一、中央领导人肯定农民土地财产权的重要意义

　　2012年1月，在中央级的党刊《求是》上发表了温家宝总理的重要文章《中国农业与农村的发展道路》。

　　文章中最引人注目的就是对农民土地财产权的明确的肯定。温家宝说：“在任何情况下都要尊重和保护农民以土地为核心的财产权利。” 并且提出：要“大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。”

　　改革开放以来，我国在农村实行的土地政策是：农村土地的所有权是集体的，农民对所承包土地有经营权或使用权。

　　这样的土地政策下，农民承包的土地究竟是不是农民的财产?一直是模糊不清的问题。可能大多数人(包括农民自己)都并不认为土地是农民的财产。农民只是在一定时限内有权使用而已。

　　人们对于所有权的概念往往是短时间的。例如，你在旅游时住二天旅馆，只要你付了二天的旅馆费，你对某一间房间以及其中的设施是有使用权的，但是你的使用权只限于二天而已。

　　你不可能认为这间房间就是你的财产，事实上也不是。

　　2002年通过的《土地承包法》提到，“赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益。”但是对于承包地是否属于农民的财产，并没有明确。

　　法律上明确提出承包地是农民财产的是2007年通过的《物权法》。

　　根据我国著名法学家郑成思教授(他曾两次为中共中央政治局集体学习授课)的解释：《物权法》就是《财产权法》

　　《物权法》的第2条明确地说：“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物权享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”

　　什么是“用益物权”呢?

　　在《物权法》第三编 “用益物权” 中谈到四种用益物权，即①土地承包经营权;②建设用地使用权;③宅基地使用权;④地役权。

　　按《物权法》的规定(117条)，“用益物权人对他人所有的动产或者不动产享有占有、使用和收益的权利。”

　　根据《物权法》的规定，我国农民的土地承包经营权就是一种“用益物权”，而用益物权，不只是使用权，并且有排他性的、直接支配的占有权。

　　2008年胡锦涛总书记视察小岗村的时候提到：土地承包制要“长久不变”。土地承包制是“长久不变”的，这里就有物权法中所说的：排他性的占有的性质。

　　总之，根据《物权法》，农民的土地承包权就是一种长久不变的占有性的财产权。农民对承包地的使用权(或经营权)，和旅客对于旅馆房间的使用权是完全不同的概念。

　　我在《中国农民有财产吗?》(《炎黄春秋》2008年第九期)一文中专门论证了这个问题。其他学者也有过论证。

　　但是，至今为止，农民的土地财产权问题，只是在学术界中有所肯定。在全国范围内，并没有完全得到各级领导层的承认。

　　2011年12月5 日重庆市市长黄奇帆在《财经年会2012：预测与战略》上说：“中国农民的最大问题就是没有财产权”。当然，黄市长是为农民讲话的;而他也没有认为农民承包的土地就是农民的财产权。也可能他是认为：从实际情况来看，中国农民是没有财产权的。这倒是符合事实的。

　　不承认农民承包的土地是农民的财产， 这是近年来，许多地方村干部或地方政府不经农民同意，将土地转让给开发商，获取暴利的重要原因;也是许多地方政府不顾农民利益，大量出卖土地，获得巨额土地收入的基本原因。

　　因此，农民所承包的土地究竟是不是农民的财产，是我国农村政策的一个至关重要的问题。

　　从这样的背景看，温总理在中央级的党刊上发表文章，肯定农民的土地财产权，不能不说是有重要意义的。

　　二、对于农村集体所有制的理解

　　对于农民土地财产权的肯定，是我国产权理论上的重要问题，它关系到农村政策的许多方面。首先是对于我国在农村实行的集体所有制的理解。

　　《中华人民共和国宪法(2004年修订)》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”

　　因此，集体所有制是宪法所规定的经济制度。而农村的集体所有制与农民的财产权是否有矛盾呢?理论上并不很明确。

　　其实，集体所有制有两种不同形式。一是前苏联的集体农庄形式，或中国上世纪的人民公社形式;二是合作经济形式。

　　前者可以简称为“公有”的集体所有制;后者可以称为“共有”的集体所有制。

　　在公有的集体所有制中，一切财产都属于公有，或集体所有。任何个人或家庭都没有财产，只有集体才拥有财产。

　　在共有的集体所有制中，财产属于每个个人或家庭。集体只有对参与集体的个人(或家庭)的财产进行管理和服务的责任。各种合作经济都属于这一类。

　　那么，中国改革开放以来的集体所有制是属于哪一类呢?

