尽管我国《物权法》和《担保法》对农地流转有禁止性或限制性规定， 但农地流转的实践早已通过试点的形式展开， 并相继有地方性法规出台。如《山东省林权抵押贷款管理办法( 试行) 》、《四川省林权抵押贷款管理办法》、《河北省农村信用社林权抵押贷款管理办法( 试行) 》、《黑龙江省农村信用社集体或非公有制林权抵押贷款管理办法( 试行) 》、《辽宁省农村信用社土地承包经营权抵押贷款管理暂行办法》、《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法( 试行) 》、《湖州市农村合作金融机构农村土地承包经营权抵押贷款管理指导意见》、《重庆农村土地交易所管理暂行办法》、《上海市关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织的实施细则( 试行) 》， 等等。“农业资源经营合作社”就是成都农地融资试点实践中的一种尝试， 并常冠以“土地银行”的称谓，笔者认为这种定位值得商榷。

　　一、“农业资源经营合作社”的试点

　　由于农地及农地权益流转通过试点进行， 因此，探索区域性的农村土地经营机构成为必要。实践中，以政府出面组织， 把某一区域农民的承包地使用权、农村集体建设用地使用权， 以及“拆院并院”之后的农民宅基地使用权分类整合， 是一种促进农地流转、推动农业产业化和规模化的有效途径。“农业资源经营合作社”就是这种组织的典型形式。

　　2008 年12 月， 成都彭州市首家农业资源经营合作社-- 磁峰镇皇城农业资源经营专业合作社正式挂牌营运， 这是在成都农村土地产权制度改革基础上组建的从事土地权属存贷经营业务的村级集体经济组织。这种“农业资源经营合作社”从事农地的“零存整贷”业务， 就是最初由合作组织根据地理位置、土地肥沃程度、升值潜力等， 对农户的土地确定一个比较合理的储存价格， 农户在自愿的基础上， 将自己的土地定期存入“农业资源经营合作社”；“农业资源经营合作社”将农户存入的土地进行适当打包、整合或适度改造， 在维持土地基本农业用途不变的前提下， “贷”给其他土地需求者，如农业企业、种植和养殖大户等； 土地需求者向“农业资源经营合作社”支付土地的储存价值、整理开发价值以及两者之和的同期贷款利息， “农业资源经营合作社”再把储存价值兑现给农户。农民形象地称“农业资源经营合作社”为“土地银行”。除了成都， 其他省市也有类似试点， 也被视为“土地银行”。如2006 年5 月18 日成立的宁夏平罗县“小店子土地信用合作社”，也都采取相类似的运行模式。至到2007 年底， 宁夏平罗县已成立了30 个“土地信用合作社”。再如， 浙江省绍兴县在县、镇、村三级分别设立了土地信托服务社， 湖南浏阳成立的土地流转信托服务中心和服务站， 被视为“准土地银行”。

　　二、“农业资源经营合作社”的合作制性质与其承担的政策职能的错位

　　1. “农业资源经营合作社”是具有政策导向的土地流转中介机构

　　从各地设立的类似于“农业资源经营合作社”的实践来看， 它是农村土地流转改革过程中， 由政府出面组织的， 传导国家对农地流转的调节、控制的政策职能的组织， 反映了国家对于促进农地流转、推动农业产业化和规模化的政策干预。然而， 这种国家干预并未采取对农村所有土地进行征收和征用等公法调整的方式， 而是通过允许农村集体土地使用权的流转， 探索和尝试财产用益权有偿转让的私法调整的方式。

　　实践中， 需要将某一区域农民的承包地使用权、农村集体建设用地使用权， 以及“拆院并院”之后的农民宅基地使用权分类整合“零存整贷”.或许这种“零存整贷”采用合作制性质的“农业资源经营合作社”的方式是最贴近“三农”实际的， 但无可否认的是， “农业资源经营合作社”的“零存整贷”

