结合的双层经营体制这一党在农村的基本经营制度的巩固和完善。在发展农民专业合作社过程中，坚持农民自愿联合、民主管理、互助发展是最根本的前提，农业行政主管部门和其他有关部门、组织给予指导、扶持和服务，但不搞行政强迫和命令。为避免影响农民专业合作社的民办、民管、民受益性质，《农民专业合作社法》明确规定，具有管理公共事务职能的单位不得加入农民专业合作社，执行与农民专业合作社业务有关公务的人员不得担任农民专业合作社的理事长、理事、监事、经理或者财务会计人员。

　　四是农民专业合作社是服务导向的独立市场主体。从农民专业合作社的本质规定来看，它是以服务成员为宗旨，由社员共同所有和民主控制、依法登记并受法律保护的独立市场主体，其最大的特点是成员既是合作社的所有者，也是合作社提供服务的使用者和收益的享有者。作为独立的市场主体，农民专业合作社的经营重心是为成员提供服务，主要包括提供农用物资购买，农产品销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的信息、技术、培训等服务。在为成员提供相关服务的基础上，可按照市场化原则，组织开展对外服务，努力谋取成员共同利益最大化。不过，农民专业合作社对外服务和与非成员的交易，应当单独核算。

　　我国烟农专业合作社发展现状

　　按照中央精神，顺应烟农愿望，立足行业实际，近年来，国家局对发展烟农专业合作社给予积极引导和大力支持。2006年国家局印发《关于加强烟叶基层建设的决定》，提出要发展烟叶专业化服务组织和烟农互助合作组织，努力构建烟叶生产专业化、社会化服务体系。2007年国家局印发《关于发展现代烟草农业的指导意见》，提出要创新烟叶生产组织模式，以烟农为主体，进一步总结完善“烟草企业+专业合作组织+农户”等生产组织模式，努力提高烟草农业组织化程度。国家局局长姜成康在2009年全国烟草工作会议上的报告中提出，要“创新烟叶生产组织形式，培育一批种烟专业大户、家庭农场和专业合作社”；在2010年全国烟草工作会议上的报告中提出，要坚持“统分结合、双层经营、专业合作”的工作方针，在地方党委政府领导下，尊重烟农主体地位，发展种植专业户、家庭农场和专业合作社，形成与生产力水平、管理水平相适应的生产组织形式。

　　按照国家局的决策部署，在各烟叶产区地方党委、政府的领导下，广大烟农积极参与，全国烟农专业合作社呈现出快速发展的势头。据统计，2010年全国烟农合作组织共有11746个，其中在工商部门注册的烟农专业合作社3728个。到今年6月，全国注册烟农专业合作社达5494个，入社农户达35万户，约占全国烟农总户数的25%，每个合作社平均入社成员为64户。根据对云南、贵州、湖南等烟叶主产区的调研，当前烟农专业合作社的总体态势和主要特点是：

　　建立时间普遍较短，运行管理总体上较为规范。据调查，绝大部分烟农专业合作社都是在国家局明确做出发展现代烟草农业的决策部署之后，同时也是在《农民专业合作社法》正式施行之后建立的。现有烟农专业合作社基本都是在2009年～2011年间组建的，绝大部分运行时间不到三年。虽然起步较晚，但绝大部分烟农专业合作社均制定了较为规范的章程，建立了成员(代表)大会、理事会、监事会等组织机构，制定了资产、财务、业务等相应的管理制度。据对云南、贵州、湖南等地40多家烟农专业合作社的典型调查结果，绝大多数烟农专业合作社产权关系基本清晰，制度体系比较健全，治理结构、定价机制和赢利返还机制基本合理。

