1981年，美国新制度学派(neo-institutiona school)经济学家诺思(Douglass C. North)在“Structure and Change in Economic History”(《经济史中的结构与变迁》)中指出：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[1]这即是着名的“诺思悖论”(亦称为“国家悖论”)，“这一悖论使国家成为经济史研究的核心，在任何关于长期变迁的分析中，国家模型都将占据显要的一席”。[2]对于民国时期农村信用社的制度变迁，亦不例外。对民国时期农村信用社的认知，虽有少量着述提及，然言犹未尽，亟须进一步深入探讨。本文即以“诺思悖论”为理论契机，对民国时期农村信用社的发展演变作制度分析，将民国时期农村信用社问题的研究置于一种矛盾状态之中，在国家兴办农村信用社的目的、公共决策的一致性、农村信用社发展的绩效等问题上提出质疑，说明民国时期农村信用社陷于非效率状态的真正原因所在，期望为人们更清晰地认识当前农村信用社发展所存在的问题提供参考，为当前农村信用社走出“诺思悖论”提供启示。

　　一、民国时期农村信用社的制度变迁

　　农业为百业之基，农业兴，则百业兴。而农业金融，则为农业之首，恰似一条大河，其流域即为整个农业经济。农业金融，古已有之。回溯中国悠久的农业金融史，民国时期应是一个新旧更替的重要时期，其最为显着的变化之一即是具有现代意义的农村合作金融组织——农村信用社出现并形成颇具声势的农村信用合作社运动。在这场轰轰烈烈的信用合作运动中，农村信用合作社逐步发生了制度变迁。

　　(一)北洋政府时期的农村信用合作社制度

　　北洋政府时期，由于军阀混战、灾荒频发、土地兼并加剧、高利贷猖獗、农村金融枯竭等因素，中国农村经济日渐衰败。1920年，受冀、鲁、晋、陕、豫五省严重旱灾的影响，农村经济更是陷入了前所未有的困境，时人称之为“农村破产”。广大农民不可避免地陷于破产、半破产或濒临破产的境遇，纷纷离村外逃谋生。1912年至1928年，仅华北地区，“闯关东”的农民累计超过了470万人。[3]为赈济灾民、挽救农村经济，1920年11月，一些中外人士，在各义赈团体与救灾会的基础上组成了华洋义赈会，即“中国华洋义赈救灾总会”(英文名为China International Famine Relief Commission)。该会指出“要想改造中国，非由农村入手不为功。中国国民的经济基础是建筑在农村里的，所以惟有将农村的各种问题一一解决，使得农村具备条件后，才能产生近代的中国。惟有兴办合作，使得农村有了组织，产业才能发展，农民有了购买力，工商业才能振兴，国家才能强盛。”[4]1923年4月，华洋义赈会通过决议，指出“本会为协助农民促进农业建设起见，提倡合作事业”[5]，并提出了关于农村合作事业的方针。从合作社的类型看，分生产合作社、消费合作社、信用合作社等不同种类，那么，以何种合作社为切入点，对救济农村衰落、改良广大贫苦农民生计能起到事半功倍的效果?对于当时面临破产的广大农民，生产资料的极度匮乏不言而喻，而农户普遍负债累累、农村金融枯竭、高利贷猖獗的现象又是如此之严重，华洋义赈会意识到：“农民最缺乏的是钱，无钱故不能改良农业，提高生活。”[6]在旧有的农村金融制度安排下，农民遭受的是层层残酷的盘剥，根本谈不上获得外在利润，此种情况下，现有制度中的某些个人或团体就会试图进行农村金融制度的变迁，只要有可能让农民通过农村金融制度变迁获得外在利润的机会。作为此时期最有影响力、以“赈济灾民、拯救农村”为己任的华洋义赈会，对农村金融制度，有了制度变迁的动力。该会指出：“若能借钱给他们(农民)，使他们用去做生产的事业，例如买耕牛、凿水井、改良土地等，那么，他们的境遇，定会一天比一天改善。”[7]对于破产的农民，最迫切需要的就是信用合作社。在旧有金融制度不均衡的条件下，依靠政府满足农民对信用合作社的制度需求是无望的，唯有通过民间团体力量兴办农村信用合作社，才能给予农民资金支持，以购买生产资料从事生产，改变破产的境地。所以，华洋义赈会以创办农村信用合作社入手，开始将农村金融制度的变迁付诸实践。

