根据2005年的人口抽样普查数据，我国农村60岁以上老年人口为1.29亿，占老年人口总数的58.23%，农村的老龄化水平高于城镇14.7个百分点。据民政部最新统计，失去自理能力的老人已上升到940万，其中194万在城市，746万在农村。部分丧失自理能力的约有1894万。与城市相比，农村老龄化速度更快、程度更深、养老资源更为稀缺，养老问题更为严峻。

　　农村老人养老方式有三种，即土地养老、家庭养老与社会保险养老。笔者把这三种养老方式称为农村养老的“三驾马车”。

　　一、农村养老“三驾马车”名不副实

　　（一）土地养老方式的被动性

　　千百年来，农民和土地唇齿相依。土地作为农业生产中最重要的生产资料，在老年人的生活中起到重要作用。但是土地的养老保障功能受到各种因素的影响，土地数量、土地的肥沃程度、老人的健康状况、对土地的资金投入、农产品价格的好坏、国家对农村的政策等都影响到土地收入。特别是在金融危机的冲击下，耕地收益更加难以保障，以土地作为规避老年风险和作为老年人生活来源的可行性受到了很大制约。

　　（二）家庭养老方式的虚空性

　　乡土时期，村庄共同体对几乎每个农民在道德伦理和行为逻辑上都具有规范能力。在一个“脸对脸”的熟人社会里，孝顺父母才是合乎人情的行为，否则，就是不尽人情，就会被贴上异类的标签，从而被社区边缘化。但在农民流动性加剧的状态下，村庄内部不再是一个共同生产和共同分配的经济共同体，大部分村庄近乎于“空巢村”，已经逐步丧失其规范能力。原来那种报答父母养育之恩的逻辑发生变化，传统的养老机制出现危机。

　　(三)社会养老方式的错位性

　　我国农村社会养老保险制度试点始于20世纪80年代，历经推广、快速发展阶段，后来逐步放缓，到现在基本处于停滞不前、维持现状的阶段。农村养老保险制度旨在解决未来农村老年人的赡养问题，而无法解决当下农村老年人的赡养问题；保险基金的筹集模式过度依赖个人筹资，对集体和国家的责任界定不清，农民缺乏积极性；经济拮据的实际困难与“养儿防老”的村落文化形成了把老人排挤在社会养老保险制度之外的两道屏障。

　　国务院从2009年开始在10%的县(市、区)实行新型农村社会养老保险的试点。新型农村养老保险在制度设计上可以说是利国利民，但在试点推行中，仍然存在一些不可回避的问题：

　　一是全国仍缺乏统一的社会保障立法。地方政府在新农保的参保对象、参保范围、各级政府的责任、财政拨款的比例、农村社会养老保险机构设置、基金的筹集和管理、养老金的发放等政策方面找不到比较有力的立法依据，只好各自为政，从而缺乏政策衔接性与连续性。

　　二是新农保的筹资机制存在很大的政策风险。在资金筹集上以“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”为原则。实际上，很多地方的集体经济名存实亡，提供集体补助只能是一句空话。多数地方财政并不富裕，不仅要应对新农合的补贴，还要应对新农保的支出。现在我国60岁以上的农村老人有一亿人，如果按新农保政策算，每年每人需660元，一亿人一年就是660亿元。随着老龄化的加剧与保障面的进一步扩大，财政支出将是几千亿，甚至更多。如何保证地方财力对新农合和新农保的可持续支持，需要合理分担与落实中央与地方的责任。

　　三是新农保投资管理政策不完善，基金保值增值难。同时，对于农民养老保险基金账户资金的保值增值，地方政府有多大的决策权，怎样才可以保证它既能发挥自己的能力又不过度地产生资金风险，这些都是需要认真思考的问题。

　　四是个人帐户存在风险。新型农保养老金先从个人账户中支付，个人账户养老金能支付15年，以后再从统筹账户中支付。试点中，有些地方为鼓励农民参保积极性，财政补贴全部划入个人账户，待条件成熟后再划入统筹账户。如果财政补贴部分划拨不及时，没有做实统筹账户，15年保障期后养老金支付也会存在一定的风险。

