摘要：日本最低生活保障制度(以下简称低保制度)具有文化理念的优势和制度体系的完善性。日本低保制度与我国低保制度在法律属性、文化背景、经济背景和社会背景等方面具有同质性，这奠定了我国农村低保制度借鉴其成功之处的基础。据此，我国应建立农村低保法律体系，明确规定农村低保的保障基准，高效创设农村低保的实施程序。

　　关键词：最低生活保障制度；农村低保；法律；保障基准；借鉴

　　一、日本低保制度的合理性：借鉴的前提

　　（一） 日本低保制度赖以建立的文化理念优势

　　日本低保制度的产生与发展昭示着浓厚的慈善恩惠性质和强烈的救贫色彩向国家义务救助和民主化救助转变的全过程。早期日本低保制度所具有的浓厚救贫理念与恩惠色彩来源于人类道义精神和中国儒家思想的影响。日本文化与我国传统文化之间蕴含着深厚的渊源关系，从某种意义上说是对我国传统文化的传承，在社会救助领域的低保法律文化也不例外。产生于19世纪70年代的日本《恤救规则》主要针对的是在缺乏邻里友情和家族扶养之外的无依无靠的独身贫困者，国家对这类弱势群体不能不管不问。西周时期我国就存有社会救助的记载， 《周记》中的安民之策主要包括“一曰慈幼， 二曰养老， 三曰赈穷，四曰恤贫， 五曰宽疾，六曰安富。”仁爱理念是考察社会扶助制度的出发点，“中国传统仁学中最有利阐发生活保障权的价值观念莫过于仁爱”。最低限度生活保障是仁义教化的前提，孔子的养民使民仁爱观念、墨子的兼爱利民仁学理念和孟子的生活保障权思想都表达了国家扶助或社会扶助的重要性；也强调了贫困者最基本的生存权应得到国家保障，而不应遭受践踏或剥夺，国家有义务为满足基本生存之需提供相应救助措施，否则应承担政治责任、法律责任，甚至失去统治资格。传统最低生活保障理念往往作为衡量暴政或仁政的重要标准，其既以达到无贫和要求无寡为目标，又以平等的无差别的保障为原则。传统儒家孔孟生活保障理论强调政府应对贫困民众提供生活保障，这种生活权的主张不仅仅限于基本物质生活的需要，更关心精神权利的自由。国家宏观经济调控权与微观行政管理权应受到国民最低生活保障权的约束和限制，影响生活保障权行使的产业调整和财产规制应予以废除或禁止。古代生活保障理念既要求为维持生命而活着，又要求符合人格尊严而活着，蕴含着朴素的基本人权精神。早期的日本低保制度传承了东方儒家文化的精髓，逐渐融合中西方法律文化的内核，并不断走向完善。

　　源于道义精神与仁爱理念的邻里扶助、亲属扶助逐渐发展为国家扶助或社会扶助，国家公权力对低保制度的干预和调整彰显了国家政治责任的自觉承受。旧生活保护法是国家扶助原则与传统救贫思想相妥协的产物，它没有体现日本宪法的生存权保障理念，而是作为国家的当然责任和行政管理的恩惠措施，同时又充分考虑了贫困者的主观心理状态，如道德性因素的考量、劳动意愿的表达等。旧生活保护法还将家庭亲族扶助作为生活保护的实质要件加以规定，即除紧急情况外，扶养义务者有能力扶养的被抚养者被排除在本法所保护的适用范围之外。这些制度内容足以揭示该法背后有着深层次的儒家思想的支撑，特别是对仁爱理念与家族精神的突出与强调。作为道德义务的儒家的“孝”与国家责任的社会扶助发生冲突时，扶养幼小和赡养老残的家庭扶养义务应优先于其他道德义务及个人利益。作为儒家思想核心内容之一的“家族主义”与作为传统“神道”宗教思想重要表现之一的仁爱理念逐渐汇聚和融入日本传统文化生活中，它们既作为日常行为准则又作为基本生活方式予以适用与传承。当前已步入工业现代化的日本仍受家族主义等传统儒家文化的影响，家庭扶助仍是社会保障机制的主体，仍被认为是最可靠也是最值得信赖的生活保护机制。