　　为了让农民得到获利机会，促进农村信用合作社的发展，华洋义赈会作出了一套新的制度安排。从农村信用合作社的组织管理机构来看，1922年，华洋义赈会组织了合作委员会，成为组织和发展信用合作事业的最高机构。同年4月，华洋义赈会设立农利委员会，负责信用合作事业日常事务的管理，如农信社实地调查、承认及区分农信社等级、核定贷款金额、监督指导等。从农村信用合作社的规章来看，华洋义赈会经调查研究，征求众多专家意见，先后制定了《农村信用合作社空白章程》、《农村信用合作社联合会空白章程》等，合作社的组设及运转皆以此为根据。较之于北洋政府时期之前的“社仓”及“合会”等传统农村合作金融组织不成文的规定，华洋义赈会的这些规章为农信社的制度建设及农村合作金融事业的稳步发展奠定了坚实的基础。从农村信用社组织成立方式来看，首先由农民自愿缴纳股金，自动组社，然后向华洋义赈会申请资助，华洋义赈会对其进行实地考察及严格审核。对提出申请的农信社，华洋义赈会采取了“承认制”，只有经考察确认该农信社为组织健全者并且审核合格，才予以承认，颁发承认证书，并提供贷款支持及指导。这样既注重了农民的意愿，体现了制度变迁的“自发性”；又设置了较严格的准入制度，为使组社收益大于成本，对农信社提出了较高的要求，体现了制度变迁的“营利性”。从农信社的管理制度来看，华洋义赈会创立了“社务考成制”。1926年，华洋义赈会制定《社务成绩分等办法》，并以此为依据按各项指标每年对各社进行考核分等，根据评定等级确定放款金额。同时该办法规定，对于评定等级较低的农信社，在未到下次评定等级之前，如进步较大，可提升等级并给予奖励。通过这一套管理规则和制度安排，清晰地界定了农民在入社后金融交易的选择空间，有效地约束与激励了农民的金融风险，促进了农信社金融交易的顺利进行和金融资源的配置效率。

　　基于上述农信社的制度建设，北洋政府时期华洋义赈会主导的农村信用社事业稳步发展。1923年，华洋义赈会决定在京兆直隶地区(今河北省)试办信用社。同年6月，第一个农村信用合作社——“香河县第一信用合作社”成立，开创了中国农村信用合作社的历史先河，实现了近代农村金融制度的创新。自1923年至1928年，京兆直隶地区信用合作社由8个增至604个，社员自256人增至15301人，缴纳股金由286元增至23931元。除在京兆直隶地区组织信用合作社外，华洋义赈会还资助南京金陵大学农科所等机构于江南各地创办数社。“金陵大学主办合作社……在去年(1927年)一年之内共组成41社，社员达1085人。其中除一社系家庭工业，一社系棉花产销合作，余者皆系信用合作社。”[8]在一系列较高效率的制度安排下，华洋义赈会指导设立的这些信用社有效地满足了微观的金融需求，绝大多数较为成功，没有出现亏损的情况。

　　然而，由于这一时期农村信用社皆为以华洋义赈会为代表的民间团体或农民自发组成设立，北洋政府不曾有任何提倡之举，甚至对信用合作运动进行压制。华洋义赈会曾致函各县县长《为各县县长为各县县长进一言》：“合作运动系弱小者以和平的手段，经济的方法，加以道德的要素，合谋经济地位之提高，无有对手，不与任何阶级争斗。”[9]但北洋政府喉舌坚称：“盖自共产党注意农村运动之后，农民思想之恶化，更随其环境的困难而加甚。如不未雨绸缪，速为策划，则土地革命之祸，尽早终不可免”。[10]1927年11月，北洋政府农工部认为信用社是共产主义经济组织，唯恐农民“逾越范围”，通令各地政府对农信社加以取缔。遂河北定县、安平县、香河县等地多家信用合作社先后被警察封闭取消。[11]鉴于民间团体力量的弱小，“中国合作运动的导师”薛仙舟于1927年写成《中国合作化方案》，提交胡汉民、蒋介石。在该方案中，薛仙舟提出应利用国家政权力量自上而下组社，主张政府干预扶持，以期信用合作运动更大程度地满足微观的金融需求，对农村经济发挥更大的作用。[12]