　　主要依托烟草补贴形成的可经营性资产运转，烟草和政府有关部门的推动作用非常明显。自2005年以来，烟草行业累计投入450多亿元，用于烟田基础设施建设，先后形成一大批水利设施和可经营性资产。可以说，先有资产设施，再有农民联合，这是大多数烟农专业合作社发展的共同特征，也是它有别于大农业专业合作社的一个显著特征。据调查，现有烟农专业合作社基本都是依托烟草补贴形成的烤房、育苗棚和农机等可经营性资产发展起来的。在典型调查的40多家烟农专业合作社中，每个可经营性资产总额基本都在1000万元以上。从某种程度上说，由烟草补贴形成的可经营性资产是烟农专业合作社建立和运转的基础。在此基础上，烟草部门和政府有关部门在合作社章程制定、建立管理制度、制定服务价格、监督赢利返还、选择合作社“带头人”等方面给予指导，推动了烟农专业合作社的发展。

　　合作社类型多种多样，总体上体现了服务导向。在发展烟农专业合作社过程中，各地结合实际，积极探索创新，形成了多种多样的合作社类型，且总体上都较好地体现了服务导向。当前烟农专业合作社主要有以下四种类型。一是联合种植型合作社，这类合作社统一组织烟叶生产，育苗、机耕、植保、烘烤、分级等环节实行全部或部分外包，部分合作社还把种植合作领域扩大到其他农产品或养殖业。在这类合作社中，有的是松散型合作，烟叶种植和交售由烟农负责，合作社仅在物资供应、技术指导、生产标准等方面实行统一管理，如贵州遵义张村烤烟生产合作社；有的是紧密型合作，烟农实行土地、资金入股，烟叶种植、服务、交售等均由合作社统一组织，如云南泸西新街子烟叶种植合作社。二是专业服务型合作社，这种类型的烟农专业合作社不统一组织烟叶生产，只在某个单一环节开展专业化服务，如云南姚安育苗合作社等。三是综合服务型合作社。这种类型的合作社将育苗、机耕、植保、烘烤、分级等环节全部统一起来，下设专业服务队或服务分社开展专业化服务，如湖南浏阳高标烟叶专业合作社等。四是生产服务经营型合作社。这种类型的合作社既开展生产合作，也开展服务和经营合作；既发展烟叶，也发展其他农作物和养殖加工业。如云南牟定绿宇种养殖专业合作社，该社对烤烟、油菜种植，生猪、渔业养殖和豆制品加工等实行统一生产、统一销售、统一管理。上述四种类型并非严格意义上的划分，当前许多合作社表现出混合型特征。据云南烟草统计，截至今年5月30日，全省共有松散型种植合作社2292个，紧密型种植合作社117个；有烟叶专业服务型合作社2587个；有烟叶综合服务型合作社754个；有综合型种植合作社647个(注：在云南烟草，有松散型种植合作社、紧密型种植合作社、综合型种植合作社等类型，而服务型专业合作社分为单一环节专业服务型合作社和综合服务型合作社。由于云南烟农专业合作社发展步伐较快，截至今年5月30日，许多合作社没有完成注册登记手续)。

　　经营效果总体较好，赢利返还机制差异较大。据典型调研的情况，由于合作社实现了土地、资产、劳动力的整合利用，烟农组织化程度明显提高，实现了降本减工和提质增效，经营效果总体较好，如2010年云南师宗彩云烤烟生产专业服务合作社实现赢利42.8万元、湖南宁乡金醇烟叶专业合作社实现利润40万元。根据典型调研分析，目前烟农专业合作社成员收入平均比非成员烟农高20%以上。绝大多数合作社均按照章程规定，对利润提取公积金和公益金，剩余部分返还社员，但返还机制差异较大。譬如，云南师宗彩云烤烟生产专业服务合作社各专业队实行独立核算，具体分配方式各专业队略有不同。其中，育苗专业队的利润分配方式为：提取10%的公积金，90%作为可分配盈余----这部分10%按现金股分红，90%按烟草补贴资金量化股分红。湖南宁乡金醇烟叶专业合作社的利润分配方式为：提取10%的公积金和10%的公益金后，80%作为可分配盈余----这部分70%按烟草补贴资产量化份额平均返还社员，30%按成员劳动量比例返还。贵州余庆敖溪烟农综合服务合作社的利润分配方式为：提取10%的公积金和5%的公益金后，85%作为可分配盈余----这部分65%返还社员(按使用专业化服务收入计算)，20%返还专业化服务人员(按服务收入计算)，15%奖励理事会成员。