　　尽管时代变迁迎来了民主自由的思潮，但传统儒家家族扶养主义文化并未被现代西方民主思想所吞噬，反而与其共同结合，相互为用。日本宪法第25 条规定：“全体国民均享有维持健康的、具有文化意义的最低限度生活的权利。”此内容在新生活保护法第1条中得以明确体现，国民享有健康且文明的最低限度生活权利是新生活保护法制定的宪政之基。新生活保护法的基本立法目的是对生活贫困者实施最低限度生活保障和帮助其自立，生存保障权理念是贯穿于新低保法的主线，并排除了道德性因素、主观性因素的干扰，严格遵循低保保障基准这一客观要件来审核、判断是否对贫困者给予生活扶助。可见，新生活保障法更好地融入了西方民主主义思想，凸显了基本人权的保障理念，真正实现了国家对贫困者生活扶助行为的“双向性”，即为国家低保管理机关从上至下依据低保法主动实施的职责扶助以及贫困者从下至上向生活保障机关主动提出救助申请而获得的申请扶助。西方民主主义思想和宪政法律精神是新生活保护法的理论基础和立法依据，原低保法并不能真正实施的生存保障权在新生活保护法得以贯彻，并不断扩展其权利内容及增强其权利适用的频率，特别是生活保护请求权、申诉权的广泛行使。

　　（二） 健全的日本低保法律制度

　　在日本公共扶助法律制度史上，最早的低保制度表现为明治维新时期日本政府制定的《恤救规则》，但并未改变日本家庭扶助的核心地位。1929 年日本政府制定了《救护法》并于1932 年开始正式实施，救护对象均为从事劳动有困难者，但有劳动意愿且劳动能力并无任何妨碍的失业者不得包括在内，该法的实施标志着近代日本低保制度的创立。日本政府在以美国为首的盟军最高司令部的指示下，于1946 年颁布实施《生活保护法》，即旧生活保护法。随着战后经济的繁荣，日本政府自发提议对旧生活保护法进行修改，并于1950 年颁布全面修订了新生活保护法。新生活保护法构建了日本以国家为核心的现代社会保障法体系，凝聚了本土传统特色与西方民主主义，在日本社会低保制度史上具有划时代意义，日本新生活保护法的颁布和实施是日本低保法律体系成熟与完善的重要标志。真正意义上的现代日本低保法律制度是国家扶助的低保制度或社会公共团体扶助的低保制度，是由国家或公共团体对陷入贫困状态而无法维持基本生活的国民，为维持其基本生存发展的权利而对其所给予的最低限度的必要的给付制度。饮食救助、住宅、教育、医疗、谋生、分娩、安葬等七项基本生活内容是新生活保护法的救助范围，日本社会救助的基本目标为满足基本饮食、穿着、生活用具及家庭日常生活的最低需求，日本厚生大臣在考虑需救助者的性别、年龄、收入、家庭总人数及所处生活区域等客观因素的基础上来界定低保救助标准，同时还要参考需救助者是否具有独立生活的能力、其资产的多寡状况、扶养义务是否繁重等因素。新生活保护法基本构建了覆盖日本全体国民的“最低生活费”保障体系， 明确规定凡是家庭过去所得收入扣除国家规定的各项最低支出标准后仍为收不抵支的国民，又依据需生活保障者的性别、年龄、家庭成员构成及所处地区等相关因素，全面审查、核定需救助者的最低生活标准。

　　日本旧生活保护法首次从民主化、非军事化的视角出发强调无差别平等原则、国家责任原则的重要性，其所明确的无差别平等原则、国家责任原则否认和排除了原福利制度对旧军人及其家属特殊待遇的规定。旧生活保护法承认保障国民最低限度生活是国家义不容辞的义务， 政府对所有贫困者必须提供非恣意的、无差别的救助，以防生存性困苦，同时还强调被保障者应履行一定义务，即“必须良心地提供关于资产表及包括对将来雇佣展望的现状之真实报告”。旧生活保护法还规定了相应的欠格条款，即对两类贫困民众不施以生活保护：其一，虽有能力，但无劳动意愿者、懒惰者及其不努力维持生计者；其二，素行不良者。欠格条款的存在，实质是对无差别平等原则认识上的曲解或是理解上的局限性所致，残存着封建的救贫思想与浓厚的道德意识。“旧生活保护法不承认生活保护的请求权，对于保护申请被驳回者以及对正在接受的生活保护不服的被保护者的不服申诉没有规定。”旧生活保护法虽未规定被救助者的保护请求权和争诉权， “民众对国家并无权利，民众只不过是根据国家施行的保护职责所享有的一种反射利益”，但该法对生活保护行为规定了较合理的行政救济路径。新生活保护法以日本宪法第25条第1款的“生存保障权”理念为基础，对贫困者提供健康文明的、最低限度的生活保障，并明确规定作为被保护者的国民所具有的法律地位， 以及所应享有的具体生存保障权利，如保护请求权、申诉权和争诉权等，即全体生活贫困者均有权主动请求国家救助或给予物质帮助。新生活保护法保障最低限度生活，不只是经济上的单纯给付金钱或物质，更强调所给予的扶助能帮助被保护者自立，即不仅帮助其获得经济生活上的自立，而且意味着人格的自立，特别是精神上的非依赖性。日本新生活保护法迄今已施行60 余年，仍在当今日本最低生活保障领域发挥着重要作用。