　　活动依然是国家对于农村土地政策干预的末端。一方面， 国家仍然可以通过具有公法特征的价格指导对农地流转进行调节， 通过专业的土地评估机构事先对土地面积、质量、类型以及期限内的租金利息进行公允的评价， 允许有不同的级差价格存在， 建立土地价格形成机制。既不因农户要价而影响土地流转的适度规模经营， 也不因农户现金急需而低价存入。而且， 类似于“农业资源经营合作社”的土地经营机构在部分地区还承担着农地的开发、整理、储备业务。另一方面， 国家可以通过具有私法特征的标准化的土地租金合约对农地流转的进程进行规制， 从而使其具备较强的可推广性。可见， “农业资源经营合作社”虽然是农地流转的中介机构， 却具有极强的政策导向性和行政管理的特征。

　　2. “农业资源经营合作社”并非银行类金融机构

　　(1) “农业资源经营合作社”并非银行类金融机构。“农业资源经营合作社”之所以被称为“土地银行”，主要因为其运行模式类似于银行类金融机构。

　　它的具体的运作模式为： 农民自愿将零散的、小块的、产权界定清晰的土地承包经营权存入“农业资源经营合作社”，“农业资源经营合作社”按照一定的价格给付出让土地使用权的农民以租金( 作为土地存款利息) ， 然后“农业资源经营合作社”再将土地划块后转贷给愿意种植的农户或经济组织， 同时向他们收取租金( 作为土地贷款利息)；种植农户或经济组织则按照规划和“农业资源经营合作社”的要求进行种植， “农业资源经营合作社”充当土地流转的媒介并且赚取差额利息( 租金差额)。

　　目前， 我国服务于“三农”的银行类金融机构主要有中国农业银行、中国农业发展银行、农村商业银行、农村信用社等， 分别具有商业金融、合作金融和政策性金融的不同特质， 构成我国农村金融市场的资金流转中介。中国农业银行历经国家专业银行、国有独资商业银行和国有控股商业银行等不同发展阶段， 目前已整体改制为股份有限公司。中国农业银行作为股份制商业银行， 以追求利润最大化为目标， 在服务“三农”的金融市场份额中所占比例正在逐步减少。农村商业银行和农村信用社均属于合作金融的范畴。农村合作银行是区域性的合作金融组织， 由辖区内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织入股组成的股份合作制的社区性地方金融机构， 其主要任务是为农民、农业和农村经济发展提供金融服务。即使农村商业银行实行股份制， 其宗旨仍是为“三农”服务， 明确规定了农村银行要有一定的支农比例， 不同于完全意义的商业金融。农村信用社则是由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。中国农业发展银行作为我国唯一的政策性农业银行， 具有相当确定的政策业务范围， 主要职责是按照国家的法律、法规和方针、政策， 以国家信用为基础筹集资金， 承担国家规定的农业政策性金融业务， 代理财政支农资金的拨付， 为农业和农村经济发展服务。

　　显然， “农业资源经营合作社”的业务并不同于上述农村金融机构， 作为土地流转中介组织， 它所进行的农地“零存整贷”业务只在表面上看来类似于商业银行的存贷款业务。而且， “农业资源经营合作社”的组建是由地方政府主导推动的， 由村领导担任基层社的负责人， 通过政府行政审批而设立。

　　“农业资源经营合作社”的设立、变更及终止并不需要接受金融监管机构的审批。可见， “农业资源经营合作社”不是一般意义上的银行类金融机构， 冠以“银行”对待， 实为不妥。