　　请看《中华人民共和国宪法(2004年修订)》第八条的规定：“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”

　　因此，改革以来的中国宪法明确地规定，中国当前的农村集体所有制是合作经济性质，是属于第二种类型的“共有制”;而不是人民公社形式的“公有制”。合作经济中，必须承认个人或家庭的财产权。

　　马克思在《资本论》第一卷(人民出版社2004版，P.874)中说：“在资本主义时代的成就的基础上，也就是说，在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制。”

　　恩格斯在《反杜林论》(《马克思恩格斯选集》人民出版社1995版，P.630)中谈到股票时，就认为，股票这种占有形式，体现了社会所有和个人所有的统一。

　　因此，马克思、恩格斯从来没有要求完全消灭个人所有制(私有制);相反，他们提倡的是社会所有和个人所有的综合。

　　我们考察一下当前世界(包括中国)普遍采用的股份制公司的产权与管理模式。公司的产权体现于股票或或股份之中。股票或股份都是属于个人的，是个人所有的财产，每个股民都可以根据他自己的意愿购进或售出自己的股票;公司的经理只有管理公司的责任。

　　再看一下我国当前农村正在发展的各种形式的合作社。例如奶牛合作社，奶牛都是属于个人的财产;合作社的责任是为奶农进行各种服务(技术指导，牛奶销售等)。

　　股份制公司和合作社的产权和管理模式是符合马、恩的构想的。

　　由此可知，我国农村的集体所有制，是一种合作经济。它决不要求财产(土地财产)的公有，它是完全承认农民的土地财产权。

　　我国当前许多地方，村主任就代表集体;他可以完全不承认农民的土地财产权，而将自己看成是该村土地的所有者。因此，他可以不经农民同意，将村的大片土地转让(出售)给开发商，而有关地方政府不仅不予制止，并且给予支持。最近广东省的乌坎事件，就是由此而发生。

　　这种现象，既和对于农村集体所有制的错误理解有关，也有村干部或有关领导的私利的驱使

　　三、征地政策必须有较大的调整

　　当前我国正在迅速地推进城市化和城镇化。这是我国经济发展所带动的必然趋势。城市或城镇的扩大必然需要土地。在保证的我国18亿亩耕地的总要求下，适度地扩大建设用地面积是合乎国家和人民利益的。

　　扩大城镇建设用地，势必会侵占农民的原有土地。现在问题在于：政府需要制定合理的、不伤害农民土地财产权的征地政策。否则，就必然会带来严重的社会矛盾。

　　应当说，目前各地推行的征地补偿政策是不合理的。

　　合理的征地补偿政策必须尊重和保护农民的土地财产权，一是要尊重农民的意愿，即遵守“农民自愿”的原则;二是要保护农民的利益，即遵守“足额补偿”的原则。

　　这两者是有联系的。事实上，如果真能做到“足额补偿”，农民一般会愿意接受征地的要求。

　　目前各地的征地工作，存在若干不尊重农民土地财产权的表现; 一是强制性征地，不尊重农民的权利和意愿;二是征地补偿额过低;三是采用一些不合理的补偿办法。

　　1，尊重农民意愿问题

　　既然土地是农民的财产，那么，在征地之前，首先需要让农民有知情权。在征地方案制定过程中，必须让农民有充分的参与权与决定权。

　　广东乌坎事件的发生，是由于几年来，在当地农民民不知情的情况下，乌坎村村委会将3200亩土地陆续让政府征收，转卖给开发商。

　　村委会和当地政府将农民土地财产，在农民不知情的情况下卖出去，与掠夺没有什么差异。

　　2，征地补偿额问题，这是征地政策的核心问题。

　　当前各地对农民的征地补偿普遍偏低，不是一般的偏低，而是严重的偏低。为了解决这个问题，

　　1)必须立即修改《土地管理法》或制定新的《征地补偿法》

　　我在《中国农民有财产吗?》一文中，经过分析计算指出：当前农民在征地中得到的补偿，只是被征土地的价格的不足10% 。邓聿文在《切实保护农民土地财产权》(2012年1月6日，《中国青年报》)中指出：“政府通过廉价征收农民土地，改变其用途，占有土地增值后的大部分收益，……。在这一过程中，农民所得甚少，大概是土地增值收益的5%-10%。”也就是说：90%以上的土地增益收入，由地方政府所得。

　　这里必须指出：地方政府给予农民这样低的补偿，是有法律依据的;地方政府就是根据2004年通过的《土地管理法》。该法的47条规定：

　　“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”

　　“征收耕地的补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六到十倍。

　　“按照本条第二款的规定支付的土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的综合不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”

