近年来， 中共中央将发展“三农”问题作为每年的1号文件出台， 国际金融危机发生后， 我国又将扩大内需作为促进经济发展的增长点之一。而我国农村需求要得到满足和持续扩大， 农民收入要增加， 就离不开发达的农村商贸流通业， 也离不开组织农村商贸流通的重要主体——农民合作组织。目前， 我国农民合作组织还存在机构不健全、管理比较混乱、服务体系不完善、运行不通畅、农户入户率低、合作组织竞争力弱等突出问题。加强对这些问题的研究并提出对策具有重要的现实意义。

　　一、我国农民合作组织发展现状及存在的突出问题

　　农民合作组织是在家庭承包经营的基础上，以农民为主要成员， 围绕某个专业或产品， 按照自愿、自立、互助原则组织起来， 在技术、资金、购买、销售、加工、储运等环节开展互助合作的经济和技术组织。截至2009年9月底， 我国农民专业合作社达21. 16万家， 比2008年增长90. 8% , 大体上平均每3个村已有一个农民专业合作社。山东、江苏、山西、浙江、河南、河北、辽宁、安徽、四川、黑龙江等10省农民专业合作社数量占全国总数的66. 23% .农民合作社涉及种植、养殖、农机、林业、技术信息、手工编织、农家乐等农村各个产业。

　　农民合作组织逐步从起步时的技术互助、信息传播， 扩展到资金、技术、劳动等多方面的合作， 从生产领域逐步向生产、流通、加工一体化经营发展。

　　近年来， 我国农民合作组织发展取得一定成绩， 但发展中仍存在一些突出问题， 主要有：

　　(一)内部管理不规范

　　在实践中， 多数农民专业合作组织自成立之时就没有在工商部门登记、注册， 经营运转也没有章程可依， 即使制定了章程， 严格按章执行的并不多。农民专业合作组织日常事务通常由一个在合作组织内较有影响的社员代理， 一般社员很少参与其中， 整个组织缺乏民主、公平、公正的运行机制。

　　(二)农民合作组织服务职能不强

　　由于自身经济实力有限， 大多数停留在生产领域而没有向流通领域延伸。由于流通主体地位残缺， 应承担的流通职能很难发挥出来。在“农户+ 农民专业合作组织+ 龙头企业”这种农产品流通模式中， 农民合作组织自身规模偏小、实力偏弱， 代表农户利益的合作组织在与龙头企业的博弈中常处于非常不利的地位。

　　(三)提供服务项目传统且少

　　农民合作组织提供服务项目主要是围绕生产为农户提供简单的市场信息和技术服务， 很少涉及农产品的加工、运储、销售服务， 围绕流通领域提供的现代服务业很少。农产品经过专业合作组织以初级产品的形式出售， 价格比较低， 农户难以分享到农产品经过加工之后的高附加值。

　　(四)利益分配机制不合理

　　由于产权不明晰， 利益分配缺乏制度支持。同时， 农民合作组织内部管理不规范， 合理分配利润缺乏公正、公平条件， 易使农户利益受到损害。目前， 我国农民合作组织利益分配中存在分配过于向大户集中、财务监管不力、防范抵御风险的能力不强等问题。

　　(五)产权不明晰

　　我国的农民专业合作组织大多数是在政府部门牵头的带动作用下组建起来的， 具有明显的官办色彩， 从诞生起， 产权就不够明晰。在合作组织运作初期， 由于没有可供分配盈余， 产权问题显得不那么重要， 发展到一定阶段， 有一定可供分配盈余之时， 产权问题变得敏感和重要， 但由于组织成员事先没有对合作组织产权进行界定， 以至于盈余难以分配， 不利于合作组织内部稳定。

　　(六)生存环境不宽松

       我国虽然取消了粮棉等主要农产品的统购和派购， 但仍控制着相当数量的农产品收购权， 农民合作组织很难在这些领域找到生存与发展空间。

　　另外， 国内统一市场尚在形成过程之中， 条块分割和地方保护主义仍不同程度存在， 也阻碍着地区间的商品流通。这种改革中的制度性供给不足和扶持力度的不均衡性， 带来的负面效果是经营环境的不确定性、市场运行的动力不足、市场功能得不到发挥。

　　二、促进我国农民合作组织发展的对策

　　(一)加强组织机构建设和监督

　　机构是否健全， 财务是否公开， 运转是否高效， 直接关系到组织的发展、农户需求的满足程度和农民收入的增加等问题。加强组织机构建设和监管相当重要。此外， 还要对农民合作组织活动从内部和外部两方面进行监督： ( 1) 加强内部监督。主要是发挥监事会和社员的作用， 采取社务公开、账务公开等方式， 监督管理人员的行为。(2)加强外部监督。一是系统监督。二是社会监督。系统监督主要是上级主管部门对农民专业合作经济组织的经营管理情况进行监督、检查。社会监督指发挥会计师事务所及审计机构的作用。

