“全球化既不是一个单一的状况也不是一个线性进程， 而是可以被认为是包括政治、军事、经济、文化、移民和环境等多个事项的行为与互动的高度混合的现象。”随着全球化的深入， 许多问题都成为全球性问题，全球治理已经成为当今社会的主题， 传统的国际法主体、非政府组织、跨国公司等都在其中扮演了重要的角色。

　　一、非政府组织在全球治理中的地位

　　虽然自20 世纪初就存在着澄清非政府组织法律地位的各项努力， 但是关于非政府组织是否已经成为国际法的主体， 在国际法学界仍存在着争论。传统国际法仍然以一个组织或者个体是否具有国际法律人格作为判断是否是国际法主体的标准， 目前一般都认为“只有国家、政府间的国际组织以及正在争取独立的民族是国际法的主体”， 非政府间的国际组织还不具备国际法主体资格。但是， 全球化和国际体系的演进， 使得非政府组织作为除国家和政府间国际组织之外的第三种力量， 成为全球治理中不可或缺的主体， 并对国际法的发展产生了重要的影响。

　　全球化带来了许多全球性问题， 由于各国参与全球化的程度不同， 客观上就造成国与国之间在生产、投资、环境等方面的失衡状况愈加突出， 给经济运行带来了种种不确定因素。全球化的问题涉及整个全球网络， 仅仅依靠任何一个国家， 一个组织， 并不能解决全球性的问题， 正如联合国“全球治理委员会” 在题为《天涯若比邻》的报告中所指出的， 治理是各种公共的或私人的机构共同管理其共同事务的诸多方式的总和。因此， “在全球层面上， 治理……也包括非政府组织、公民运动、多边合作和全球资本市场” ， 在治理主体上， 全球治理呈现出多样性和多元化的特点， 这反映出“当代国际法的一个典型特征是有越来越广泛的参与主体” 。

　　事实上， 自20 世纪以来， 非政府组织就在国际社会发挥了越来越大的作用， 对于国际经济法律秩序的变革起到了推动的作用， 被认为是全球市民社会的崛起。

　　“全球治理从整体上来说包含着两套不同而又相互作用的治理体系： 国家为中心的治理与以非政府组织为代表的非国家中心治理” ， 多个全球治理主体以不同的方式发挥作用， 一些主体是建立在政治基础上的， 一些主体是建立在市场基础上的， 形成了一个广阔的网络。

　　二、非政府组织参与全球治理的重要方式： 跨国立法

　　从非政府组织参与全球治理的目标与手段看， 非政府组织是“服务提供者、政策影响者、行为监督者、合作促进者、冲突调解者” ， 促进了全球治理的有效性、规范性、广泛性、民主性等。非政府组织参与国际治理的重要方式之一就是参与跨国立法， 在多个法律领域中，推动了法律的形成与发展。

　　1. 非政府组织在跨国立法上的实践

　　非政府组织参与跨国立法主要表现在通过制定法律规则与制度， 促进国际习惯法的形成， 推动国际法的编纂。一方面， 非政府组织制定一些法律规则和制度， 通过约束参加者的行为来统一某些领域的实践， 进而促进法律的形成； 另一方面， 非政府组织还通过参与政府间国际交往、参加有关论坛与谈判、提出某些建议、起草某些公约草案等方式参与国际活动， 推动国际立法的发展。此外， 非政府组织还通过参与国际诉讼争端解决程序，作为法律的积极实践者来监督国际法的执行。目前，国际法院、欧洲人权法院、美洲人权法院、非洲人权法院、世界贸易组织争端解决机构等接受非政府组织以“法庭之友” 的资格提交书面文件， 在一些案件中非政府组织提交的书面文件最终为法庭所采纳。这些国际组织的判决都是确立国际法渊源的辅助方法， 对于国际法的发展将产生影响作用。以合作社的跨国立法为例， 国际合作社联盟就起到了重要的作用。自1895 年成立以来， 国际合作社联盟就一直是规范合作社运动和解释合作社所应遵循的原则的最高权威机构。为了适应国际社会的变化与发展， 国际合作社联盟在1995 年9 月曼彻斯特举行的国际合作社联盟100 周年代表大会上， 通过了《关于合作社特征的宣言》(以下简称《宣言》)， 重新界定了合作社的定义与七项基本价值。这些内容已成为判断一个组织是否为合作社的基本标准， 同时影响了一些国际组织、一些国家和地区的合作社立法， 推动了全球对于合作社的价值的认同， 促使全球的合作者重新审视合作社运动的基本目标。