　　五是当前大部分的农村老人还很难从新农保中获益，尤其是子女不愿意或无能力交纳新农保费用的老人，捆绑式政策的解链还需要经历一段较长的试验期。

　　二、农村养老的路径选择

　　1．积极鼓励打工青年返乡创业

　　应积极鼓励打工青年返乡创业，这样既有利于农村经济的发展，也有利于就近吸纳农村剩余劳动力，减少空巢老人的数量，有力推动新农村建设。要制定完善优惠配套措施，加大资金扶持力度，建立农民工返乡创业的“绿色通道”。

　　2．全方位探索农村老人经济保障新模式

　　一是促进土地流转与规模经营。60周岁以上的农村老人，如放弃土地交由土地流转中心代其出租，土地租金可抵缴养老保险。在政府征用土地时，要将土地出让收益的相当部分归农民所有直接转入个人账户。同时，也可允许以土地承包经营权直接入股；二是建立农村老人生活(或敬老)补贴制度；三是进一步扩大新农保覆盖面；四是完善农村老年医疗保障制度，逐步提高住院费报销比例的同时，对60岁以上的农村参保老人门诊费给出报销标准；五是扩大农村低保范围，让农村高龄老人、丧失劳动能力的老人都参加进来；六是对生活严重不能自理的农村老人，政府可以设立老年人生活照料补助金；七是可以适当增加60岁以上老人的农业“四项补贴”，并可直接转入老人个人帐户。

　　3．动员各种力量兴办农村养老院或空巢老人文化村

　　通过兴办农村养老院或空巢老人文化村，实现空巢老人的集中供养，是破解农村养老难题的重要举措，将有助于解决空巢老人的生活照料与精神慰籍方面的需求。一是可以调动各种社会力量介入，将具有资本保值和增值意义的民间资本引导到老龄产业并为其寻找新的利润空间和新的盈利模式，最终形成经济效益与社会效益相结合的养老产业；二是政府提供政策支持与引导、资金补贴，村委会提供场所等各方面的便利条件；三是充分整合空巢老人的现有资源，适当发展庭院经济与特色经济，实现养老经济资源的部分自我供给。

　　4．大力发展农村老年组织

　　老年组织除开展老人福利互助与维护老人权益之外，还兼办社区公共文化娱乐活动与其它公共事务，有助于满足空巢老人的精神需求与缓解老人的生活照料压力。福利需求、村庄共同体的存续、第三种力量及农村精英的呼吁与领导等因素是老年组织得以建立的条件。而处于“原子化状态”、经济资源缺乏的村庄，老人们缺乏集体行动能力，很难自发建立老年组织。那么，必须通过外部力量的介入，解决老年组织建立过程中村民集体行动的初试成本问题，支持老人弱势群体的组织建设。各级政府以及村委会有责任也有条件帮助村庄组建老年组织，通过外部激励因素(适量资金、制度等)的输入，充分利用现有的村庄内部资源，培养老人们的自组织能力和合作能力，从而形成老年组织的内源发展，最终满足老年人的社会或情感的需要、尊重的需要和自我实现的需要。

　　5．农村空巢老人的养老问题要纳入地方政府政绩考核的硬性指标

　　把农村老龄工作作为硬性指标纳入各级政府工作目标考核范围，这是农村老龄问题的突破口，也是一个行之有效的措施。中央和全国老龄委、办已经出台了一批惠及老年人的社会政策，但是很多政策执行不力或流于形式，在地方出现严重走样。一个很重要的原因就是没有把老龄工作纳入当地政府工作目标考核范围。当前，不仅要将老龄工作作为硬性指标纳入县乡政府工作目标考核范围，而且要把这一硬性任务指标下达到村委会，加快村委会从征粮筹款的角色向社会服务的角色转换的速度，充分发挥村委会在解决农村养老问题上的先锋作用。

　　(作者为安徽建筑工业学院南区法政学院副教授)