　　(二)国民政府时期的农村信用合作社制度

　　1927年国民政府奠都南京后，意识到农村合作运动的重要性。1928年2月，蒋介石、陈果夫等人在国民党中央第四次全体执行委员会上提出了“组织合作运动委员会建议案”，指出：“我们目前最大最危险的一个问题，便是民生问题，内而军阀官僚稽年的摧残，外而帝国主义稽年的侵略，逐渐造成今日遍地兵匪盗贼乞丐饿殍的局面，造成总理所谓‘大贫’、‘小贫’的现象……所以今日最切要的问题，便是如何解决民生的问题……有一个经济的运动，我们认为非常重要，有特别提请全体大会注意的必要，这个经济的运动，便是合作运动……所以本党应特别提倡合作运动!应把合作运动的理论切实研究起来，宣传起来，然后实行起来。”[13]同年4月，国民党中央委员朱霁青先生提交中央政治会议第137次会议之“改善劳动生活建议案”，指出：“由国民政府速令各省省政府各省捐基金依江苏省政府创立农民银行办法，县立分行，乡村设信用合作社”[14]同年8月，陈果夫等人组成的中国合作运动协会向国民党中央执行委员会第五次全体会议提交“提倡合作运动案”同年10月25日，国民党中央第179次常会通过下级党部工作纲领，规定合作运动为下级党部工作纲领之一。同年10月27日，国民党中央执行委员会通令各级党部遵照实施该纲领。至此，国民政府将合作运动作为六项国策运动之一(后为七项)，运用国家政权的力量，加紧了推行农村合作运动的步伐。农村信用合作运动由此进入了新的阶段——国家力量主导时期，随之农村信用社的制度也发生了变化。

　　为复兴农村经济、巩固政权，国民政府对于农村信用社进行了新一轮的制度构建。从农村信用合作社的管理机构来看，1929年2月，国民党中央196次常务会议通过“中央执行委员会下层党部工作设计委员会组织条例”，该会职务为制定各种运动之计划，其中第四组为合作运动组，设委员5人至7人。[15]1933年，行政院设立“农村复兴委员会”，其中的经济组负责合作事业的指导。1935年，全国经济委员会设立合作事业委员会，负责合作事业的组织、宣传、资金调剂等事务。同年，实业部下设合作司，专门负责合作社的调查、登记、指导等工作，成为最高的合作行政主管机关。1936年，实业部接管所有合作事业，包括华洋义赈会等民间团体创办的农信社。同年6月，行政院通过《农本局组织规程》，拟在实业部下设农本局，“以调整农业产品，流通农业资金，藉谋全国农村之发达为宗旨。由实业部联合国内各银行组织之。”[16]由此，统一的农信社行政管理制度逐步建立，确保了信用合作运动自上而下的推行。从农村信用合作社的法律规章来看，1931年，实业部颁布《农村合作社暂行规程》，成为第一部全国性的合作法规。1934年，《合作社法》公布，对合作社的属性、主管机关、内部组织、经营业务等进行了全面的规定。1935年，实业部拟定《合作社法施行细则》。据此，农信社的法律地位逐步确立，为国民政府自上而下地推行信用合作运动提供了法律保证。从农信社相关机构的设立看，为解决农信社资金缺乏的问题，1935年，国民党军事委员会委员长行营颁发《合作金库组织通则》，命令各地在限期内以合作社为单位组织成立省合作金库，最先组织省合作金库的是川、赣、鄂、豫等省。1936年，实业部颁布《合作金库规程》，指出：“第一条，合作金库以调剂合作事业资金为宗旨，准用合作社法，合作社联合社之规定组织之。第二条，合作金库分左列各种：一，中央合作金库；二，省及直隶行政院之市合作金库；三，县市合作金库；四，县市以下区域，于必要时，得设合作金库代理处。”[17]实业部通令全国各地依此设立各级合作金库，建立合作金库系统，以促进农村信用合作制度的巩固与发展。

