民国时期的中国农村社会在帝国主义侵略、封建势力掠夺和天灾人祸的多重打击下，经济严重衰败，农民生活陷入绝对贫困化。农村经济危机动摇了以农立国的国家经济基础，并直接威胁着南京国民政府的统治安全，复兴农业、挽救农村成为自下而上的强烈经济诉求。在民间有识之士致力推动下，南京国民政府于1928年12月确立了推行合作社运动、发展农村经济的基本国策。资金是农业生产呈现活力的重要因素，合作社运动的健康发展也离不开资金的支持，但农村金融枯竭使得农村“造血”功能丧失殆尽，其生机只能依靠外在的“供血”再造。许多学者坚信，一种有效的农业金融制度能够承受或消弭部分不良的客观影响，最大限度地促进农业发展。国民政府也意识到必须为农村的资金融通开辟一条行之有效的道路，农民银行的兴起就是南京国民政府运用执政权力因应农村金融之急的政策性制度安排。

　　一、农村危机与农村金融国家化建设的构想

　　南京国民政府成立之初，资本匮乏成为制约农村经济发展的主要障碍。农业生产资本需求的迫切性与农民吸引资本能力的有限性导致农村私人借贷猖獗[1]，各种形式的高利盘剥演变成对中国农村及农民经济状况破坏最为惨烈的人为势力。农民因生活窘困、入不敷出而信用大减。“贷款势必重视抵押”，抵押品种类繁多，除田地抵押、房屋及其他不动产抵押、物品抵押之外，通过借钱还粮或借粮还粮的办法借款也成了家徒四壁的农民维持生计的无奈选择[2]。

　　从根本上看，私人高利借贷之所以能够控制农村社会，主要原因在于农村没有正当经营的金融机关。民国初期“共振实业”潮流虽然推动了资本主义工商业逐步发展，却也使金融流通出现回避农村而集中于都市、回避农业而集中于工商业的趋势，都市金融机关如银行、钱庄林立，农村却找不到银行和钱庄的影子。民国商业银行受营利目的的驱使，大都以“互相扶助、调剂金融、提倡储蓄、发展实业”为业务方向，更倾向于对工商贸易业的支持，对农村、农业生产却无积极投入的兴趣。诚如学者张镜予所言：工业革命以后，经济组织与前大异。大规模产业的进步，一改从前劳力主义的生产，而为资本主义的生产。资本多的享受生产上的利益多，资本少的享受生产上的利益也少。在专以劳力为生产的小农业者，辛辛苦苦做了一年牛马，收获得几担粮食，连维持自家的生活尚虑不足，绝对不可能有发展的能力。地主因为有了经济上的便宜，随时可以剥削小农业者的利益，致使农村财富集中在少数人之手。经营工业商业的人金钱运用颇觉得灵便，农民则绝对不能享受此种金钱流通的利益[3]。

　　为调剂农村资金、发展农业生产，遏止高利贷者剥削，南京国民政府在积极推进农村合作社运动的同时，也进一步加强旨在扶助农业的金融制度建设。从农业金融的实践看，各国农业金融制度可分为国家集中型、商业银行型、合作金融型和复合信用型等基本模式，其中，国家集中型、商业银行型模式主要通过政府政策性或民间商业性银行的外部救助，诱使农村建立互助性的合作金融组织，最终达到自救的目的；合作型则偏重自救，通过农户自有的互助组织募集资金支撑整个体系的运转，借以解决农业经营与农民生活等方面的资金缺乏问题；复合型则为外部救济与农民自救的复合形式[4]。

　　民国农村社会农业凋敝、百废待兴，建构以政策性银行为主的国家集中型农业金融制度扶持农业生产、改良农村社会势在必行。首先，只有政策性银行才能在短期内集中较大的资金用于农业建设，促成农业资金积累。在一个农村经济处于崩溃边缘的农业大国，合作型金融机构势单力薄，无法承担大规模的农业投资。政府强制性推行的优势在于“能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁，能以自己的强制力和‘暴力潜能’等方面的优势降低制度变迁的成本”[5]；其次，农业特性决定了农业贷款期长利低的属性不能满足一般商业金融机关的利益需求，支持农业建设不能以营利为目的的要求使得商业银行缺乏积极性，资金需求只能依靠政策性金融机构解决[6]；况且在一个延续两千年中央集权的封建国家，农民逆来顺受，习惯接受政府的指导，构建国家集中型金融机构对农村经济进行资金支持，必然成为民国政府复兴农业的制度选择。