　　(二)不断提高农户入社比例

　　在发达国家， 几乎所有的农民都参加了不同类型的农业合作社， 有的农户同时参加几个专业合作社。如， 世界第一大农业国美国， 82% 以上的农场主至少加入了一个合作社； 丹麦有98% 的农民是农业合作社社员， 平均每个农户参加3. 6个不同的合作社； 法国、荷兰90% 以上的农民加入了农业合作社； 新西兰、澳大利亚、日本、韩国参加农业合作社的农民也达到90% 以上。而我国目前这一比例仍很低。2009年底， 我国农民专业合作组织数量约22万， 入社农户达3 986万户， 约占全国农户总数的16%.目前， 应采取多种措施， 不断提高农户入社比例。

　　(三)加强流通渠道建设， 平衡各方权力关系

　　合作组织中的权力结构实际上是合作各方相互依赖性的反映， 而依赖的主因是资源的稀缺性。因此， 平衡权力结构要从平衡资源稀缺性着手。对“农户+ 农民专业合作组织+ 农头企业”这种农产品流通模式而言， 应从提升农产品流通合作社的规模与实力、降低龙头企业的稀缺性等方面提高农民专业合作组织的权力， 从而实现农民专业合作组织和龙头企业之间的权力逐步平衡。一是以农民专业合作组织为中心进行横向整合。具体模式为： “农户+ 农业专业合作联合体+ 龙头企业”。由于这种横向整合扩大农民专业合作组织的规模和实力， 减少了合作组织数量， 增加了合作组织的稀缺性， 从而使龙头企业对合作组织的依赖程度增加， 各方权力结构会朝着有利于农民专业合作组织的方向倾斜。二是以农民专业合作组织为中心进行纵向整合。具体模式为“农户+农民专业合作组织+ 农产品批发商”、“农户+ 农民专业合作组织+ 零售终端”(超市、连锁店、集贸市场)。

　　(四)完善利益分配方式

　　要建立“利益共享、风险共担”的分配体制。目前， 我国农民合作组织利益分配中存在分配过于向大户集中、财务监管不力、防范抵御风险的能力不强等问题。我们应不断完善分配方式。利润分配应坚持按交易量(额)比例返还为主， 并限定会员出资额度和按出资额返还比率的原则。尽管法律规定按成员与本社的交易量(额)比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的60% , 然后按此规定返还后的剩余部分可按出资额等比例予以分配。但法律并未对会员的出资额度作明确规定，这种情况对农民不利。因为虽然法律规定“农民专业合作社成员大会选举和表决， 实行一人一票制， 成员各享有一票的基本表决权”, 但同时又规定“出资额或者与本社交易量(额)较大的成员按照章程规定， 可以享有附加表决权”, 这就使政府或企业等具有很大资金优势的会员极易获得比较多的附加表决权， 对农民的主体地位是一种威胁。

　　因此， 农民合作组织有必要在章程中明确规定会员的最高出资额度和按出资额比例返还盈余的比率， 将其控制在比较低的范围内， 限制政府或企业在组织内部的支配权。

　　(五)选择适宜的发展模式

　　目前， 我国根据发起主体不同， 农民合作组织目前主要有政府经济技术部门领办型、能人带动型、龙头企业带动型等， 这些类型的农民合作组织各有利弊， 应根据当地情况选择适宜的发展模式。

　　政府经济技术部门领办型农民合作组织是指县、乡经济技术部门发挥其技术、资金、服务、组织管理等优势， 广泛吸收农民会员， 领办农民专业合作经济组织。其优势是有利于农业科技成果的转化， 是政府有关部门转变职能的途径之一。其制约因素是由于利益联结机制松散， 不利于进一步发展。政府的影响占据着主导地位， 不符合农民专业合作经济组织的运行规则。但就现实情况分析， 在初始阶段这种模式更容易成功， 但它不应该是农民专业合作经济组织发展的最终目标， 而应该仅仅是一个过渡， 必须逐渐地把主体地位让位给农民， 真正使它们成为“民办、民管、民受益”的农民自主管理的组织。能人带动型农民合作组织是指由农民企业家或有一定经济实力和能力的农民带头人、种养大户等带动的合作社。其优势是减少内耗， 决策迅速， 既能提高农户的生产经营积极性又兼顾了农户经营的自由性。其制约因素是权责划分不明确造成农户不愿意承担农民专业合作经济组织的经营损失， 带头人往往会承担自己本不应该承担的责任， 这不仅影响带头人的积极性， 更会影响合作社组织运行的科学性。龙头企业带动型农民合作组织其显着特点是规模大、影响范围广(跨省区)， 对农户帮助效果明显。其优势是农民专业合作经济组织是连接龙头企业和农户的中间组织， 增强了农民的谈判地位， 将农户生产与企业需求紧密相连。但其制约因素也很多，如龙头企业的体制直接影响到农户的利益。不管哪种模式， 由于缺乏制度约束、财产抵押和风险控制， 农民利益得不到稳定的保障， 有些合作社应对外部市场风险的能力较弱， 和农民是一种买断关系， 容易把损失转嫁到农民身上。