　　快速发展中面临一些矛盾和问题，需要在发展中解决和规范。总体来看，烟农专业合作社呈现出快速发展态势，在增加烟农收入、提高烟叶质量等方面发挥了积极作用。但调研发现，目前也面临一些比较突出的矛盾和问题，主要表现在：一是部分烟叶产区对烟农专业合作社的性质、功能、定位认识比较模糊，尤其是对合作社的“专业性、服务性、互助性”把握不够；二是烟草部门尤其是基层烟叶站以及地方党委、政府与烟农专业合作社的关系没有理顺，部分产区地方党委、政府和烟草部门在指导、扶持和服务烟农专业合作社建设、发展过程中，存在一定程度的包办代替现象；三是部分烟农专业合作社虽然制定了章程、设立了“三会”治理结构、建立了规章制度，但执行不到位，合作社凝聚力不够、民主管理意识不强、“内部人控制”现象时有发生；四是部分烟叶产区不顾自身客观实际，盲目求大、求快、求全，主观主义和形式主义不同程度地存在，有的甚至把发展烟农专业合作社作为一项政治任务和政绩工程来对待，违背了本意要求。此外，在如何实现烟草补贴所形成的资产能够让广大烟农(包括社员和非社员烟农)普惠共享、如何处理好烟叶生产和多元产业的关系、如何有效激励核心成员和防止“内部人控制”等方面，无论从理论上、政策上还是实践上，都需要进一步探索、创新和规范。

　　发展烟农专业合作社应正确把握和处理好五个关系

　　烟农专业合作社在推进适度规模种植、健全专业服务体系、提高烟叶质量和生产水平、促进烟农增收和烟区经济社会发展等方面均具有独特的作用和优势。虽然我国烟农专业合作社尚处于起步阶段，但当前已呈现加速发展势头。从烟叶生产实际出发，促进烟农专业合作社持续健康发展，应正确把握和处理好以下几个关系。

　　正确把握和处理好烟农专业合作社与其他烟叶生产组织形式的关系。烟农专业合作社是发展现代烟草农业的一种有效组织形式，但绝不是唯一的组织形式。发展烟农专业合作社必须以坚持家庭承包经营为基础，不能违背和超越农村基本经营制度。当前和未来时期，烟农专业合作社和传统烟农、专业户、家庭农场等烟叶生产组织形式都会长期并存。因此，要按照“分类指导、因地制宜”的原则，探索形成与当地生产力水平和管理水平相适应的生产组织形式，在鼓励、支持、推动烟农专业合作社发展的同时，也不能忽视其他烟叶生产组织形式的发展。此外，必须明确的是：传统烟农、专业户和家庭农场是烟叶生产经营的主体，而烟农专业合作社是以烟农为主体的自愿联合组织。各地在发展烟农专业合作社过程中，一定要结合客观实际，尊重烟农意愿，不能强行推动。同时，要注重处理好烟农专业合作社成员之间的关系，一方面既要切实防止核心成员利用合作社套取行业政策资金和侵占公共收益，另一方面也要积极引导和化解普通成员“搭便车”和“傍能人”的行为和心理。

　　正确把握和处理好烟草部门与烟农专业合作社关系。在国家烟草专卖体制下，烟草部门既承担政府职能，也承担企业职能；既要做好公共服务和管理监督工作，也要做好垄断经营和生产组织工作。根据法定职权，无论是对烟农专业合作社还是其他烟叶生产组织，无论是对烟农专业合作社的成员还是非成员，烟草部门都应提供普遍均等的服务和开展公平公正的交易。烟农自愿联合组织专业合作社，烟草部门应切实提供引导、扶持和服务，但不能干预、包办和代替，尤其是不能成为合作社成员，烟草员工也不宜成为合作社的内部管理人员。由于烟农专业合作社是烟草部门和烟农之间的桥梁，烟草部门可以把部分专业服务、生产组织、物资供应、技术培训等业务性职能委托或外包给烟农专业合作社，可以把烟草补贴形成的可经营性资产的占有权、经营权、使用权和烟田基础设施的管护权交给烟农专业合作社，但要制定严格的标准和程序，确保规范运作。此外，要注意处理好烟农专业合作社与村委会的关系，坚决避免“村社合一”，更不宜把发展烟农专业合作社作为壮大村级集体经济的途径和方式。