　　二、农民银行与农村金融国家化的组织实践

　　南京国民政府挽救农村经济、改良农村社会的基本措施是推进合作社运动、发展农村合作事业。但是，处于崩溃边缘的农村经济资金严重空洞化，任何形式的农村合作社，都必须依靠外部资金的扶持与帮助才能发展，而疲于应付战争的政府不可能无节制地为农村合作社注入财政支持。在这种特殊的背景下，一些有识之士提出仿效外国经验筹设农业银行或农民银行的建议。郑厚博先生认为农民银行与合作社的关系具有彼此的“连锁性”，有了良好的农民银行才会有良好的合作社，有了良好的合作社才有良好的农民银行。因为有了农民银行对合作社积极的提倡和扶助，结果自能产生健全良好的合作社；而组织健全、业务充实的合作社则能保证农民银行放贷活动的效率，同时可以通过合作社吸收农村闲散游资存于农行，转而用于改良农业。因此，农民银行对于合作社无异于“保姆对婴孩”所负养护责任，作用非同寻常[7]。

　　国民党对政府设立政策性银行以解决农业资本问题也逐步形成共识。早在其第一次全国代表大会宣言就意识到“农民之缺乏资本，至于高利借贷以负债终身者，国家为之筹设调剂机关，如农民银行等供其匮乏”。1926年，国民党第二次全国代表大会通过《农民运动决议案》，要求政府设立农民银行，改良农村社会经济条件，达成民生主义的纲领目标。根据《农民运动决议案》，江苏、浙江等地方政府率先以行政手段积极创办合作金融，筹建农民银行。

　　1927年6月，国民党江苏省政府决定把孙传芳时代经征未用的二角亩捐款作为基金筹建江苏农民银行。经国民党中央政治会议核准，江苏省农民银行于1928年7月16日成立，总行设在镇江，同时在南京市、上海市及江苏境内21个县设分支行共23处，各类办事处遍布全省各地。江苏省农民银行为省立银行，其资本总额定为220万元，以专案指定征收各县之农业基金充之。江苏农民银行提倡扶助农民以及农民合作事业，不断通过农村合作社向其社员——农民发放信贷资金，极大地恢复了江苏农村经济的再生产能力。1934年接受农行放款的各类合作社达2018社，放款数额达360844元。实践证明农行向合作社发放低利贷款不仅解决农民燃眉之急，而且纯朴守信的农民还贷的信用也十分可靠，据农行1935年底的统计，合作社借款自动按期归还的占64%，延期归还的占18%，只有8%的借款需要催收[8]。

　　浙江省农民银行由中国农工银行杭州分行、各县农民银行及各县农民借贷所组成，这三家金融机构虽“不相统属”，但“均以放贷与农民为专责”。杭州分行的农贷业务，系由浙江省政府委托兼营，由省政府拨付38万元作为农民放贷基金，“专备借给本省农村信用合作社购买肥料、种子之用”。县农民银行与农民借贷所均源于浙江省为解决农民金融流通问题，决议筹办农民银行的设想。1928年省政府曾令各县田赋项下带征农民银行基金，由各县自行筹措20万元创办农业银行，收足1/4即开始营业。截至1935年，浙江省共有县农民银行13家，资本实收100余万元，借贷所47所，资金89.7万余元[9]。各县农民银行的组织结构大同小异，大都以江苏农民银行为蓝本，但其放贷业务较之江苏省有些变化。不仅各种合作社经放款行所审核均得以借款，而且在合作社不普遍的地方可直接放贷与农民。

　　民国时期全国性的农民银行源于区域性的金融机构。1933年3月10日，蒋介石以豫鄂皖三省“剿匪”司令部的名义发布训令称“豫鄂皖赣四省收复各匪区，农民生计，艰苦万状，亟需设法救济，以资苏息。本部为供给农民资金，兴复农村经济，并促进农业生产之改良进步起见，特许设立豫鄂皖赣四省农民银行”[10]，并函国民政府行政院备案。1933年4月1日，豫鄂皖赣四省农民银行成立，郭外峰任总经理，总行设于汉口。

