农田水利发展需要统筹八大关系

　　                                     ——基于沙洋县的农田水利调查

　　2010年西南地区突显的严重干旱使得我们开始反思，建国以来我们的水利体制和管理单位改革方向是否一直是恰当的。荆门农村的个案调查使得，我发现农田水利是个系统的工程，农田水利的发展与方方面面的因素密切相关，而要做好农田水利工作则需要统筹八大关系。

　　1、农田水利与乡村债务

　　对于两者的关系，我在这里依据其债务权责关系主体的不同，进行三个层面的呈现：首先是水利设施管理单位与用水村庄的债务关系。这一层面的债务关系导致的后果是水利工程单位无法及时地收取自己的经济效益，水利工程单位在政府的施压下，每年都要放“政治水”和“稳定水”，大量的水费无法收取导致了水利工程单位的生存困境。其次是，村民与村庄的债务关系。这个层面的债务关系使得村委会的债务更加庞大，对村庄的和谐造成很坏的影响，其主要表现就是，原来有村干部垫付的水费至今仍未归还，每年春节临近的时候，总是有许多的许多村干部很害怕村民来要账。村民对政策失却了信心，也迷失了是非的标准。交钱的村民觉得债务锁定的政策很不公平，好像占便宜就是理所当然的，这样的现实让村民很是纳闷。第三个层面的债务关系就是水利工程单位与其原有工作职工之间的。如泵站拖欠的自己单位原有工作人员的工资就属于这种情况。因为拖欠工资，所以这些职工就阻挠水利工程单位的水利供给，诸如在农田用水的高峰期锁住泵房的大门和躺在渠道里威胁不能抽水的事情经常发生。尽管这些水利工程单位都已经经历改制，实行了承包责任制，但是这个问题依然困扰着水利的正常供给。

　　2、农田水利的执法管理与乡村上访

　　在村庄里，我们看到许多水利违反法律、法规的现象，但是由谁会来管理的，谁又敢去管理并能够管好呢?刨堤种植、在渠道上挖堰塘、破坏堤面进行偷水、偷去泵站的电机和水管等类似的事件不可胜数。基层水利现有的管理人员首先是没有这么多的精力来管；其次，即使是有能力去管，也只能是简单地处理一下即可。因为基层的中心工作就是维持稳定，怎么讲呢?“一般情况的违反规定的事件，如刨堤种植这种事情，也就是说教一下，但是如果要严格执行相关规定的话就要处罚和拘留了，但是一旦事情发生到这种地步，麻烦就大了。村民一般就要找政府去上访，只要成为上访，政府的相关领导就会认定这种事情是下级部门没有处理好或是直接的管理人没有处理好问题。”当前阶段稳定作为压倒一切的原则之后，很多的工作都被束缚了手脚，即使工作人员愿意做事也不会有机会的。

　　3、农田水利与合村并组

　　2005年，我调查村内的小组长开始被取消，同年村庄和村民组开始合并。合村并组是农村综合配套改革的一部分，取消小组长的目的是为了进一步地减轻农民的负担，而合村的出发点跟取消小组长是一样的。原王桥村和原泉井村合并为新王桥村，因为是地理位置上的俩个临近村庄，加之存在他们共用的水利资源，如漳河水库，村庄合并没有什么阻碍。原王桥村的主要灌溉水源来自拾桥泵站，而原泉井村的水源主要来自杨场水库，水利设施方面的共同组织与动员从2005来没进行过。合并主要是给村干部的工作带来了新的挑战，因为几个干部被指派分包原来自己很少去的村民小组，工作不便和困难就凸显出来了。小组是一个集自然居住和自我认同为一体的稳态的小社会圈子，正是在这个意义上，小组是一个“熟人社会”。小组长其实就是小组内权威人物，从人民公社到生产队，小组长在村民的生活中留下了深刻的烙印。小组长的取消就带来了村民的权威迷失，因为小组长是代表公的身份，诸如堰塘、渠道等的公共财产在遭到破坏时，他的制止就有合法性。此外通过去公的身份和小组内的个人权威力量，小组长也能够在一定程度上组织起集体水利事业。如今，小组长被取消之后，村民小组为单元的用水方式就死掉了。