　　(2) “农业资源经营合作社”未能承担土地银行的应有职能。土地银行有着悠久的历史和确定的内涵。一般认为， 土地银行发源于欧美国家， 以发放较长期的土地抵押贷款为相对确定的业务内容。例如， 德国的土地银行设立于1770 年， 当时目的是促进资金流入农村以振兴农业， 解除高利贷对农业的盘剥。具体运作为： 凡意欲用自己的土地作抵押而获得长期贷款的农民或地主联合起来组成合作社，将各自的土地交合作社作为抵押品， 合作社以这些土地为保证发行土地债券， 换取资金， 供给社员使用。现在的德国土地银行则以贷款协助农民购买土地、开垦土地、兴建水利和道路、平整耕地及造林为宗旨。又如， 美国的土地银行成立于1916 年， 其主要业务是提供长期的农地抵押贷款。政府通过财政购买土地银行的股票来扶持其建立， 目的是利用农户拥有的土地融通资金， 为农业生产和与农业生产有关的活动提供长期信贷资金和服务， 且通过信贷活动， 调节农业生产规模和发展方向， 贯彻实施政府的农业政策， 对农业实施有效控制， 促进农业持续、健康发展。再如， 印度的土地开发银行成立于1920 年， 其资金来源于中央银行和发行债券， 以土地抵押的方式为农民提供5 年~10 年或更长期限的长期贷款， 从而使农民能够购买价值较高的农业设备、改良土壤、偿还旧贷款及赎回地主扣押的土地等。我国台湾的土地银行成立于1946 年， 成立之初台湾土地银行的经营目标是帮助农民摆脱高利贷的盘剥， 重点发放农业短期贷款和水利建设贷款，这两项贷款占当时农业贷款总额的90% 以上。后来， 土地银行的经营目标转向城市土地开发和在农村资助工业区、示范农场建设。土地银行转变为商业性的土地金融机构， 但提供协助农户扩大农场规模购地、土地改良、农渔民置产及周转性贷款等土地及农业开发的资金仍是其非主导业务。比较而言， “农业资源经营合作社”虽然被视为“土地银行”，但并非真正意义的土地银行， “农业资源经营合作社”是为了促进土地流转而专门设立， 并不从事土地抵押贷款业务， 也未能承担土地银行的特定职能。“农业资源经营合作社”在我国农地流转试点中承担的是农地调剂的职能， 由“农业资源经营合作社”集中闲置农地， 调剂余缺。这种职能需要名副其实的组织并冠以合适的名称予以表达， 将“农业资源经营合作社”视为“土地银行”，存在认识上的误区。

　　3.“农业资源经营合作社”的合作制性质与其承担的政策职能的错位

　　合作经济是商品经济条件下劳动群众为改善自己的生产与生活条件， 自愿入股联合， 实行民主管理， 获得服务和利益的一种特殊的经济形式。从世界范围来看， 国际合作联盟在1995 年提出了公认的合作组织的“七项原则”，其基本内容是： 自愿和开放的社员原则、社员民主管理原则、社员经济参与原则、自主和自立的原则、教育与培训和信息原则、合作社间的合作原则、关心社区原则。

　　合作社的主体是一定区域内的农民和农村经济组织， 基于相互了解、相互信任为基础的组织。合作社属于“非营利法人”.所谓非营利法人， 包括传统分类的公益法人， 以及介于营利法人与公益法人之间的中间状态的法人。作为自助性经济组织并对社员实行非营利原则的各种合作社， 正是这样的中间状态的法人。我国农业基础还比较薄弱， 农民、农村个体工商业者和农村合伙企业、村办企业等经济组织在经济中处于弱势， 资金相对缺乏， 组建互助合作组织、相互给予资金支持是非常有益的， 因而， 合作制组建源于自身需求。同时， 合作制的宗旨是为社员( 股东) 服务， 不以营利为目的。企业法人要以营利为目的， 合作制经济组织虽然是企业法人， 但其组建的基础是互助合作， 其经营目的也必然是为社员服务， 必须尽量满足社员的需求， 帮助社员解决单靠个人力量不能解决的经济问题， 改善其经济状况。合作制不以营利为目的， 但也决非“公益法人”，可以无条件、无回报的支持社员。再者， 合作制存在的基础是社员间的互助合作， 其特点是由社员出资， 为社员服务， 决定了它必然要有一定的区域性， 必须有效利用当地资源， 服务当地经济， 为本地的“三农”服务。由此， 具有合作制本质的“农业资源经营合作社”与其承担的国家农业土地政策干预存在职能的错位， “农业资源经营合作社”很难履行对于农地流转的政策传导职责。作为农村合作经济组织的“农业资源经营合作社”，其自身应有独立的法律地位。或许正由于试点实践中“农业资源经营合作社”的性质和宗旨在政策的变化下摇摆不定， 才会发生这种职能的错位， 使具有合作制性质的“农业资源经营合作社”与其所履行的职能不相匹配。