　　二、日本低保制度与我国低保制度基础的相似性：借鉴的基础

　　日本最低生活保障制度是日本社会保障制度的重要内容之一，也是日本社会保障体系建成与完善的先决条件，更是第二次世界大战后日本经济迅速恢复与兴起的重要原因之一。虽然日本与我国低保在基本原则、制度内容、实施程序、管理监督等方面存在明显的差异性，但日本低保与我国低保的制度基础具有较强的相似性。

　　首先，日本低保与我国农村低保的法律属性相同。无论是日本低保还是我国农村低保都是社会保障制度的重要组成部分，都归属于社会保障法的体系范畴， 具有社会法的一般特性，如调整对象的特殊性、适用领域的专业性和实施目标的民生性。日本农村社会保障制度体系主要包括社会保险(如养老、医疗、及护理保险)、公共扶助(如生活保护)、儿童津贴、社会福祉、农业灾害等方面的内容，我国农村社会保障制度的内容体系与其极为近似，其中，农村社会保险、农村社会福利和农村社会救助(如农村低保是其主要内容之一)是农村社会保障制度体系的核心内容。我国农村低保是我国农村社会保障制度的重要组成部分，更是整个社会保障体系的“基石”，农村低保的完善是我国农村社会保障制度发展与完善的前提基础。

　　第二，日本低保与我国农村低保产生的文化背景具有趋同性。传统仁学对生存保障权的思想主张与家族主义对社会救助的核心理念是日本与我国低保产生的文化背景。“日本是受儒家文化影响较大的国家之一，其家族制度深深打上了中国家族制度的烙印。”日本低保汲取了东方传统文化，其社会救助制度中仍闪烁着家族主义、仁爱精神的色彩与光环，日本新生活保护法明确规定家庭亲属扶养作为社会救助或生活保护的前提条件，并同时强调生存的物质保障、人格尊严与精神权利同等重要，两者之间互动与关联共同构成了完整的基本人权内核。以家庭为核心单位的社会保障制度普遍体现于家族主义和西方民主主义的融合和指导之下，无论是儒家先贤还是西方自由主义的倡导者都认为国家的首要职责就是要保障国民最低限度的生存物质权与人格尊严权。

　　第三，日本低保与我国农村低保产生的经济背景具有近似性。两国低保产生的经济背景都体现了国家经济的迅速崛起、繁荣、以及社会秩序的稳定。日本与我国的社会保障制度都是经济发展一定阶段的产物，都是在市场经济的推动下产生的。现代经济实力的迅速膨胀与城市化进程的加快为农村经济的发展注入活力，并日益积累资金，逐渐为工业反哺农业的发展道路奠定了坚实基础，为建设农村低保提供了重要物质保障。

　　第四，日本低保与我国农村低保产生的社会背景具有同质性。基于经济发展与社会稳定下的新贫困问题，主要表现为两方面：其一，虽然经济社会的富裕程度与财富总量不断增长，但生活贫困问题的发生仍为频繁；其二，历史变迁和时代进步，促使了贫困人口的构成、比率也不断发生变化。因此，两国低保建设的社会背景都体现了社会公平与正义的条件与要求。日本与我国最低生活保障制度的产生都是在对民众提供人道主义救助和保障基本人权的时代背景下进行的，特别是最低限度生存权的保障。我国构建农村低保的前提条件与日本的基本相同， 都离不开自由社会环境和经济平等原则的支撑，两国都渴求最大限度改善社会穷人和不幸者的生活条件，减少社会不公正现象，缩小社会贫富差距。社会的和谐稳定、公平与正义都是社会保障制度建设的重要条件，也是社会保障内容的应有之义，日本与我国对社会公正与社会和谐目标的追求都深刻体现在低保法律体系的构建之中。