　　目前， 国外农村经济合作组织形成了三种发展模式。一是以专业合作社为主的欧洲模式： 以德国、荷兰、法国为代表， 大多是根据某一产品或某一项农业功能或任务而成立一种合作社。前者如牛奶合作社、小麦合作社， 后者如收割合作社、销售合作社。合作社由农民提交股金， 有的还吸收一部分政府的财政补贴。合作社和政府的关系比较密切， 农民合作社成为连接农民与市场和政府的纽带和中间组织。二是以综合性合作社为主的日韩模式： 以日本、韩国、以色列、泰国、印度和中国台湾为代表， 如日本、韩国的“农协”。综合性合作社涵盖生产、销售等多种业务， 是半官半民的组织， 与政府关系密切， 政府对农协给予了大量的财政和政策支持。三是以跨区域、协作式合作社为主的美加模式： 美国、加拿大、巴西建立在大农场、大农业基础上的销售性合作社， 一般一个合作社只经营一种产品， 但体现了对产品的深度开发， 涵盖了销售、运输、储藏、初加工、深加工等各个环节。从世界各国农业合作实践经验看， 各类合作组织要生存和发展， 要么突破合作的单一功能， 延长联合的链条； 要么强化合作的专业类型， 提高服务质量。因此， 通过深化改革增强合作组织自身的功能和适应性， 是合作组织继续发挥作用的唯一出路。此外， 根据不同地区农民的不同要求， 无论发展哪种模式的联合与合作， 都是应当予以支持的。多元化是全球农业农民联合与合作的基本趋势。

　　(六)加大政策扶持力度， 确定科学的扶持方式

　　在农民与合作组织的成长和壮大中， 政府行为举足轻重。政府对农民合作组织要给予必要的支持。2004年中央1号文件明确“从2004年起，中央和地方要安排专门资金， 支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务。有关金融机构支持农民专业合作组织建设标准化生产基地、兴办仓储设施和加工企业、购置农产品运销设备， 财政可适当给予贴息”，财政部当年大幅度提高了财政扶持力度， 农民专业合作组织的专项资金规模达7 000 万元，到2007年底累计达5. 15亿元。在中央财政的带动下， 地方各级财政也不断增加投入， 据不完全统计， 截止到2007年， 全国已有29个省(区、市)制定了专门文件， 明确了政府的财政扶持。农业部农村合作经济经营管理总站提供的数字， 2004~ 2008年， 各省级财政安排专项扶持资金已超过13亿元。2008年， 扶持资金比较多是江苏( 5 000万元)、浙江( 5 000万元)、山东( 4 500万元)、北京( 3 000万元) , 比较少的是青海( 600万元)、安徽( 600万元)、宁夏( 800万元)等。目前要确定科学的扶持方式， 把握好扶持的原则、重点领域、重点产业和重点环节。扶持原则有： 一是扶持的对象是全体符合补助条件的农民合作社， 而不是他们当中的少数或个别农民合作社。二是扶持的基本方式是为农民合作组织提供公共物品和服务， 以改善农民合作社的竞争条件。三是扶持对象的确定和补助资金的发放坚持公开、公平、透明、规范， 接受全体社员的监督。四是扶持向老少边穷地区的农民合作社倾斜， 在相同的条件下给予优先扶持。五是将农民合作社纳入政府相关支农项目的建设单位之一， 与符合条件的其他市场主体平等竞争， 并且根据建设项目的特点， 在同等条件下， 适当地向农民专业合作社倾斜。重点领域近期应是： 一要改善农民合作社的市场竞争环境， 保证农民合作组织公平地参与市场竞争。二要加强农民专业合作社的生产性基础设施建设。

　　重点产业方面， 应与国家的农业产业化经营政策、农业产业结构调整政策及农业区域发展政策等紧密结合在一起， 重点优先支持那些依托本地主导产业、优势产业、特色产业发展起来的、带动所在县乡一方经济发展的能力强， 并且符合农业产业结构调整政策方向、处于农业部农产品优势产业带内、促进农业产业化经营的农民专业合作社的发展。重点的扶持环节应主要包括： 农业生产基础设施建设与改善， 农业标准化建设， 农产品市场营销， 农业信息化建设， 农业抗风险能力建设等。

　　(七)加强经营管理人才建设

　　农民合作社经营管理人才匮乏， 已成为其又好又快发展的重要制约因素。一是尽快将组织实施农民合作社管理人才的“金色证书”计划纳入《农业实用人才队伍建设规划》范畴。组织力量编写针对性实用性强的农民专业合作社管理人才培训教材及科普辅导读物。二是开展学历教育、远程教育、短期进修、国际交流等方式的培训。三是加大对农民专业合作社管理人才培训的财政补贴力度， 为培训工作有效开展提供经费保障。四是探索建立农民专业合作社吸引、留住人才的机制， 鼓励大学生毕业、龙头企业人才、返乡创业农民领办、兴办农民专业合作社。五是充分发挥农业部管理干部学院合作社发展教育中心作用， 使之成为农业部培养合作社管理人才的重要基地。