　　三、“农业资源经营合作社”与农地融资法律关系主体

　　1. 农地融资法律关系的授信主体与受信主体

　　农地融资法律关系的受信主体特指以农地为融资工具， 接受授信主体提供的信用的农民或农村经济组织。因此， 农地成为农地融资法律关系主体的重要构成要素。农地的概念按照不同的标准可以进行不同的界定。首先， 按照地域标准， 农地指农村土地即非城市土地， 包括农村土地、城市郊区的土地以及森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源。

　　其次， 按照用途标准， 农地指农用地， 即直接用于农业生产的土地， 包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。我国实行土地用途管制制度，国家通过编制土地利用总体规划， 规定土地用途， 将土地分为农用地、建设用地和未利用地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。严格限制农用地转为建设用地， 控制建设用地总量， 对耕地实行特殊保护。再次， 按照所有制标准， 农地主要指集体所有的土地， 包括除由法律规定属于国家所有的以外， 属于集体所有的农村和城市郊区的土地， 属于集体所有的宅基地和自留地、自留山， 以及法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂等。农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营， 从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地的使用权可以依照法律的规定转让。现行立法对农地的范围界定虽比较宽泛， 但实践中可供融资的农地主要限于林地与林权、土地承包经营权、宅基地使用权等三大类。已出台的农地融资的地方性法规也主要是关于林权、土地承包经营权、宅基地使用权流转融资的规定。故此， 构成农地融资法律关系的受信主体即为林权、土地承包经营权、宅基地使用权的主体。

　　农地融资法律关系的授信主体指接受受信主体以农地为融资工具， 并向其提供信用的银行类金融机构。现行地方法规虽然对农地融资特别是农地抵押贷款有较为具体的规定， 但是对于农地融资法律关系的授信主体的界定及其种类， 则缺乏准确的规定。有的限定为农村信用社或农村合作金融机构， 有的则泛指开展农地融资业务的金融机构。

　　农地融资关系中的授信主体本质是普通的民商事主体， 享受民商事主体的权利， 承担民商事主体的义务及其风险。从宏观看， 农地融资关系中的授信主体是我国金融体系中银行业金融机构， 受银监会监管； 从微观看， 农地融资关系中的授信主体是农地融资合同的相对人， 受到农地融资合同权利义务的约束。因此， 在一般意义的农地融资关系中， 农地为融资工具， 农地融资关系中的授信主体仅仅为资金流转的中介。

　　2. 农地融资法律关系的授信主体的特征

　　由于我国《物权法》和《担保法》对农地流转的禁止性或限制性规定， 而农地流转的实践通过试点的形式展开， 使得农地融资法律关系主体的确定体现浓厚的政策导向与国家行政干预色彩， 农地融资法律关系主体不仅仅为资金流转的中介， 更表现为农地流转的中介。

　　资金流转中介与农地流转中介， 二者虽都是流转中介， 但却具有不同的内涵与职能。资金流转中介为民商事活动， 为私法规范调整范畴； 农地流转中介体现国家农村土地政策， 受经济管理的公法规范所调整和影响。如果农地融资法律关系的授信主体兼具两种中介的职能， 其实未必有利于两种职能的有效发挥。实践中将“农业资源经营合作社”视为“土地银行”，实为将农地流转的中介混同于资金流转的中介。