　　正确把握和处理好发展烟叶生产与多种经营的关系。毫无疑问，烟农专业合作社和其他大农业专业合作社一样，都要遵行国家政策指导和法律规定。然而，由于烟叶管理体制和政策的特殊性，决定了烟农专业合作社有着自身的特殊性。烟叶管理体制和政策的特殊性主要表现在：一是种植实行国家计划管理；二是价格由国家统一制定；三是收购实行合同制并由国家垄断经营。基于这些特殊性，烟农专业合作社的作用空间、范围和形式与大农业专业合作社必然有所不同：前者以稳定生产规模和提高生产效率为主要取向，后者以提高市场地位和规避市场风险为主要取向；前者主要通过节约生产成本和提高质量效率来获得增量收益，后者主要通过提高产品价格和扩大市场交易来获得增量收益；前者侧重对内的资源整合和作业协同，后者侧重对外的市场拓展和交易谈判。兼顾一般性和特殊性，发展烟农专业合作社必须正确把握烟叶生产和多种经营的关系，尤其是要正确把握《农民专业合作社法》关于农民专业合作社是“同类农产品的生产经营者”的互助性经济组织的本质规定。当前，切实加强可经营性资产的综合利用是必要和必然的，但对于烟农专业合作社发展非烟产业，如何防范可能存在的市场风险、政策风险、法律风险，如何突破产品销路、营运资金和经营人才的瓶颈制约，是否应该做到单独核算、独立运作或者适度分离，这些都是需要进一步深入思考和研究的问题。

　　正确把握和处理好快速发展和规范建设的关系。当前，烟农专业合作社数量不断增长，入社农户规模不断扩大，烟草行业要切实支持好、保护好、利用好这一发展势头。与此同时，要以国家法律法规和有关政策为准绳，十分注重烟农专业合作社的规范化建设，特别是在产权关系、治理结构、分配机制等方面，要进一步加强对烟农专业合作社建设的指导。为此，一是要坚持依法组建，依法登记，依法制定合作社章程和建立各项管理制度，依法建立成员(代表)大会、理事长(理事会)、监事长(监事会)等内部治理结构，切实提高制度化、规范化、科学化管理水平。二是要不断完善体制机制，特别是要进一步规范出资入股方式和明确产权关系，更加突出服务烟农和民主管理，更加注重对核心成员的激励约束和调动普通成员的积极性、主动性，确保广大烟农得到实实在在的利益。三是要积极开展烟农专业合作社示范社建设，可按照农业部等11个部门印发的《关于开展农民专业合作社示范社建设行动的意见》，结合烟叶产区实际，择优培育扶持一批决策民主、管理科学、运行高效、服务良好的烟农专业合作社，努力通过典型引路和示范带动，全面提高烟农专业合作社整体建设水平。

　　正确把握和处理好当前发展和长远发展的关系。通过近年来的烟田基础设施建设，烟区生产条件大为改善。同时，由于有地方党委、政府的大力支持和烟草部门的积极推动，特别是有大批可免费使用的可经营性资产和烟草部门的倾斜性补贴，烟农专业合作社的组建和运行均较为顺利。但从长远来看，保持烟农专业合作社可持续发展既要有政府和烟草部门的有力支持，更要有烟农专业合作社自我发展机制的形成，同时还必须保持烟叶与其他作物的比较效益优势。为此，一是要切实克服烟农专业合作社的“等、靠、要”行为，推动烟农专业合作社不断提高管理水平和服务质量，有效降低管理和服务成本，努力增强内生发展动力和可持续发展能力。二是要根据社会经济发展状况特别是劳动力、烟用物资价格变动状况，适时调整烟叶价格政策，不断完善补贴机制，努力稳定和提高烟叶种植的比较效益。三是要进一步加强烟叶生产基础设施建设，构建基础设施管护利用长效机制，完善烟叶生产风险防范机制，努力提高烟区综合生产能力和抗御自然灾害的能力。