　　三、日本低保制度对我国农村低保构建的启示：具体借鉴

　　（一） 建立农村低保的法律体系

　　我国现行的社会保障法律体系并不完善，主要以城镇居民为主，而忽视了农村的贫困问题，抓紧构建我国农村社会保障法律体系尤为紧迫，特别应加快农村医疗、养老保险、最低生活保障等主要领域的制度创新，创设相应法律保障农村社会保障制度的良性运行。我国生产力总体发展水平与发达国家相比还存有较大的差距，我国在市场经济转型过程中并未从根本上消除城乡经济的二元结构， 城乡之间的经济状况、社会环境还客观存在显著差异，社会保障法律体系并不完善，建设城乡统一的最低生活保障制度在短期时间内还难以完成。当前经济发展的不平衡、社会资源分布不均衡等因素明显阻碍着低保保障内容、保障基准、保障资金等深层次矛盾问题的解决，也潜在影响着全国统一的最低生活保障法的创设。根据有关学者研究表明，当今中国已具备以政府为投入主体的农村低保制度创设的物质基础。

　　目前，我国已颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》，城市贫困居民的生存保障问题已基本解决，但我国农村人口数量多、贫困状况覆盖面广，农村低保的法律保障作用显得尤为重要。城乡之间的严重差别导致我国最低生活保障制度的二元法律结构，当前我国农村低保立法从“零敲碎打”的不规范阶段逐渐迈进建制推广阶段。2007 年国务院发布了《关于在全国农村建立最低生活保障制度的通知》，决定在全国普遍建立农村低保，使农村贫困者的基本生存温饱问题得以稳定、持久和有效地解决，但其最高立法层次还未上升到国务院的行政法规层面，农村低保立法的低层次性、不稳定性决定着其内容执行的软弱性。因此， 我国应借鉴日本低保立法，制定一部在全国范围内适用的农村最低生活保障法及其实施条例，并逐步完善农村低保的配套法规及相应的规章制度体系。就其内在本质来说，低保法律制度的合理差异、适用领域的明显不同并不构成对公平、公正、平等原则核心内容的违反，也不构成对无差别平等原则的背离。我国当前并不适宜制定一部任何城乡贫困居民都能平等适用的低保法律，“一刀切”的城乡低保救助金偏离了现阶段不同地区、不同城乡之间收入差距、经济发展水平等社会客观因素的影响。因此，应采取因地制宜的方式、分步骤的立法程序制定我国低保法律体系，等到城乡之间差距逐渐消亡时，再制定全国统一调整的《最低生活保障法》。当前我国应制定的全国统一适用的农村低保法，明确规定农村被保障者的基本生活保障事项，贯彻生存保障权的基本理念与基本原则，维护宪法与法律之间适用的统一，实现真正意义上的社会公平与正义。农村最低生活保障法应对保障范围的界定、保障标准的划算、保障资金的筹措、保障方式的实施、操作程序和管理体制的运作等具体方面做出较详细地规定，同时各地方应根据当地经济发展需要制定适宜的低保规章，更好地维持不同地域内特殊被保障者的生存保障权。

　　（二） 明确规定农村低保的保障基准

　　日本新生活保护法对生存保障权的适用范围进行了扩大化设置、具体内容进行了明确化规定，分别包括生活、医疗、住宅、教育、分娩、护理、就业和丧葬等八个方面的基本内容。日本低保理念强调国家是保障国民最低生活水平的责任主体，国家出资的保障经费比例大，占总额的3/4以上，厚生大臣具体负责生活保障基准的设置与运营，以及执行被扶助者的最低限度生活保障权。对我国农村低保保障基准进行科学合理地创置，有利于准确定位被保障者的权利层次和保护等级，又能避免在低保救助和救助标准上出现较大的主观随意性及不公正性。

　　由于地方政府低保资金的筹措不足，我国农村低保面临“僧多粥少”的难题， 农村低保保障金标准普遍偏低，甚至出现低保补助被迫缩水的情形，因此，应加大国家财政对农村低保保障基金的出资比例，尤其应适当增加对贫困地区财政的扶助力度。法定的、足量的低保基金是合理设置农村低保保障基准、真正落实农村被保障者权利的前提条件。在制定我国农村低保保障基准的过程中，应容许低保实施机关拥有一定程度的自由裁量权，把生存权保障基准的制定作为行政性羁束行为对待，并将其纳入司法审查范围。在制定我国农村低保保障基准的同时， 还应全面考虑被保障者的所在地域、性别、年龄、家庭构成及其所享有的其他保障措施等因素，切忌“ 一刀切”，充分考虑被保障者必要情况的实际需要，但不应超出这个保障基准。行政立法机关所制定的保障基准必须与客观存在的最低限定生活水准相一致，但并非为绝对固定的、不可更改的基准线，最低生活保障基准只能是法律上大概的抽象规定，允许其具有一定的弹性和合适程度范围内的波动性，实现最低生活保障标准的相对灵活性、机动性，应根据社会具体经济情势的发展变化而不断地提高最低保障基准线，逐渐努力改善最低保障基准，特别应关注最低基准额、教育扶助费等家庭最低生活开支的增加。日本低保扶助基准的计算方法大致经历了从具体的计算方式向抽象的计算方式转变，其具体的变迁方法包括标准生活费法、菜篮子法、恩格尔系数法、差距缩小法、水准均衡法等五种方法，我国农村低保保障基准的计算方法也应随着时代进步与社会发展而不断进行调整，真正实现因时制宜、科学合理。我国农村最低生活保障基准应加强其法制化、明确化和细致化，从法律上明确农村低保保障基准的基本宗旨、框架、应有内容、算定方式、最低生活费用及保障基准的实施程序等具体内容。