　　四省农民银行作为金融机构，虽不是专门的合作指导机关，其业务也并非专门针对于合作社组织，但该行的创办与“剿匪区”的农村合作社运动却是同步的，设立宗旨及资金流向都与合作事业有密切的关系。到1935年初，四省农民银行的营业范围已扩展到陕、甘、闽、浙、湘等12个省，因此蒋介石“以剿匪区扩大，觉得仅有四省农民银行不足以济事”为由，建议设立全国性的金融机构——中国农民银行，提出“豫鄂皖赣四省农民银行除四省之外，陕、甘、浙、闽、湘等省及京沪等市，均次第入股，而其他各省农村金融，亦确有统筹调剂之必要。现拟将四省农行扩大范围，改为中国农民银行”。1935年4月1日，豫鄂皖赣四省农民银行正式改名为中国农民银行，民国政府赋予其“兑换券”发行权和“农业债券”的运用，确立了中国农民银行的中央农业金融机关的地位。

　　三、政策辅导与农村金融国家化的法律保障

　　民国农村金融国家化具有鲜明的政策导向特征，国民党中央的农村合作化政策以及围绕合作运动所为决议、政策、训令成为民国农村金融机构国家化的法律基础。

　　1927年国民党第二次全国代表大会通过的《农民运动决议案》是民国农村金融国家化的政策性法律文件，直接提出了“严禁对农民之高利贷、设立农民银行、提倡农民合作事业”的基本政策。国民党中央建设委员会于1929年就设立农民银行、倡组农民信用合作社问题拟具详尽的《意见书》。《意见书》介绍了美国政府通过设立12家土地银行，以最低利率帮助农民从高利贷中解脱出来，改良土地，发展业务，使得美国农业“遂有今日灿烂光荣之良好现象”的成功经验。认为农民改良业务、增加生产均需有相当之资本，而政府及社会均未设立资助农民银行之机关，农民受私人高利贷款压迫，不能尽量改良种植、培垦土地以增高其生产率，甚至因无力经营而荒弃不治，严重影响农业前途。欲求农业的发展，“须由公家设立银行，以最低利率借款资助之”，《意见书》建议政府设立国家银行从事对农民放贷业务，“但放款手续不能将款直接给予借款之农民，须经农民自家组成之信用合作社或放款组合社”。《意见书》附有详细的“农民银行组织系统表”和“农民银行组织大纲草案”。1929年12月民国政府农矿部制定了《设立中央农民金融局与厘定农民银行条例》，由此，民国农村金融国家化的政策开始纳入法律的轨道。

　　民国农村金融国家化的立法实践则肇端于地方立法。1928年7月江苏省农民银行在成立之始即颁行了经国民党中央核准的《江苏省农民银行章程》，明确其任务为“扶助农民经济之发展，以低利资金贷与农民”，其业务范围包括1、放贷；2、存款；3、汇兑；4、储蓄；5、信托；6、贴现及押汇。基于农民银行组建与合作社事业的关系，《江苏省农民银行章程》还规定“农民银行对于合作事业，有提倡扶助之责”。1928年底，浙江省政府颁布《农民银行条例》，明确规定各级农民银行的放款对象以农民所组成的信用合作社为限，目的在于通过信用合作社的组织担保求得银行资金的安全。但这种做法存在相当的局限性，直接导致银行资金挤压，无法实现流通，而不断发展的各类合作社则得不到资金的支持。1930年10月，浙江省政府修正放贷规则，放宽放贷对象，不仅各种合作社经放款行所审核均得以借款，而且在合作社不普遍的地方可直接放贷与农民。

