《中华人民共和国村民委员会组织法》修订工作正在进行，十一届全国人大常委会第十二次会议、第十五次会议分别对该法修订草案进行了初审和二审。全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委以多种形式征求对修订该法的意见。近几个月，笔者围绕《村民委员会组织法》的修订，从发展村集体经济视角对村民委员会进行了调研。本文仅就该法修订中如何理清村民委员会与集体经济组织关系问题作一探讨。

　　村民委员会代行集体经济组织职能的弊端明显

　　我国农村从1983年开始实行政社分设管理，但村党支部和村民委员会(以下简称村“两委”)与村集体经济组织基本没有实现有效分开。由于村集体经济组织经营收入少，甚至存在大量无经营性收入的所谓“空壳村”，一些村没有保留集体经济组织名称，保留集体经济组织名称的村相对较少(据全国农经统计调查，到2009年底，全国62万个行政村中，保留集体经济组织名称的村尚有25万个，占40.3%)。在这种情况下，村民委员会代行村集体经济组织职能的现象普遍存在。与这种治理模式并存的现象是，尽管中央始终坚持发展农村集体经济的政策取向，但几十年来集体经济较发达的村极少，一般都较薄弱，甚至还有大量的“空壳村”。村集体经济发展长期处于困难境地，根本原因是成员在村集体经济组织中的产权关系不明确，由此导致成员在村集体经济组织中的权益得不到充分保障而缺乏参与的积极性。同时村民委员会代行村集体经济组织职能、村集体经济组织的法人地位不明确和承担公共职能等也是重要原因，且相互交叉、相互依存。从实践看，村民委员会代行集体经济组织职能的弊端明显。

　　第一，村集体经济组织经营业务难发展。村民委员会代行集体经济组织职能，导致两个组织合一，加上村集体经济组织法人地位不明确，影响村集体经济组织的独立运作，其经营业务难开展，集体经济也就难发展。我们可以做个比较，2007年起至今，农民专业合作社数量每年都以成倍的速度增长，现已发展到30多万个，在发展现代农业、建设新农村、构建和谐社会中发挥着日益重要的作用，原因就是《农民专业合作社法》确立了专业合作社的市场法人地位，能够作为独立的市场主体运作，并有相应的政策支持。村集体经济组织有专业合作社所不具有的优势，如积累形成了一些资产，特别是还有大量日益升值的土地资源，理应逐步发展壮大。村集体经济发展不起来，村民委员会代行集体经济组织职能、法人地位不明确等是导致其不能独立运作和经营业务难开展的重要原因之一。

　　第二，村干部发展集体经济的约束力和动力弱化。在现行乡村治理结构中，村民委员会同时行使两种组织的职能，往往导致集体经济组织职能的弱化。笔者在访谈中了解到，基层政府对村“两委”的考核指标多达几十项，并与村干部任用、补贴、奖金挂钩。其中，村“两委”干部感受压力最大的考核指标是计划生育完成情况、社会治安综合治理完成情况、上级各种报表完成情况、乡镇中心工作完成情况，这些考核指标被视为硬约束；而村集体经营创收完成情况与上述几项考核指标相比，可视为软约束。在这种以社会管理为主的考核体系下，村干部用于发展集体经济的精力相对较少，不利于村集体经济的发展。

　　第三，影响集体经济组织的资本积累。在城乡二元制度下，村民委员会代行集体经济组织职能，可以保障村集体经济组织承担起很多本属于政府负责的提供公共服务的职能，即便是有为数较少的经营性收入，首先是用于弥补政府财政转移支付的不足、弥补政府提供社会公益事业资金的不足，从而挤占了集体经济发展的资本积累。更为严重的是，在政府及有关部门指派“任务”的压力下，公益事业建设支出较大，不少村超出村级组织及农民的承受能力，导致收不抵支，形成大量债务。

　　第四，容易发生平调财产现象。20世纪50年代在建立“一大二公、政社合一”的农村人民公社体制过程中，平调财产挫伤了农民生产的积极性，这一教训应当吸取。在有大量外来劳动力的经济发达村，在若干村合并的过程中，如果村民委员会或村民会议决定本应由村集体经济组织成员决定的事项，就可能导致平调集体资产，侵害成员土地和其他财产权益，引发成员和村民之间的矛盾和冲突。此外，在若干村合并的过程中，有的村为避免在并村中财产被平调，在并村前分掉集体财产，这不利于村集体经济的积累，甚至导致集体资产的流失，使集体经济的发展失去基础。