　　4、农田水利与水利设施功用的多样化

　　乡村水利设施在建设之初，其功能定位主要是灌溉和排涝即体现为其公益性质，后来一步步的市场化的改革使得乡村水利设施偏离了其最初的功能定位，如今是灌溉和排涝功能弱化了，而其市场增值功能加强了。这样的结果造成了水利设施最初功能与现有主要功能的冲突。上文中提到的发生在2009年的杨场村的集体上访事件就是水库的农业保障功能与养鱼人坚持的水库市场增值功能的一个冲突。按照相关文件的规定，小(一)型水库是不能进行承包养鱼的，但是地方政府并没有严格执行这项规定，结果出现类似的农民上访事件就无法避免了。要解决这样的问题就必须对乡村水利设施进行明确的职能定位，其存在是要服务于农业生产和抗旱排涝的，这才是乡村水利的第一性质。水利设施的其他用途和属性是必须服从于其水利灌溉属性的。

　　5、农田水利秩序与混混力量的介入

　　我们的调查发现，不论是公塘的被侵占、水渠的损坏，还是水库、泵站的承包，这些是事件的过程中都有混混力量的介入。强行侵占公共堰塘这是混混力量侵入乡村社会秩序的最赤裸的表现，此外还存在着诸多的不明显的混混介入乡村水利的事件。我们要问的是混混为什么在这一时期很快地进入了乡村水利系统?混混力量的介入又给乡村水利带来了什么变化?首先，税费改革以及农村综合配套改革的进行极大地削弱了基层组织的权威和活动能力，村庄与小组范围内出现了一顶程度的权威真空，这为混混力量的介入提供了空间；其次，混混人物一般都是一些敢惹事、不怕事的人物，所以村民们有时候就是眼睁睁地看着混混把公共堰塘分掉的。最后，因为混混人物一般通过各种手段积累了一些资本，他们的经济基础较好，同时他们可以使用暴力手段对付各种复杂、棘手的问题，所以水利设施的承包者中混混占相当多的一部分。这带来的问题最主要的不是给用水农户造成的利益损失，而是这种力量给村庄秩序带来的混乱。如果村庄内的正气不法生长，村民就会失去了是非观念和正义的力量，那么还有谁敢于维护集体的正义和财产，也就没有人敢于担当责任。一旦混混的气焰开始在村庄蔓延，村庄原有的和谐、有序和体统的运作规则就会被强力、高压和是非颠倒的规则取代。这一现象必须要有步骤地进行制止，不然一旦发展蔓延，基层政治的性质就被改变了，国家的政权基础也就被置换了。

　　6、农田水利与外来移民

　　谈到移民，村庄中的移民分为两个部分，一部分是1966、1967年份两批由政府安置到当地的丹江口水库工程移民，他们来自河南淅川。还有一部分移民是个体的，自发的移入村庄的农民。前一类，由政府主导的移民在王桥村内是两个村民小组，分别是十二组和十五组。移民小组在村庄中的居住位置一般是高岗地，水利条件较差，加上其移入之前进行的是旱作物的种植，所以刚来的时候，这部分移民是不适应当地的种植传统的。这种不适应就带来了对小组内部水利设施的维修和保护很不够，而且因为生活习性的差异，移入的农民容易跟当地的原住村民造成冲突。冲突的结果就是移民小组在组织集体用水的时候，其他小组的人就阻挠或是偷水，结果两方的暗中斗阵就持续进行了。后者即个体、自发性的移民主要来自云南、四川和湖北恩施，其开荒种植的习惯在他们原有的生产中普遍存在，所以来到新的环境之后，他们依旧保留了开荒的习惯。恩施过来的移民是当时村干部为了应对90年代村内土地大面积抛荒无法完成农业税费任务而采取的办法。这主要表现在一些渠道内侧的坡面上，还有路边的小片草地上。这种开荒种植带来了村里原有村民的效仿，结果堤坡种植相当普遍。开荒带给水利设施的负面影响主要是造成了渠道坡面的水土流失，渠道经常被杂草和泥土堵塞。这还引发了村民对荒地的竞争性开发，引发了村民们因争夺土地来导致的用地矛盾。