　　国际劳工组织在2002 年第90 届国际劳工大会上通过了《合作社促进建议书》， 其中关于以合作社的范围、定义和目标就与国际合作社联盟的一致。同时， 该建议书还在国际合作等方面提出了许多新的要求， 为合作社的发展提供了更好的框架， 补充了国际合作社联盟的内容。国际合作社联盟的《宣言》和国际劳工组织的文件中确立的合作社的价值和原则， 已经成为国际合作社法律的核心。

　　2. 非政府组织跨国立法的性质

　　考察非政府组织跨国立法的性质， 就要从国际法的渊源谈起。《国际法院规约》第38 条的规定被普遍认为是对国际法渊源最权威的说明。根据该条款， 只有国际条约、国际习惯、一般法律原则是国际法的渊源， 而国际组织和国际会议的决议等， 只是确立国际法原则的辅助材料。关于非政府组织的原则或者决议的性质， 法律中并没有作出明确规定， 国际法上一般将这类文件统称为国际“软法”.因此， 国际合作社联盟作为一个非政府间的国际组织， 按照其组织章程通过的有关决议或者宣言， 仅具有建议性质， 不具有法律拘束力， 不构成国际法规范。从法律拘束力上讲， 《宣言》仅仅是提供了一个总体框架， 在这个总体框架下， 各种合作社都可以行使职能。

　　国际“软法” 的大量出现是全球化下法律的一种新变化。因为软法和硬法相比， 具有交易成本低、内容模糊、容易得到推广的特点， 因此在一些敏感的法律领域中， 或者在无法推行硬法的情况下， 可取而代之以软法。

　　“就全球化的发展和当前遇到的许多具体问题而言， 国际组织的治理必须是富有弹性的管理， 即在管理的过程中需要更加注重对软权力、软规则和软立法的运用。” 事实上， 国际合作社联盟已认识到全球化对合作社的影响，认识到由于贸易自由化、通讯便利化等造成了合作社发展中出现了许多新的问题， 也认识到由于环境、人权、种族等引发的全球性的新问题。对于这些新的问题， 合作社虽然不能完全解决， 但是合作社希望通过合作， 为全球化问题的解决作出重大贡献。国际合作社联盟的《宣言》就是适应这些新的情况而修订的， 其中吸收的许多新的原则与理念正是反映了全球化的实践。

　　3. 非政府组织跨国立法对各国立法与实践的影响

　　尽管非政府组织制定的规则没有法律拘束力， 但是其通过的宣言与决议还是对各国国内立法与实践产生了重要的影响。仍以国际合作社联盟为例， 其《宣言》直接影响了合作社联盟成员所在国的国内立法， 主要表现在其内容或者被一些国家立法直接采用， 或者其原则被一些国家立法所吸收， 或者其内容通过私人的实践影响了国家的立法， 或者其内容对一些国家立法与实践起到了示范作用。《宣言》作为国际“软法” 所独具的弹性，为其适应快速变动的国际社会， 指导并规范成员的行动提供了基础。

　　在实践中， 一些国家已经将该《宣言》的内容写进了立法， 例如澳大利亚新南威尔士州1992 年的合作社立法就列出了国际合作社联盟通过的合作社原则， 并在法律解释中规定依法履行的各项决定必须尊重合作社的原则。许多国家在制定合作社法时都参照了国际通行的合作社原则， 例如我国的《农民专业合作社法》中规定的农民专业合作社应当遵循的原则和《宣言》中体现的原则基本是相同的， 反映出该《宣言》对我国立法的直接影响。

　　非政府组织通过统一其内部的实践， 推动了法律的统一化进程。国际合作社联盟作为一个组织， 其成员要得到联盟的认可， 必须遵照组织章程， 不得与国际合作社联盟的原则相违背。例如， 世界员工合作社就依据《宣言》中确定的合作社定义、价值与原则， 确定了员工合作社的特征， 并于2005 年9 月23 日得到国际合作社联盟大会批准。显然， 《宣言》已经成为评价合作社是否符合国际合作社联盟要求的标准， 确立了合作社原则存在和发展的基础， 避免了合作社发展过程中出现的混乱。

　　4. 非政府组织跨国立法对私人行动的影响

　　“晚近， 国际软法的兴起不仅能够让跨国公司和非政府组织等非国家行为体积极参与到国际规范创建之中，而且许多软法直接规制到国际私人的行为。” 以我国的实践为例， 早在我国制定《农民专业合作社法》之前，中华全国供销合作总社就于1985 年2 月代表中国加入国际合作社联盟， 在我国立法缺失的情况下， 中华全国供销合作社长期遵循国际合作社联盟所确立的原则、目标来指导我国合作社的实践， 其提出的标准与要求应该是与国际合作社联盟的要求在本质上是一致的， 我国合作社的这些实践成果被后来制定的《农民专业合作社法》所吸收。