　　要使农地融资法律关系的授信主体能够更有效地发挥作用， 必须准确界定其应有的法律特征。

　　(1) 农地融资法律关系的授信主体不应承担类似于土地管理行政职能。试点实践中出现的承担着土地储备职能、农地调剂职能的土地信用社或者土地信托服务社不应作为农地融资法律关系的授信主体， 例如， 各地设立的县、镇、村三级土地信托服务社等。

　　土地储备是代表政府集中进行土地的征购、整理、储备、供应和开发进行管理， 这是政府土地管理的职能， 代表政府部门集中进行土地购入、开发、储备、供应等活动， 应有专门机构履行这一职能。

　　农地调剂也是农地流转的另一表现， 可促进农地规模化， 提高农地抵押价值。这一职能也应设立专门的农地调剂中心来承担。农地调剂中心应为政府农地管理机构或者下属机构， 且不宜采取合作经济组织的形式。

　　农地调剂能够有效地实现农地的存储， 通过执行土地资源的存贷业务， 以调整农业种植业结构为目的， 对土地进行余缺调剂， 使其可以解决土地使用中的供求矛盾。农户把从集体承包来的农地自愿交给农地调剂中心， 农地调剂中心再根据其农地的等级、位置、存地期限等因素确定存地利息( 租金) ， 并发给农户存地凭证， 农地的最终承包权仍属于农户。承包期间农地调剂中心有处置权， 可对农地进行整理、开发、投资， 经过整理的农地可连成大块， 再根据借地者的需求贷出土地， 并向后者收取一定的农地使用费， 存贷之间的差额构成农地调剂中心的收入。一方面， 农地调剂有利于农地流转和规模经营， 有利于提高农民收入； 另一方面， 排解了农民从事非农经营的后顾之忧， 农民随时可以离土离乡， 同时还保留最终承包权， 可再将土地从农地调剂中心取回进行经营。

　　(2) 农地融资法律关系的授信主体不同于普通的商业性金融机构。农地融资法律关系的授信主体是农地流转融资的创新形式， 有着独特的运作机制。

　　作为农地融资法律关系的授信主体应选择政策性金融机构的运行模式， 不以利润最大化为宗旨， 旨在推动农地市场的流转实现农业规模经营， 最终实现农业现代化的目标。

　　政策性金融机构是在国家政府的支持和鼓励下， 以国家信用为基础、严格按照国家规定的范围和对象、以优惠的存贷利率或条件、直接或间接为贯彻国家特定经济和社会发展政策而进行的特殊性的资金融通业务的金融中介机构。例如中国农业发展银行、中国国家开发银行、中国进出口银行等都是政策性金融机构。

　　(3) 农地融资法律关系的授信主体应为专业性农地抵押贷款金融机构。农地融资法律关系的授信主体的金融业务通常以农地使用权为抵押， 向客户发放抵押贷款； 同时， 它也应为开发性金融机构， 通过对农地的开发、整理、维护以及农业基础设施建设投资使农地增值， 从而取得增值性收益； 它在本质上是国家调控农地市场、促进农业劳动力的迁移、支持农业现代化的政策性金融机构。

　　通过专业性农地抵押贷款金融机构可集中整合现有土地， 并将农地证券化， 实现将农地财产变成可分割和流动的财物， 扩大流通范围， 广泛吸收社会资金。一方面， 有偿转让农地使用权在经济上得到了实现， 农地使用权有了作为一般物权不可侵犯的神圣特征； 另一方面， 通过农地调剂中心直接与农地抵押贷款金融机构进行业务往来， 有助于农地抵押贷款金融机构减少农地融资业务的调查成本和经营风险。

　　综上所述，“农业资源经营合作社”是农地流转试点实践中的典型形式， 将其视为“土地银行”存在认识上的误区，“农业资源经营合作社”的合作制性质与其承担的政策职能存在错位。从农地融资法律关系的视角，“农业资源经营合作社”并不属于农地融资授信主体的范畴， 对于农地融资的授信主体的性质与种类，法律应给予明确的定位。