　　7、农田水利与农民进城

　　王桥村常年在外打工的人员有600多人，平均下来基本上就是每一个家庭都有一个人在城市中打工，所以留下来种地的重要为妇女和老年人。因为大部分的种田农民的年龄结构都在40岁以上，所以他们对乡村水利的投资就不会做长远的打算，现在村子中的年轻人要么到城市打工要么就干脆移居城市。因为老年人考虑到不可能长时间地种地，所以他们不愿意对水利进行长远的投资，尤其是涉及到村民自己出资建设的项目。打井或是堰塘的用水方式能够满足短期内种田的需要，又与老年人的体力状况相适应，所以目前村内的种地者还是比较喜欢家庭自主型的水利灌溉方式。有农民进城带来的新移入的村民，尽管在村子里购买了房屋，但是他们对自己未来在政策上的稳定性的预期也较差。土地流转带来了农户之间原有联合或是协作的用水方式就暂时中断了，要重新建立这种联系，就要求原有村民与新移入者有长时间的交往并且建立较为深厚的情感基础。一旦原有的村民或是移入者在重建这种联系的时候遭遇挫折，他们就很有可能诉诸了个体方式的水利设施投资了。一个村干部说的好，“有时候真想组织大家去清淤、挖渠和除草，但是想想村里还真是没有多少年轻劳力可以上阵的。就有那么些人在家，你叫谁家的不叫谁家的啊，这事情不好办”。

　　8、农田水利与乡村基层组织建设

　　按照目前的形势看，当乡村社会一步步进行改革的时候，村组作为乡村内部一个基础单位的行动能力越来越弱化了。村民委员会的成员尽管有多年的工作经验，但是村干部后备人选严重缺失。谈起选举，现任的村会计告诉我说，“我们这里的选举很平淡，基本上没有什么人来跟我们竞争。村民投票的时候代为投票的现象十分普遍。很对村民都不愿亲自投票，因为他们觉得这个事情并不是直接涉及他们个人利益的。选举的时候最多来20%的村民就不错了，很多人要么代票，要么弃权。投票的时候一个人拿着10张、8张选票的事情很常见。”如果村中没有品行端正的人来担任村干部，而混混力量参与竞选村干部的话，到时候的问题就严重了。村民委员会作为一个自我管理的组织，如果因为混混人物的当选而改变性质的话，我们党和政府的执政基础就变了，人民的利益就很难得到切实的保证了。对于村庄范围内的具体事物，基层党组织很少开会商讨。村子也连续3年没有发展党员了。如此种种情况，基层党组织的模范带头作用和先进性就无从体现了。村民们讲，集体时候的党员真是党员，现在的党员都是为自己考虑的。听了这样的评价，我不得不思考党在基层的权威必须尽快重建，但是困难很多。乡村水利的困境与乡村基层组织的建设密切相关，乡村的基层组织是水利健康运转的组织基础，如果没有了这个基础，水利自上而下的链条就不能对接了，更没人可以组织村庄范围内的水利配套设施了。如果干部和党员不能在乡村水利的发展中做出贡献，那么一般的村民又怎么会自觉地为乡村水利做出贡献呢!乡村基层组织要加强建设，不仅要加强在其工作能力，更要提升其思想境界。

　　【作者单位】： 中国农业大学人文与发展学院；华中科技大学中国乡村治理研究中心