　　第五，影响产权制度改革的推进。乡村干部有维持集体经济组织产权模糊的动力。一方面，农村基层政权组织需要村级组织正常运转，但现阶段政府对村级的财政转移支付力度小，支撑村级组织正常运转面临资金紧缺的问题；另一方面，在建设新农村过程中，农村有一系列社会公益事业，甚至有一些非农民真实需求的形象工程，所需资金短缺。这两方面都需要村集体经济组织的经营收入来弥补其不足。只有在村集体经济组织产权模糊条件下，集体经济组织经营收入才可能不在成员中分配，而用于各种公益事业。也正因为如此，作为委托人的成员对作为代理人的村干部的约束不充分，以致于成员对村干部造成的日益严重的村级债务也无法抵抗。可以设想，如果村集体经济组织财产权以股权形式量化到成员，成员即可同时获得收益剩余索取权，必然会增强拒绝不合理债务形成的主动性。实践证明，如果理清村民委员会与村集体经济组织的关系，让村集体经济组织独立承担土地承包、资源开发、资本积累、资产增值等集体资产管理经营等经济事务权能，建立起以成员认可为主的绩效考评体系，村集体经济组织干部经营创收的动力必然增强，保障成员权益的压力将变成发展集体经济的动力。2006年浙江省颁布实施了《浙江省村经济合作社组织条例》，不仅使浙江省村集体经济组织在法律上有了存在实体——村经济合作社，还规定设置了独立的组织机构，以及村经济合作社社员(代表)大会、管理委员会、监督委员会相互制衡的“三会”制度。这种组织制度安排，促进了集体经济的发展。以绍兴县钱清镇为例，近年来该镇通过大力建造标准厂房、营业房、仓储用房及创办各类市场等，使村级经济得到迅速发展，2008年该镇22个村的村级收入达9531万元，平均每个村达433万元，最多的村达906万元，最少的村为130万元。

　　在修订《村民委员会组织法》时，赋予村集体经济组织独立运作权

　　村民委员会与村集体经济组织是两个不可或缺的组织。根据村民委员会和村集体经济组织的性质、功能，理清村民委员会与集体经济组织的关系，赋予村集体经济组织独立运作之权，这不仅是保留集体经济组织名称的村所面临的问题，也是没有保留集体经济组织名称的村迫切需要解决的问题。在修订《村民委员会组织法》时，需要在这一问题上实现突破。

　　两类组织的性质和功能，以及相互关系，法律规定是明确的。《宪法》规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织……居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”。还规定，“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”。在这些方面，1987年的《村民委员会组织法(试行)》及1998年的《村民委员会组织法》都作出了与《宪法》相一致的规定。

　　在当时历史条件下，1987年的《村民委员会组织法(试行)》也作出了一些与《宪法》不一致的规定，即赋予村民委员会管理村集体经济组织财产的规定——“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”。1998年的《村民委员会组织法》维持了这一规定。在这种规定下，村民委员会越俎代庖，代行村集体经济组织的职能。这种治理模式，完成了不可否认的历史性使命：一方面，在农村税费改革前，村级组织运转没有政府的财政支持，仅依靠集体经济组织的微薄收入支撑，在这种历史条件下，村民委员会代行集体经济组织职能，起到了精简机构人员、减少组织运行费用的作用，进而起到了减轻农民负担的作用；另一方面，在城乡二元体制下，农村的公益事业主要靠农民自己办，村民委员会代行集体经济组织职能，有利于农村公益事业的发展。换言之，村民委员会代行村集体经济组织的职能是特定体制条件下的产物。在修订《村民委员会组织法》时，应当正视村民委员会代行村集体经济组织的弊端，理清村民委员会与集体经济组织的关系。现阶段，村民委员会代行村集体经济组织职能的条件已发生转折性变化。这主要表现在，除中央长期坚持发展壮大农村集体经济的政策取向外，我国已进入工业反哺农业的经济发展阶段，开始实施城乡一体化制度，开始建立覆盖城乡的公共财政制度，并提出了基本公共服务均等化的政策取向。换言之，村民委员会代行集体经济组织职能，以完成其使用集体收入兴办社会公益事业的使命已完成，理清两者关系的经济条件也已具备。

　　令人兴奋的是，党的十六大以来，在实施工业反哺农业政策和城乡一体化改革的进程中，村集体经济组织的社会职能已开始剥离。主要体现在：第一，开始剥离村集体经济组织承担的应由政府承担的社会公益事业职能。在推进城乡一体化进程中，公共财政开始覆盖农村，加大了农村基础设施和社会事业发展的财政投入，并在农村实行了一事一议筹资筹劳财政奖补政策，这使得应由政府承担的社会公益事业职能已开始从村集体经济组织中剥离。有理由相信，随着国家财政实力的增强，这一职能还将进一步剥离。第二，开始剥离村集体经济组织提供村“两委”正常运转费用的职能。农村税费改革后，我国对村级组织实施了财政转移支付政策，这在一定程度上剥离了村集体经济组织提供村“两委”正常运转费用的职能。这些变化，一方面使得村民委员会运转及发展社会公益事业有了经费保障，一方面也有利于村集体经济组织的资本积累，实现滚雪球式发展。换言之，理清村民委员会与集体经济组织的关系，不仅有需求和具备条件，也是机遇。我们所要做的是，以两者分开为取向，不能错失良机和逆势而动，应知难而上，为两者分开创造条件。

　　在《村民委员会组织法》修订时，还需要以城乡一体化和基本公共服务均等化为政策取向，修改城乡二元体制下的一些不适宜的规定，把农村公益事业纳入公共财政支持体系，解决村民委员会兴办公益事业经费不足的问题，进而使村集体经济组织轻装上阵，与其他市场主体共享国民待遇。

　　在修订《村民委员会组织法》时，如果不理清村民委员会与集体经济组织的关系，就难以走出农村集体经济组织的困境。改革30多年来，村集体经济组织被边缘化的事实，已经证明了这一点。也有理由相信，在修订《村民委员会组织法》时，理清村民委员会与村集体经济组织的关系，再加上制定农村集体经济组织法或条例以明确其法人地位，推进农村集体经济组织产权改革，剥离集体经济组织社会职能，所谓的“空壳村”会逐步减少，实现村集体经济的发展壮大是可以预期的。