《农民政策专业合作社法》实施三年来， 为农民专业合作社创造了前所未有的发展机遇， 截止2010年3月底， 全国依法登记的农民专业合作社达27.25万个， 是2009年同期的2倍多， 是2008年同期的6倍多， 实有入社农户达2300多万户。农民专业合作社的迅速发展， 引起了社会各界的高度关注。为及时了解农民专业合作社发展面临的新情况和新问题， 2010年5--6月份， 我们先后到重庆市、黑龙江省和辽宁省进行调研， 与有关部门、专家和合作社成员进行了座谈， 并参观考察了多个合作社。通过调研感到农民专业合作社在新农村建设和发展现代农业中非常重要， 而且越来越重要。当前最值得关注四个问题。

　　一、深化农民专业合作社的认识

　　发展农民专业合作社是农业生产关系的重大变革， 它不仅是农村经济、政治、社会和文化建设的载体，而且也是我国现代农业发展的重要组织保障， 对发展现代农业、促进农民增收、建设社会主义新农村等方面具有重要作用。

　　1.建设现代农业的载体。现代农业实行规模化经营、标准化生产， 都必须以农民的组织化为基础， 归根结底都离不开农民专业合作社。农民专业合作社是推动农业经营体制机制创新、提高农业生产和农民进入市场组织化程度的重要载体。如重庆足丰粮食合作社， 采取“土地入股， 统一服务”, 实现粮食生产的规模化、标准化， 统一配送优质水稻品种、统一垫支生产成本、统一技术服务、统一收购粮食， 采取1000元/亩的保底收购， 不仅提高了粮农效益， 而且使劳动强度降低40% 以上， 打造了“足丰香米”、“足丰软米”两个“绿色食品”品牌， 基本实现了大米生产现代化。

　　2.农民“共同致富”的载体。农民专业合作社是对农业产业化经营的完善和创新， 推动着农业产业化从龙头企业+ 农户向龙头企业+ 专业合作社+ 农户转变， 不仅可以解决农产品卖难、农产品加工增值等问题， 还可以进一步发挥农民的主体作用， 促进农民就业增收。特别是合作社自己办企业， 尽管目前还不多， 但它确是农民专业合作社发展的方向， 这种经营形式才真正是农民共同致富的载体， 既可在生产经营中增加收入， 也能够从加工、销售增值中获得利润， 真正形成了风险共担、利润共享的机制。

　　重庆綦江县东溪柴坝花生合作社， 在合作生产的基础上， 为提高产品附加值， 办起了花生加工厂， 打出“柴坝”花生的品牌， 加工厂为社员增加收入40多万元。

　　3.涉农项目投入的载体。调研中群众反映， 农民专业合作社是农民自己组建的联合体， 其发展壮大能直接惠及农民群众。把有条件的农民专业合作社作为承担涉农项目的主体才能使广大农民受益。重庆涪陵区文观大米合作社2009年承担了全区水稻高产及病虫害统防统治项目， 获得项目补助资金40万元用于购置设备、技术培训和农民劳务补助， 合作社水稻种植户每户增收700元左右。

　　4.农村社会管理的载体。农民专业合作社既有经济功能， 又有社会功能、文化功能和教育功能， 既是农村经济组织， 又是农民自我教育、自我管理、自我服务的民主管理平台。辽宁省瓦房店市东马屯果业专业合作社发展农民社员3000多人， 合作社每年都要举办多种形式的文娱活动丰富社员的业余生活。我们调研发现， 合作社搞得好的地方， 社员不仅在经济上受益， 其民主意识、合作意识、文化意识、监督意识、守法意识都得到增强。

　　二、存在的主要问题

　　目前虽然农民专业合作社发展迅猛， 但总体来看还处在发展的初级阶段， 整体水平不高， 规模普遍较小， 带动能力不强， 截止2010年3月， 全国平均每个合作社成员84户， 合作社的发展面临着许多问题。

　　1.内部制度不健全、运行不规范。据估算， 辽宁省1万多家合作社中， 运行比较规范的约占50% 左右， 运行不够规范的约占40~ 45%, 登记后没有开展实质性的经营服务活动、处于休眠状态的约占5~15%, 其他省市也大多如此。主要表现： 一是产权制度不明晰， 部分合作社的资产没有明确界定。二是民主管理制度不落实。合作社往往都制定了章程， 但真正按章程办事的并不多， 部分合作社没有建立规范的财务制度和会计账簿， 只有内部收支流水账。三是盈余分配混杂。很多合作社没有进行盈余返还， 有的虽然进行了盈余返还， 但返还比例没有达到农民专业合作社法的要求。

　　2.缺人才、缺资金、缺建设用地。一是农民专业合作社成员懂技术、善经营、会管理的人才不多。二是资金实力弱， 缺乏可抵押资产。如辽宁省法库县五龙山葡萄专业合作社想投资建温室大棚、发展禽肉深加工， 受制于贷款难而无法实现。三是农民专业合作社配套设施用地难的问题已成为发展的瓶颈。如辽宁省法库县富民食用菌专业合作社准备建设一座冷藏库， 由于没有征地指标而无法开工。四是超市设定的门槛高， 把千家万户的农民专业合作社拒之门外。如辽宁省法库县淑云蛋鸡专业合作社， 生产的鸡蛋深受消费者欢迎， 但当地家乐福超市提出的条件较高： 交进店费1万多元； 品种费200元； 15% 的返点费，即60枚/箱的鸡蛋超市赚取的差价达20多元， 这样高的门槛农民专业合作社是难以承受的。