　　地方立法直接推动了民国农村金融国家化政策的法律化。1931年6月1日，南京国民政府公布《训政时期约法》，明确规定“设立农业金融机关奖励农村合作事业”。由于《训政时期约法》具有临时宪法的性质，农村金融国家化政策具有了根本法的依据，并直接催生了1931年的《“匪区”内各省农村金融紧急救济条例》的出台，南京国民政府对特殊区域农民以及农村合作事业的扶持政策具有了法律支撑。1933年1月27日，“剿总”公布了《豫鄂皖赣四省农民银行条例》。四省农行的主要业务是向农村发放各种类型的贷款，其放贷对象范围较广，包括合作社、合作社联合社及农民个人，凡是按照《“剿匪区”内各省农村合作社条例》组织的信用、利用、供给、运销合作社以及合作社联合会，经办理相关手续，都可以向农行借款，借款期限最长不超过5年。放款限于生产用途，但《豫鄂皖赣四省农民银行条例》对放款用途的要求却比江、浙农行的规定详细具体，该条例第6条列举的放款用途包括：1、购办种子、肥料及各种农业原料；2、购办畜种及饲料；3、购办或修理农具(于必要时由该行代购农具拆算贷放)；4、农业产品的精造、运销及囤积；5、修造农业应用房屋及场所；6、关于水利、开垦、造林、渔业、偿还从事生产所负旧债等与农业有密切关系的事项。

　　为给中国农民银行的设立和运行提供制度供给，1935年5月14日，南京国民政府颁布《中国农民银行条例》，规定/中国农民银行经国民政府之特许为供给农民资金，复兴农村经济，促进农业生产之改良进步，依照股份有限公司之组织设立之0.农民银行由政府设立，采用官商合办模式，总额定资本为国币1000万元，分为10万股，由财政部认2.5万股，其余由地方政府和民间认股。《条例》第6条规定的中国农民银行营业范围体现其明显的为农服务属性：1、放款于农民组织之合作社及合作社联合；2、放款于农业之发展事业；3、放款于水利备荒事业；4、经营农业仓库，及放款于农产、农具之改良事业……

　　南京国民政府根据国民党民生主义政策纲领，建立国家集中型金融机构——中国农民银行，以农村合作化运动为契机，扶持农村合作社及其成员，惠及陷于困境中的农民，对于挽救农村经济、复兴农村社会来说不失为一帖良药。但是，特殊的历史条件和社会现实并未给国民政府一个机会，尤其是腐败的政权和独裁统治在一定程度上决定了它的可悲结局。从历史的角度看，构建国家主导的农村金融服务体系，强化国家对农民、农村以及农业发展的资金扶持和帮助政策，并使之上升为地方或国家法律，对我国当前农村经济的发展仍具有相当的借鉴意义。

　　[1]据国民党中央农业实验所的统计，20世纪初农民各种资金融通渠道所占的比例分别是：银行：2.4%，合作社：2.6%，典当：8.8%，钱庄：5.5%，商店：13.1%，地主：24.2%,富农：18.4%，商人：25%。资料来源：秦孝仪主持编印：《中华民国建国史第三编统一与建设(三)》，台北：台湾国立编译馆，1988年，第1221页。

　　[2]例如，安徽滁州一带农民借银十元，在三个月内需加还稻或麦一石作为利息，以市价计算约在五元左右；江苏南通一带农民借银一元，在三个月内须还棉籽一担，其代价约三四元；江宁各乡农民借钱一元，在一年内须还稻或麦一担，如当年不还，待下年则须加还二担。昆山上海一带有所谓十元五斗者，即借银十元，一年之内加还息米五斗。武进一带，有借米一石，在一年内还稻三担等高利贷形式。

　　注释：

　　[3]张镜予：《中国农村信用合作运动》，上海：商务印书馆，1930年，第10页。

　　[4]有关四种农业金融制度模式，可参阅程霖、韩丽娟：《论国民政府时期关于农业金融制度建设的四种模式》，北京：《中国经济史研究》，2006年第4期，第50~58页。

　　[5]卢现祥：《西方新制度经济学》，北京：中国发展出版社，2003年，第113页。

　　[6]张杰：《中国农村金融制度结构、变迁与政策》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第30页。

　　[7][8]寿勉成、郑厚博：《中国合作运动史》，南京：正中书局，1937年，第295、298~299页。

　　[9]中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编/财政经济0(7)，南京：江苏古籍出版社，1994年，第359页。

　　[10]中国人民银行金融研究所：《中国农民银行》，北京：中国财政经济出版社，1980年，第25、29~30页。

　　(作者简介：陈婉玲，华东政法大学科学研究院教授，博士。上海 201620)