　　1937年卢沟桥事变后，为服务于抗日战争及“戡乱”，国民政府对农村信用社的制度安排进行了强化。1939年1月，国民党中央通过了“加紧推进合作事业案”；同年9月，国民参政会通过了“强化合作运动案”，两案的通过使农村信用合作进入强化时期。从农村信用合作社的管理机构来看，为加强对农村信用合作事业的统一领导，1939年，国民政府创设了合作事业管理局，作为负责合作社的管理、指导、人才训练等事宜的最高机构。从农村信用合作社的法律规章来看，1940年8月，为推行新县制，行政院公布了《县各级合作社组织大纲》，赋予农村信用合作社“应与其他地方自治工作密切配合”的新任务，强化了农村信用合作社战时统制的功能。此后，为配合新县制的推行，为加强对政治、经济及社会的全盘控制，国民政府通令各乡、镇、保在3年时间中普遍设置乡镇合作社组织。1945年6月，经济部对《合作社法施行细则》进行了修订，增加了某些强制性的条款，农村合作社更是成为国民政府推行社会经济政策的工具。从农村信用合作社的相关机构看，1938年，经济部重新修订了《合作金库规程》，进一步加强了对合作金库的规范，为建立统一的自上而下的合作金库系统作准备。1942年，国民政府财政部、社会部、四联总处共同组建了中央合作金库筹备委员会。1946年，中央合作金库正式成立。“全国主要地区，远及新疆、黑龙江，都有中央合作金库的分支机构，而成为分布最广的中央金融机关。”[18]至此，统一的合作金库系统形成，更是强化了国家力量对农村信用合作社的控制。

　　总体来看，国民政府时期，合作社的数量增长是惊人的。自1927年至1949年，全国合作社数由584个增至170181个，增长了约290倍。由于信用合作运动在诸合作运动中处于主流，在历年所有的合作社中，农村信用合作社占的比重是最大的。如1939年，信用社占全国合作社数的比重高达88.2%。[19]所以，1927年至1949年，农村信用合作社数的增长也是相当快的。

　　二、“诺思悖论”在民国时期农村信用社制度变迁中的演绎

　　所谓“诺思悖论”，简言之，即“没有国家办不成事，有了国家又有很多麻烦。”[20]诺思指出，在制度变迁的过程中，制度创新往往是由政府完成。政府并不如亚当·斯密所言的只是一个“守夜人”，政府可以凭借其权威及“暴力潜能”，发挥特殊作用，强行引入并推动制度的变迁。只要政府引入及推动制度变迁的预期收益大于了预期成本，那么，政府即会进行制度变迁。从民国时期农村信用社演进的历程可以看出，政府的角色对于农村信用社制度的创立和发展，是不可或缺的。由于政府的缺位，甚至是反对，华洋义赈会创立的农村信用社曾面临危机，被限制乃至取缔。然而，正如“诺思悖论”所言，制度变迁过程中，政府统治者有着双重的目标，即社会福利最大化及垄断租金最大化。两者之间并不总是保持一致，导致最大化垄断租金的制度及最大化社会财富的制度间，存在着长久的冲突。如果制度变迁可以达到政府垄断租金最大化、政治效用最大化的预期，那么，即使制度结构可能低效率，政府统治者仍将会容忍其存在，这也就导致了国家陷入低效率状态的可能性。“诺思悖论”可谓一语中的，“成也政府，败也政府”，这一点在民国时期农村信用社制度盛衰兴亡的变迁过程中有着生动的体现，使民国时期农村信用合作社的发展面临诸多矛盾与困境。

　　(一)农村信用社遍地开花，然而却走样了

　　民国时期，农村合作社以“星星之火燎原之势”快速发展，尤其是在抗战爆发后，合作社按保组织一保一社，或者几保一社，几乎户户都是社员，农村合作社的增加异常迅猛。至1945年，合作社数达到历年来的最高值，为172053个。可以说，农村信用社在这一时期已经遍地开花。然而，在发展过程中，农村信用社却逐渐走样。“中国合作运动的大踏步进展，完全是银行资本所诱发的。生产、利用、消费等类的合作社所以落后，是因为这些种类的合作社全赖合作社自己的基金而不得银行的长期借款的缘故。可是这样的合作运动，却变成了金融资本的尾闾，完全失去了合作运动的意义。”[21]且由于抗战建国的需要，国民政府欲“纳合作于保甲之途，使经济得循政治而发展”，农村信用合作社的政治控制及社会控制功能渐趋强化，似乎流变为国家力量控制农村社会的工具

　　(二)农民本应自愿参与，可结果却是“被合作”