　　其实， 非政府组织通过私人行为影响国内立法、影响国际法的形成不是孤立的， 而是有着广泛的基础， 具有一定的代表性的。例如在国际劳工标准问题上， 就存在两类主体， 一类以国家、政府间的国际组织为代表，它们是推动国家劳工标准的主要力量。但是由于各国发展程度不同， 利益不同， 因此在相当长的时间内就国际劳工标准很难形成有拘束力的条约。第二类就是以市场为基础的机制， 即企业的生产守则运动。这些企业或者非政府组织的生产守则运动通过运用市场机制， 通过合同制约有关的生产商， 对于国际劳工标准的执行起到了补充作用。可见， 非政府组织通过影响私人， 进而影响国家的实践是国际社会的一个事实， 也反映出非政府组织在全球治理中的地位及路径选择， 反映出“国际法与国际秩序的核心仍然是主权国家” 这个现实。

　　三、对非政府组织参与全球治理的反思

　　非政府组织作为一支正在崛起的力量， 在全球治理中发挥着作用， 但是也应看到， 在以主权为核心的国际社会中， 非政府组织参与全球治理的力量仍然是有限的，这表现在以下几个方面：

　　1. 非政府组织的地位决定了其在国际秩序中的影响力受限， 其作用的发挥需要其他国际法主体的协调配合

　　关于非政府组织的法律地位， 并没有统一的国际公约明确予以规定。《联合国宪章》第71 条规定了非政府组织在联合国经社理事会的谘商地位。在1968 年联合国第1296 号决议中， 确定了联合国同非政府组织关系的法律框架， 同时允许非政府组织在联合国经社理事会以及联合国体系中的其他机构中获得谘商地位。1996 年， 联合国经社理事会通过的1996 / 31 号决议对联合国同非政府组织之间的咨询关系再次作了规定。实践中其他一些国际组织， 如欧洲委员会、美洲国际组织等都效仿联合国与非政府组织的关系模式， 承认了非政府组织的谘商地位。

　　国际合作社联盟于1946 年获得联合国谘商地位， 是获得该地位的第一个非政府组织。作为世界各种类型合作社组织的代表， 其权限限于以咨询者和观察者的身份出席经社理事会会议或者参加联合国的各种会议， 并有权在会上作口头或书面发言， 应经社理事会的请求也可以提供各种形式的咨询。尽管谘商地位能够促进并加强非政府组织与联合国机构和其他国际组织的合作， 但是也应看到， 非政府组织的谘商地位决定了其仅具有建议权和咨询权， 并无表决权， 其发挥作用的空间有限， 还无法与国际法主体的作用相提并论。

　　2. 非政府组织跨国立法的“软法” 性质决定了其对国际法、国内法的影响都是缓慢的

　　以合作社立法为例， 尽管《宣言》对于各国的立法与实践产生了影响， 但是， 《宣言》作为国际“软法”,在内国是没有直接适用效力的。针对国际法在内国的适用问题， 各国宪法有不同规定， 各国实践也不同。但是一般都采用“并入” 或“转化” 的方式将其纳入到国内法体系中， 并承诺其国内法不能违反国际法的规定， 否则构成国家责任。但是这是针对国际硬法而言， 对于国际“软法”, 由于其没有法律拘束力， 国家并没有适用的义务， 在立法中也不存在转化或者直接适用的问题， 这势必造成各国在具体的立法上仍然存在不同， 全球统一的法律的实现还需要漫长的妥协与协调。可见， 在全球治理的模式下， 主权国家作为全球治理的核心， 在国际法的形成上仍然占据不可动摇的主导地位， 非政府组织只能属于次要顺位的立法主体。

　　3. 非政府组织在全球治理中的活动具有多面性

　　非政府组织的活动渗透到国际国内各个层面， 并且对国际法律秩序产生了重大影响， 但是， 应看到非政府组织的活动是具有多面性的， 其本身也存在民主性问题，存在不同利益群体的冲突问题， 甚至一些组织更是受到了一些利益集团的控制。例如由跨国公司、非政府间国际组织以及一些企业推动制定的《SA8000---社会责任标准》， 就将SA8000 认证和中国的人权状况、劳工标准结合起来， 制造所谓的“蓝色壁垒”.在国际贸易中， 如果将国际贸易与国际劳工标准相结合， 但又缺乏国际统一的标准， 缺乏有效的监督机制和争端解决机制的话，在某些情况下， 国际劳工标准就可能被滥用， 成为贸易保护主义的工具。因此， 在肯定非政府组织在全球治理中的作用的同时， 也应认识到非政府组织的局限性。