　　这个法律完全按照被征土地的“原用途“给予补偿。因此，即使是被征土地的前三年平均年产值的30倍(补偿的最高额)，也是很低的。

　　按水稻、小麦一年二熟制考虑(这是长江流域最普遍的种植制度)，水稻一般亩产500公斤;小麦一般亩产250公斤。当前的保护性收购价：水稻一公斤3.00元;小麦一公斤2.00元。则水稻亩产值是1500元，小麦亩产值是500元，两者合计是2000元。按30倍计算，也只有6万元。许多地方的实际补偿额还低于此数。

　　而城郊土地的成交价是多少呢?最近网上报道,甘肃省一块地达到694万/亩;陕西一块地达到1304万/亩;海南省琼中县一块地是77万/亩。

　　这几个都不是经济高度发达的省份，地价已经相当高，海南的那块地地价较低，也达到70万/亩以上。

　　而按照《土地管理法》的最高补偿额计算，一亩地只能补偿6万;即使按照较低的地价，也不到土地价格的10%。

　　因此，要解决土地补偿额过低的问题，不是领导人的要求就能解决的，必须立即启动对《土地管理法》的修改，或制定新的《征地补偿法》。否则，提高对农民的征地补偿额就无法可依。

　　2)根据市场经济的原则制定补偿标准

　　《土地管理法》应当修改的理由是，它是违反市场经济原则的。

　　A ，党的十五大作出重大决定：我国坚持社会主义市场经济的改革方向。市场经济是推动我国近二十多年来，经济取得迅速发展的基本动力。

　　土地是经济发展的非常重要的生产要素，土地的使用方法必然会随着经济发展、市场的需求而有所变化.而《土地管理法》根据土地的“原用途”来制定补偿标准，是假定土地在30年中的使用方法不会变化，这是显然不符合市场经济原则的。

　　B，当然，政府可以要求耕地长期地应用于农业。但是，现在对农民土地的征用，并不是农民的要求，而是政府的行为。是政府根据市场的需要而要求改变土地的使用方法(从耕地变为城镇建设用地)。因此，政府根据“原用途”，即农业用途给予补偿是完全没有道理的。政府只能根据土地的的市场价格，给予农民以补偿。政府可以通过税收。获取土地改变使用方法后的继续增益部分。

　　C，征用土地根据市场价格，是国际上通用的原则。

　　根据美国财产法，“合理补偿”是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价格。

　　加拿大对土地征用 的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格补偿。

　　英国对土地征用的补偿作了较详尽的规定。土地征用补偿原则是：土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础。

　　韩国土地征用补偿主要包括以下几个方面：①地价补偿，为土地征收补偿的主要部分，1990年韩国统一以公示地价为征收补偿标准;②残余地补偿，土地征用可能导致残余地价值减低或因残余地须修建道路等设施和工程应予以补偿;③迁移费用补偿，对被征地上的定着物，不是进行公 益事业所必须的，应给予迁移补偿费用;④其他损失补偿。

　　可见，国际上通行的征地补偿都是根据土地的市场价格，并且包括因征地而导致的损失的补偿。

　　(上述各国的征地补偿政策，见于《中华考试网》(2010-05-26)的《各个国家的土地征用补偿制度》)

　　当然，在土地出售价格中留出一部分，作为“三通”、“四通”的开支是合理的。在土地补偿款中分给集体一部分，作为集体的管理和服务的补偿也是可以的，但这两部分都只能占地价的一小部分(10-15% 之内)(其理由见《中国农民有财产吗?》)

　　2008年的党的十七届三中全会提出：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。“

　　应该说，界定公益性和经营性建设用地，是征地政策的一个进步。

　　现在的问题是：怎样界定公益性和经营性建设用地?实际操作中很难。因为两者的界限往往难以分清。地方政府建立一个“新兴产业开发区”、“新城区”，，名义上都是“公益性”的，但里面很可能包括许多经营性用地。

　　再一个问题是：如果公益性用地的征地补偿标准明显地低于市场价格，这也是不合理的。在市场经济体制下，政府的采购或收购，也只能根据市场机制。

　　国外的经验是：政府征地都为了公益的目的，而补偿标准都是根据市场价格。

　　3，“社保换土地””房子换土地“等，都不是合理的补偿办法

　　近几年来，有些地方采用“以社保换土地“的补偿办法，也就是给予被征地农民一定的社会保险(养老金)，换取农民的承包地。

　　江苏省的办法是：将进入基本生活保障的被征地农民的不低于70%的农用地土地补偿费和全部的安置补助费划入同级财政部门，在银行设立的被征地农民基本生活保障资金财政专户。

　　该省根据经济水平，将全省分成4类地区。在最好的一类地区(南京、无锡、苏州等)，其规定是;生活补助费;140—160元/月;养老金：200元/月。按一年计，生活补助费是：1800元;养老金是：2400元。