　　在农村信用社成立之初，华洋义赈会曾强调，农村信用社应为农民“自有、自营、自享”的互助合作金融组织，“合作社乃农民自身之组织，其发达与进展，应基于人民之自觉与努力，但在农民能力尚在薄弱之时，本会应尽全力灌输关于合作之智识技能及供给资金之便利，以冀引起农民之兴趣与热心，达到纯由农民自动组织合作社及联合社之境地。”[22]然而，民国后期，在国民政府设立的农村信用社中，“民众自动自觉而组织者，事实罕见。言其性质，毋宁谓为自上而下施诸农民之一种政策”。[23]加入信用社的农民，”为着知识浅陋的原因，对于合作的意义、效能、组织程序和经营方法，有着一知半解的简直是百无一二”。[24]其结果则是，“信用社放款……钱是一批一批地放出去，可是到了收款的时候，许多农民跑到农教馆来申诉，说他们并未领到贷款。”[25]很明显，在民国后期农村信用社的建立与运营中，很多农民是“被合作”了。

　　(三)农民本应得利，可结果却是得利甚少甚至“被得利”

　　为何民国时期会兴起农村信用合作运动?农村经济恶化，金融枯竭，农民生活极为困苦，甚至卖儿鬻女。一些仁人志士提出，应救济农民，改善农民生活，遂有了创办农村信用社的想法。“平民所赖以周转者，除典肆放债者外，别无资本融通之地，然典当业与放债者之盘剥取利，识者病之。平民无辜，更何忍驱之于典肆?……兹再将对于借贷资本一层，倡国民自助之主义，主张设立一种平民互相救济之机关”[26]。时人憧憬着，“推行合作之制度于农村，则农民经济生活日趋改善，自无待言。”[27]1941年第五届农贷会议记录也显示，国民政府建立农村信用社的初衷也是帮助农民，救济农民：“我们更要注意的，就是把钱放到实际需款接济的穷苦农民手里，不要把款子放到居间剥削农民的富有者的手里，真正做到以养民为目的。”[28]不管是从民间团体创办农信社的初衷看，还是从国民政府创办农信社的初衷看，在这场农村信用合作运动中，农民本应是可以获得实惠，获得资金支持，有助于改善生活的。但事与愿违，农民实际上得利甚少，甚至“被得利了”。在农村信用社中，“大都职员所借款额高于社员”，而在社员贷款中，“贷款为中农以上阶级者所操纵，贫农收益甚微。”[29]由于一些地主、富农、乡绅官员等操纵了农信社的贷款，一些贫苦农民不仅鲜获实惠，甚至受到了更严重的盘剥。江西省靖江县的农村信用社，曾“放款三万元，因经乡下小土劣之上下其手，重利盘剥，结果农民反受其害，今春耕牛恐慌，即由于卖牛偿债故也。”[30]农民的生活更加困苦了，“日夕转辗于饥饿线上，求生不得，求死不能”[31]。“所以‘资金归农’云云实等于‘资金归绅’而已”。[32]本该从农村信用合作运动中得利的农民，实际上“被得利”了

　　(四)欲遏制旧式高利贷，却滋生了新式高利贷

　　民国时期，高利贷对于农民造成恶劣影响，以致一些地方流传这样的民谣：“农民身上两把刀，租子重、利钱高。”“背债是个无底洞，驴打滚，利滚利，不知哪辈人还得清。”农民对高利贷深恶痛绝，“称高利贷为黑心钱，绝子绝孙钱。”[33]为遏制高利贷的发展，华洋义赈会及国民政府先后致力于创办农村信用合作社，推行农村合作运动。然而，农村信用社运动、“资金归农”，“并不曾有效地打击农村中的高利贷资本”。[34]如农信社的农贷业务，“农民以其手续麻烦，旷废时日，尚不知能否照所借数额贷款，以致每多转向典当合会以及高利贷等通融资金。”[35]据统计，1934年，从农民的借贷来源看，农民从合作社获取的借贷在所有类型借贷中占比最高为11.9%，而高利贷竟占到了几乎85%。[36]甚至，在农村信用社的实际运转中，还产生了新的高利贷如浙江义乌县，“有的富豪，竟把农行的贷款，转化成吮吸农人血汗的高利贷资本，或利用春耕放款的名义做一笔敲诈农民的勾当。”[37]“乡之豪强，常假名组织合作社，乃向农民银行借得低利之借款，用之转借于乡民，条件之酷，实罕其匹。此种合作社非特无益于农民，反造成剥削农民之新式工具。”[38]“于此可知我国所谓合作运动，大部分实为农贷运动的别名。目前农贷的制度，虽然拥有合作社的美名，实际确是集团的高利贷。表面上农贷的利率并不高，但通过土豪劣绅和原有高利贷者之手，实际利率，不能算低。……二十年以前，一般人没有听到信用合作社的时候，高利贷者只能用他们自己的资本来剥削农民。现在他们可以自己不费力，转向信用合作社去利用农贷的制度。他们可以拿到一笔款，不是慷他人之慨，而倒是借公济私赤手来剥削农民。况且从前用个人的名义出借款项，有时不容易收回借款，甚至难以索取利息。现在有了合作社的名义，凭借官厅保障，可以用更大的压力，加之于欠债的农民。在个人高利贷穷于应付的时候，得到集体高利贷或变相高利贷的帮助，高利贷自然是更加猖獗了。”[39]