　　（三） 高效创设农村低保的实施程序

　　日本厚生大臣在设定最低生活保障标准时，应综合考虑国家财政状况、国民收入及其分配实况、国民生活水准、以及国民情感等因素。作为贫困民众维持其基本生存条件的“最后防线”的农村低保法律体系应设置高效的低保实施程序及其执行步骤。特别是在被保障者的各项具体低保权利遭受不法侵害时，保障者(低保实施机关及其工作人员)应依职权及时进行处理或依被保障者的请求依法进行审断，被保障者如若对生存保障权救济行为的裁断结果不满意，被保障者可对该裁断结果继续提请行政复议或依法提起行政诉讼。日本低保制度还特别规定了被保障者如若对低保行政实施机关的法律适用不满或相关行政处分的事实认定不满时，可依法向法院提起行政诉讼。日本生活保护法中的不服申诉制度为低保申请者最大限度提供权利被侵犯时的各种具体救济措施，其申诉途径即为向市町村长、都道府县、厚生大臣等低保行政机关提出，低保申请者应遵循由低向高的顺序逐级实现其生存保障请求权。

　　我国基层政府是农村低保实施的关键主体，基层政府如若缺失适当的激励与监督机制将无法实现良性运转，农村低保的实施效率也自然会遭受各种不良因素的抵牾或侵蚀。我国农村低保的实施也应遵循一定的程序和步骤，主要包括以下几个方面：首先，应确定农村低保的扶助对象，一般以其年均收入是否超过生活保障基线为界定标准，低于保障基线的农村贫困者有权申请低保救助，同时保障者应采取实地考察、家计调查的方式对被保障申请者的家庭收入状况进行严格地调查，尽量做到“应保尽保”，并且应对被保障者进行不定期的跟踪调查和事后监督，以避免“不应保却保”事件的发生，对被保障者的收入超过低保基线时，应及时进行调整。其次，对农村低保保障对象的评议实行审批制，加强对其进行动态管理。户主应以家庭为单位提出低保生活救助申请，村委会应对申请者的材料进行核实、并进行调查，通过民主评议的方式决定是否对申请者进行低保救助， 评议的结果应及时进行公示，对符合低保条件的被保障者上报乡镇政府进行审核，乡镇低保评议小组应深入农户进行实地调查，对符合低保要求者再由其上报县民政部门审批，县民政部门最后完成对农村低保对象的材料审查，并对低保对象的结果通过网络方式或公文方式进行公示。最后确定的被保障者应遵循保障机关及其工作人员对其所施加的法定义务，并遵循其行政指导，自觉接受低保监督和检查。再次，明确规定保障者应严格遵循农村低保的保障基准开展农村低保工作，保障基准的制度框架和基本程序应不断随着经济发展水平的提高而逐渐修改、调整，实现农村低保救助方式的灵活运用，注重金钱救助与实物救助的同时施行。低保生活保障基准与经济发展状况、现实生活条件息息相关，创设农村低保保障基准不得超越自由裁量权的界限，我国农村低保应明确规定把滥用裁量权的违法行为纳入司法审查的对象范围，对其应采取合理的干预措施，通过明确立法和规范执法对违反低保保障基准的非法行为加以严厉规制、监管与制裁。还应增强司法机关之外的其他机构的设立及其纠纷解决方式的创新，对违法实施或不予实施的农村低保行政管理机关应追究其法律责任，切实保证农村低保行政管理机关在低保实施全过程中的“在位”，同时真正实现其职权行使的“不越位”。最后，应创设农村低保的司法审查制度，辅以司法机关的被动参与。特别还应设置对农村低保的运行程序、裁决内容等方面进行司法审查的规定，并逐步完善对农村低保相关者的责任追究机制，确实提升农村低保运转的透明度。既应对骗保、人情保和不应保的申请者、被保障者设立严格的责任惩罚机制，同时还应在低保实施过程中防范低保行政管理机关及其工作人员的违法执行行为，确保农村低保施行的公正与效率。