　　假定该农民是中年(50岁)，生活补助费发10年(到60岁)合计是18000元;到了老年(假定活到80岁)，养老金发20年，合计是48000元。二者相加,预计是66000元。在4类地区(徐州、淮安、盐城等)，以上两者合计预计是40000元。

　　因此，如果人均土地是1亩/人。社保换土地的办法，农民所得与上述按30年平均产量的计算所得是相似的，也是土地价格的很少的一部分。

　　这个办法所以不合理，因为农民的土地是农民的财产，而社保是政府应该给予每个公民(包括农民)的基本的公共服务。每一个城市居民都能享受国家所提供的社会保险，按理，国家也应该给予每一个农民相应的社会保障。没有理由说：农民必须用他的土地财产，才能换取社会保障。

　　有些地方，用给予农民住房的办法作为征地的补偿。这也不是合理的办法。给予农民住房只能作为征用农民房屋的补偿，而不应作为征用农民土地的补偿。土地是农民主要的生产资源，对农民土地的征用，必须使农民有继续谋生的可能，因此，应该给予农民足额的补偿金，使他们能利用这笔资金，租用其他土地，经营现代农业(这是最理想的)，或经营小微企业。这样的安排，对我国经济发展是很有利的。

　　我在江宁县亲自见到，被征地之后，40-50多岁的农民，只能在政府安排的楼房中，拿着社保金，以极低的生活水平养老。这是对农村劳动力的极大浪费。

　　四、土地财政不能再继续下去

　　将土地出售费的绝大部分归于地方政府的财政收入，就是所谓的“土地财政”。

　　根据统计部门数据，2004年，北京市的土地财政已经占到该市财政收入的76%;2007年浙江省的土地财政已经占到该省财政总收入的87%。近几年来，土地财政愈加发展，在全国范围内，土地财政实际上已经成为各地政府的最主要收入来源。

　　土地财政的不合理性是明显的：

　　1，土地财政是对农民的掠夺性的收益。

　　前文分析可知，根据国家法律，农村土地是属于农民的财产，现在将农民财产的收益的绝大部分，强制性归于政府所有，难道不是对农民利益的掠夺吗?这种做法与我国的社会主义性质完全是背道而驰的。

　　2. 土地财政由于带掠夺性，必然造成社会的严重不稳定。广东的乌坎事件就是最好的例证。

　　3，土地的效益是长期性的，而土地财政是一次性的，因此土地财政就是当届政府提前使用了下几届政府的合理收益(比较合理的按年收取土地税)，势必造成国家持续发展的严重困难

　　4，一个地区可以征用的土地是有限度的。现在有不少地方已经到了无地可征的地步。如果继续占用耕地，势必触犯18亿亩的底线，破坏我国的粮食安全。

　　5，土地财政也是滋生官员腐败的重要土壤。

　　因此，土地财政决不能再继续下去!

　　但是，解决土地财政，并不是一个简单的问题。现在各地政府都有大笔的钱要花;要建造保障性住房，要改善交通，要扶植教育，要实行各种社会保障等等……。地方政府的钱从哪里来?这个问题需要中央的统筹考虑。

　　根据许多国家的经验，地方政府的财政只能依靠合理的税收政策来解决。

　　据我在美国的了解，美国地方政府最重要的收入来源是依靠房产税，地产税，所得税、遗产税、营业税等

　　这些税收的实施，可能不及出售土地那么方便，需要有严格的财产和收入申报制度，以及覆盖每个企业、每个人的信用制度。但是合理的税收制度对于促进经济发展，对于减低贫富差距，对于保证政府的持续运行，对于节约政府开支，对于消除腐败等方面都是有益的。

　　在我国，坚决地调整征地补偿政策，削减以至杜绝土地财政，必将带来多方面的好处：

　　1，给予被征地农民足额补偿，将使亿万农民迅速地致富。较为富裕的农民将有可能创建各种有较大规模的现代化农业，创建各种小型或微型企业，从而加快我国的农业与经济发展。

　　2，亿万个富裕的农民将形成我国最大的内需市场，从而促使我国摆脱“出口依赖性”的经济格局，有效地应对当前的以及今后的世界性的金融危机或经济危机，并将形成持久的经济发展的机制。

　　3，将有力地推动减低贫富差距，推动人民和政府间的和谐，推动社会和谐和的稳定。

　　4，将带动我国税收制度的合理改革，从而使我国建立起合理的中央和地方的分税制，形成一个可以持续发展的财政、税收体系。

　　但愿征地政策的大幅度调整，能成为我国改革事业中又一个重要突破口。