　　(五)欲挽救农村，而农村经济却依然衰败

　　贫困是旧中国农村的基本特征之一。为挽救农村经济，一些仁人志士呼吁创设农村信用社。“民国八年朱君进，发表国民自设平民银行一文，极力提倡信用合作社，以救济我国农村经济之衰落。”“唤起人民互助合作之精神，以共同解决急切之经济问题”。[40]华洋义赈会创办农信社的目的即为“救济农村贫困，促进农村建设，故本会合作事业，应以农村为对象。”创办信用合作社，“有莫大之助力于现今农村经济之改造与复兴。”[41]所以，创办信用社的初衷，即是缓解金融涸竭、农村破产的局面。然而，民国时期几十年的信用合作运动，对农村资金融通的促进作用是有限的。尤其是在战乱不断、灾祸频发、高利贷猖獗的民国后期，农信社并没有改变农村衰败的局面，农村经济依然衰落。1942年，四联总处作了农业金融报告，指出：“历年农贷数字，虽年有增加，但以我国区域之广，民众之众，加以农业生产建设须待改进之切迫，此项数字，即为我国新式农业金融之全部资金，诚属微少。”[42]“欲靠这些投资增加生产减轻成本，岂非妄想。”[43]时人评价，农村信用合作运动，“对农民经济没起什么积极作用”[44]。

　　三、民国时期农村信用社制度异化的原因剖析

　　民国时期农村信用社制度的建立，是向西方信用合作制度学习的结果。辛亥革命后，国内兴起了一股引进信用合作的思潮。信用合作的思想起源于19世纪的欧洲。1854年德国人雷发巽创办了第一个农村信用合作社——“赫德斯多夫储蓄金库协会”，此后，农村信用合作社取得较快发展，且很快掀起了世界性的合作运动。1895年，国际合作社联盟成立，在伦敦召开了第一届国际合作社代表大会，并通过了《国际合作社联盟章程草案》。创立之初的农村信用合作社，秉持为社员服务的宗旨，实行农民自愿参加，民主管理，互助合作，不以盈利为目的，不由少数人控制，不主张可能形成依赖性的政府援助。民国初年，信用合作思想传入中国，诸多学者倡导采用欧美新法组织信用合作社，如“平民银行”、“雷发巽式的银行”。但是，实际上，民国时期信用合作制度在发展的过程中，不断变化，与欧美国家的信用合作制度存在着较大的差异。正如1936年时人指出的：“我国目前之农民信用合作运动，与欧美、日本、印度各国信用合作社之发展者，迥不相同。”[45]

　　根据新制度经济学理论，制度变迁可以分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种模式。诱致性制度变迁是指现行制度安排的更替或新制度安排的创造，由一群(个)人响应获利机会自发倡导、组织、实行。诱致性制度变迁往往是由一群(个)人依据一致性同意原则及经济原则自下而上进行的，具有营利性、自发性和渐进性的特征，是一种较有效率的制度变迁形式。但是，由于自发性的特征，诱致性制度变迁会面临“外部性”与“搭便车”问题，因而有其局限性。强制性制度变迁则指现行制度安排的更替或新制度安排的创造，由政府通过行政命令或法律组织、实行。强制性制度变迁往往是以国家力量为后盾，自上而下实施的，具有强制性、激进性等特征。强制性制度变迁能凭借国家权威及“暴力潜能”，以最快的速度在最短的时间内实行制度变迁。但是，强制性制度变迁也存在着缺陷，如统治者的有限理性、意识形态刚性、官僚机构问题、集团利益冲突等。这也就意味着，如果诱致性制度变迁无法更好地满足社会对制度的需求了，强制性制度变迁则可以弥补制度供给的不足，然而，强制性的制度供给及政府过度的干预，无法真正地反映微观的制度需求，容易导致制度的低效率。