　　3.合作社培训工作严重滞后。农民专业合作社运行不规范的一个重要原因是农民不知道怎样管理运营合作社， 缺乏管理人才、财会人员、营销人员， 农民专业合作社的培训工作严重滞后， 直接影响了合作社的发展。据辽宁省统计， 全省1万多家合作社及相关的指导服务部门急需培训的人员约2万多人， 还不包括大量的普通社员。

　　4.合作社尚未成为承担涉农项目的主体。近年来支持农民专业合作社的项目有所增加， 最近农业部又联合财政部、发改委等6部门出台了关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见。但没有很好落实， 据了解， 目前许多农业项目尚未将有条件的农民专业合作社纳入申报范围。

　　5.合作社税务问题亟待解决。一是税务登记类型向公司、企业类靠。二是越欠发达地区越向合作社征税。主要税种包括企业所得税、营业税、房产税等。农民反映， 不办合作社时不用交任何税， 加入合作社后， 生产的产品没变， 反而要纳税。三是没有全国统一的合作社产品销售发票， 与超市、企业对接不上， 影响销售。四是报税频繁。税务部门一般都要求每月按时申报纳税， 脱离农业生产实际。

　　三、发展思路

　　扶持和发展农民专业合作社， 应注意处理好以下四个关系：

　　1.处理好发展与规范的关系。面对农民专业合作社存在的诸多问题， 是先发展后规范， 还是先规范后发展， 还是边发展边规范， 专家对这个问题有着不同的看法。调研表明， 根据目前实际情况， 应坚持顺势而为、循序渐进的原则， 对于运行不规范的合作社， 由于农民积极性很高也不能强制取消， 只能通过经济政策、惠农措施诱导农民专业合作社规范建设。

　　2.处理好扶持合作社与扶持龙头企业的关系。在继续给予龙头企业项目支持的同时， 应加大对农民专业合作社的项目支持力度， 鼓励和支持农民专业合作社特别是示范社承担支农建设项目。要针对农民专业合作社的特点设置一批支农项目， 如农民科技培训、农业技术推广、设施农业、标准化畜牧小区、冷链系统与加工等。

　　3.处理好合作社扶强与扶弱的关系。扶持合作社的政策取向， 是坚持扶强的原则选择实力较强的合作社锦上添花, 还是坚持扶弱、普惠制的原则重点扶持那些亟需帮助的弱小合作社， 进行雪中送炭, 这也是专家们争论的一个重大问题。多数专家认为， 应坚持不同阶段的合作社， 帮扶重点不同的原则， 要认真研究不同发展阶段的合作社的不同需求， 有针对性地采取帮扶措施。

　　4.处理好农民专业合作社与农村其他合作组织的关系。农村其他合作组织， 如农业技术服务协会、农机服务合作组织等， 都是根据农业生产、农村经济发展需要， 通过合作的形式把生产要素组织起来为社区提供公共服务。从实际情况看， 农民专业合作社与农村其他合作组织都是现代农业建设不可缺少的主力军， 两者都在不同的生产关系载体中发挥着重要作用， 各地应根据农村经济、农业生产的实际需要， 选择农民适宜的组织形式宜村择村、宜社择社.国家在政策上都要给予扶持和支持， 调动两个积极性。

　　四、政策建议

　　1.设立专项培训资金。对专业合作社的财会人员、管理人员、营销人员进行技能培训， 提高合作社的经营能力； 对分管合作社的乡镇长、县乡两级经管部门的合作社业务辅导员、合作社注册登记管理人员、合作社理事长进行管理培训， 提高对合作社的指导服务能力和管理水平。

　　2.加大对合作社发展的扶持力度。建议出台农民专业合作社优惠政策， 包括农产品加工、储藏和冷链系统建设专项资金、贷款贴息等； 对配套设施建设用地视同农业用地优先安排农用地转用指标； 对所需电力视同农业用电。进一步梳理合作社的税收优惠政策， 税务登记类型统一为农民专业合作社, 制定全国统一的农民专业合作社产品销售发票， 制定符合农民专业合作社特点的报税制度。

　　3.鼓励农民专业合作社开展联合。根据2009年中央1号文件精神， 建议有关部门出台支持农民专业合作社开展信用合作业务的具体政策。对于农民专业合作社之间自愿组建的联合组织， 工商部门和农业部门要尽快出台相关登记办法。在继续做好农超对接的基础上开展农企对接, 鼓励和支持农民专业合作社与农业产业化龙头企业开展联合与合作， 解决农民专业合作社规模化生产难、加工增值难和科技创新难等问题。

　　4.加强农民专业合作社指导机构建设。为促进合作社的发展， 许多国家都设立了专门的指导机构，国内一些省份也已设立了专门的指导部门。我国目前农民专业合作社已有27万多个， 将来如果50% 农户入社， 根据目前合作社规模， 合作社将达150 万个， 这么多的合作社必须有专门的指导机构进行指导。建议借鉴国外做法， 在总结各地经验基础上， 设立全国农民专业合作社指导和服务机构， 如农民专业合作社局或农民专业合作社指导中心。