　　纵观民国时期农村信用社发展的各阶段，无不折射出农村信用社制度由诱致性制度变迁向强制性制度变迁的转变。在农村信用社制度的发轫时期，诱致性制度变迁的特征较为明显。北洋政府时期，自第一个农村信用社——香河县第一信用合作社“成立至多家信用合作社被警察取消，华洋义赈会一直是农村信用合作社的创办者，是农村信用合作运动的主导者。而华洋义赈会是一个由中外人士组成的救灾机构，是一个民间团体。华洋义赈会领导设立的农村信用合作社，都是由农民自动发起，自主选出信用社职员，实行自主管理，互助合作。华洋义赈会对信用合作社的设立及运营并不是采取包办的方式，而只是从旁协助信用合作社业务的开展。可见，这一时期刚刚发轫的农村信用合作社制度是由民间自动发起，自下而上实行的，所以，明显带有诱致性制度变迁的特征。而到了农村信用社制度的发展及规范时期，制度创新的主体则发生转变，由民间团体华洋义赈会变为了具有”暴力潜能”的国民政府，明显地走向了强制性制度变迁的路径。1928年，国民政府明令提倡农村信用合作，以发展平民经济，建设民生。1933年，行政院成立“农村复兴委员会”，发布训令，指出：“复兴之道，首先恢复农业，进谋农村之发展。本部本此规划，当经决定创办豫鄂皖赣四省农民银行，并制订农村合作社条例章则颁布施行。”[46]1940年，行政院公布县各级合作社组织大纲，令各乡、镇、保三年内按照政府的要求普遍设立合作社组织。对于农村信用合作社，国民政府相关机构有如下监督权力：取消信用合作社社员大会作出的决议；停止信用合作社的经营业务；解散信用合作社等。国民政府凭借其“暴力潜能”，通过行政命令的发布及法律规章的制定，自上而下地组织、推进农村信用社的发展，并实施严格监控，使原本是诱致性制度变迁的农村信用社制度转向了强制性制度变迁的道路。

　　北洋政府时期，民间团体华洋义赈会推行的农村信用社诱致性制度变迁，对于农村经济的复苏与农民生活的改善起到了积极的作用。时人指出：华洋义赈会，“倡合作以苏民困，籍中外人士协力同心，惨淡经营，颇着成绩，而为我国农村经济之复兴工作，树一良好之基础”[47].然而，在北洋政府的专制统治下，相对于拥有国家权力的政府，社会下层民众、民间团体是绝对弱势的，无法和北洋政府竞争。而制度变迁及新制度安排的创造，主要是由社会中各利益集团的力量对比决定的。不可避免地，力量弱小的华洋义赈会领导的农村信用合作运动，至1927年，遭到强势的北洋政府的取缔和禁止，陷入低潮。一些仁人志士意识到，农村信用社在中国的发展，需要拥有“暴力潜能”的政府的援助。自1928年，国民政府奠都南京后，改变了对农村信用社的态度，大力倡导创办农村信用社，农村信用社得到较快的发展。时人指出，“其效能发挥之大，自不能与昔日仅由政府及社团个别倡导者之所可同日而语。”[48]可见，国民政府对农村信用社的进一步发展起到了重要的作用。但是，国民政府组织设立的众多合作社中，“民众自动自觉而组织者，事实罕见。言其性质，毋宁谓为自上而下施诸农民之一种政策。”[49]尤其是抗战爆发后，农村信用合作社的政治控制功能与社会控制功能不断强化，以致最后完全成为国民政府社会经济政策的工具。农村信用合作社的设立，“在不同的政权之下，依时代不同，在不同的地区被当成了目标与手段迥异的政策性工具来运用”。[50]显然，国民政府领导设立的农村信用合作社不可能很好地满足微观主体农民的金融需求，最终的结果只能是制度安排的无效性及农村信用社面临的诸多困境：农村信用社遍地开花，然而却走样；农民本应自愿参与，可结果却是“被合作”；农民本应得利，可结果却是得利甚少甚至“被得利”；欲遏制旧式高利贷，却滋生了新式高利贷；欲挽救农村，而农村经济却依然衰败。

　　总之，在民国时期农村信用社由诱致性制度变迁向强制性制度变迁转变的过程中，国民政府的介入，弥补了制度供给的不足，使农村信用社的发展确是取得了较大的进展，但是，政府强制性的制度供给，政府替代的过度，又很快使农村信用社制度陷于了低效率甚至无效率之中，农村信用社只有落得不断衰微的结局。正如“诺思悖论”所说的，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”

　　注释：

　　[1][2][美]道格拉斯 C 诺思。经济史中的结构与变迁[M].上海三联出版社、上海人民出版社，1999:20,20.

　　[3]王树桐，戎殿新。世界合作社运动史[M].山东大学出版社，1996:138.

　　[4]章元善。合作与经济建设[M].商务印书馆，1938:38.

　　[5]关锡庚，万水庭。世界信用合作纵横观[M].湖北辞书出版社，1993:177.

　　[6][7]孔雪雄。中国今日的农村运动[M].中山文化教育馆，1934:219-220,219-220.

　　[8]方显廷。中国之合作运动[M].南开大学经济学院，1934:6.

　　[9][10]卢汉川。合作金融概论[M].中国金融出版社，1991:110-111,111.

　　[11]陈振骅。农业信用[M].商务印书馆，1933:346.

　　[12]薛仙舟。中国合作化方案(1927年)[M].中国供销合作社史料选编[C].中国财政经济出版社，1996:59-60.

　　[13][14][15]寿勉成，郑厚博。中国合作运动史[M].正中书局，1937:106-107,108,110.

　　[16]农本局组织规程[R].新中华[C].1936(20):73.

　　[17]合作金库规程[N].南京市政府公报[C].1937(173):53-56.

　　[18]陈岩松。中华合作事业发展史(上)[M].台湾商务印书馆，1983:326.

　　[19]中国合作学社。中国之合作运动[Z].上海黎明书局，1947:4.

　　[20]卢现祥。西方新制度经济学[M].中国发展出版社，1996:168.

　　[21][26][38][39]徐唐龄。中国农村金融史略[M].中国金融出版社，1996:216,198,216,234.

　　[22]河北省合作事业报告[R].合作学刊[C].1934(第6卷，第十一十二期合刊):69.

　　[23][27][41][49]合作与农村[J].上海黎明书局，1936(第1-9期合订本)：6,6,6,6.

　　[24]罗虔英。合作教育的重要性和实施的步骤[R],浙江合作半月刊[C].1934：32-33.

　　[25]张益圃。到处碰壁的生产教育[R],中国农村[C].1936(第二卷1996:138.第一期):18.

　　[28]中国银行总行，中国第二历史档案馆。中国银行行史资料汇编(上编第2册)[M].档案出版社，1991:1230.

　　[29][48]秦孝仪。革命文献(第84辑)[M].中央文物供应社，1983:102,2.

　　[30]陈赓雅。赣皖湘鄂视察记[M].申报月刊社，1936:21.

　　[31]合作前锋[M].民国合作事业协会浙江分会合作前锋月刊社1943:26.

　　[32][34]薛暮桥，冯和法《中国农村》论文选(下)[M].人民出版社，1983:871,871.

　　[33]华东军政委员会土地改革委员会。安徽省农村调查[Z].华东军政委员会土地改革委员会，1952:50.

　　[35]李金铮。民国乡村借贷关系研究[M].人民出版社，2003:392.

　　[36]李金铮。二三十年代华北乡村合作社的借贷活动及其效果[R].史学月刊[J].2000:2.

　　[37]益世报[N].1935-3-9.

　　[40][45]林和成。中国农业金融[M].中华书局，1936(第三编第十1983:326.二章):321,380.

　　[42]中国第二历史档案馆。中华民国史档案资料汇编(第五辑第二编)[G].江苏古籍出版社，2000:187.

　　[43]大公报[N].1934-10-10.

　　[44]朱斯煌.民国经济史(上)[M].银行学会编印，1948:361.

　　[46]中国人民银行金融研究所。中华民国史资料丛稿(中国农民银行)[M].中国财政经济出版社，1980:16.

　　[47]大公报[N].1936-6-7.

　　[50]赖建诚.近代中国的合作经济运动[M].正中书局,1990:3.