长期以来，我国农村公共产品供给总量不足和结构失衡问题并存，政府供给缺位和越位的现象较为普遍。这与农村公共产品供给决策机制不合理有较大关系。因此，完善农村公共产品供给机制，推进城乡公共产品供给均衡化，是统筹城乡发展的重大课题和历史任务。

　　一、存在的问题

　　(一)“自上而下”决策造成公共资源低效配置

　　随着农村基层民主化程度的提高以及政府的转型.农民获得了一定的公共决策参与权.但农村公共产品的供给很大程度上仍取决于县乡政府的选择.农民被排斥在公共项目的决策、运作和监督之外。政府往往根据“考核指标”、“任期政绩”来安排公共产品，热衷于道路、防洪防涝设施建设等一些见效快、易出政绩的短期“硬性”公共产品供给，对农村教育、农业技术服务等“软性”公共产品的供给缺乏积极性：热衷于投资建设新的公共项目，却缺少对已有公共设施的管护，造成农村公共品供给在总量不足的同时，又存在供给结构失衡的问题。

　　(二)农民缺乏有效的利益诉求表连渠道

　　改革开放后.随着经济条件的逐渐改善，农民对自身利益更加关注。然而，农民的利益表达渠道不仅没有明显增加，甚至呈现收窄趋势。农民缺乏表达自身利益和参与影响公共决策的渠道.缺少利益代言人，自身利益诉求表达十分困难。目前“一事一议”制度虽然为农民表达诉求、参与社区公共产品供给决策提供了一个平台，但面临着较高的投票成本，实际发挥的作用有限。

　　(三)“一事一议”制度需要进一步完善

　　从实际情况看，“一事一议”只是建立在低水平基础上的有限民主决策.并没有根本改变公共资源由政府“自上而下”以行政方式配置的模式。对一些跨村、跨乡公共产品的供给，农民并没有太多的参与权和话语权。同时，在部分地区，“一事一议”不仅没有实现公共产品由村民自愿自决的目的，反而为一些村干部、经济权贵等提供了达成自己目的的手段。

　　二、面临的困难

　　结合发达国家经验和国内部分地区成功实践看.建立“自上而下”与“自下而上”相结合的决策机制，是进一步完善我国农村公共产品供给决策机制的方向.但目前要建立这种机制还面临诸多困难。

　　(一)压力型体制下推进民主决策面临制度性约束

　　一些地方和部门受“全能政府”的思维定式影响.习惯“自上而下”的命令式管理，在做出公共决策时往往忽视民众参与。同时，长期以来形成的压力型体制没有根本改变，在以GDP增长或其他一些可测量指标为官员政绩的考核体制下，地方政府提供公共服务的动力不足：加之监督机制的缺失，导致科学民主决策的机制难以有效建立。

　　(二)多数农民缺乏利益诉求表达的主动性.形成“自下而上”的决策机制缺少微观基础 受两千年来小农意识、封建文化的影响，我国农民参与意识、自主意识和利益表达意识较淡薄.在利益受到侵害时往往消极隐忍和沉默。同时，由于长期以来农民群体一直处于绝对弱势地位，部分基层政府对农民的利益问题往往忽视或无作为.挫伤了农民的利益表达积极性。这造成农民对基层政府和村干部缺乏信任，产生政治疏远感.从而在需要表达利益诉求时会选择沉默或采取非制度化的渠道。此外，由于政治文化素质普遍不高、权利和法律意识淡薄，即便有表达的意愿，也常常因为不知道如何诉求、向谁诉求或缺乏诉求表达能力、经验而放弃.制约了农民表达诉求的能力和成效。

　　(三)农民阶层不断分化、利益诉求趋于复杂化.整合和转换农民需求的难度较大

　　伴随农村经济体制改革的推进和人口流动的加剧，农村利益主体更加多元，利益取向更加多样.相互之间心理交往距离不断扩大，利益诉求的不平衡性也在加剧。农民之间的人际关系趋于疏远、邻里关系日渐松散，传统农村社会的“超稳定结构”被打破.农村内部的聚集性因素弱化。许多农民的集体主义观念明显淡化，对社会公益事业淡漠，相互之间合作的难度越来越大.集体行动的能力趋于下降，、农民利益的分化，使农村政治资源和农民利益的整合更加困难.对利益表达渠道提出了更多、更高的要求。

　　(四)农村中间组织发育滞后，农民利益整合、群体化表达缺乏组织载体

　　我国农民数量庞大、需求多样.利益表达呈现高度分散化和个体化特点.要实现农民利益需求的有效表达.客观上需要能够表达和整合农民利益的有效组织载体。但是，目前农村缺乏相应的组织载体，农民利益表达的组织化程度较低。导致难以对政府决策构成影响。近年来，农民合作经济组织快速发展，但还很不规范、不成熟.发展中还面临较多的困难，在替农民表达利益诉求方面有心无力。

　　(五)农民参与公共决策的制度化渠道少，难以对政府决策形成约束力

　　目前，农民主要有人大、信访等制度化利益表达渠道.可以通过选举县乡人大代表表达诉求。但基层人大代表在政治实践中缺少与其地位相应的影响力。农民需求很难通过人大代表转化为政治决策。而且，由于人大代表中农民代表的数量少。部分代表基于自身利益考虑较少替农民表达诉求。信访制度主要为了方便农民表达诉求而设计，但由于信访机构不是单独序列的国家机构。缺乏解决问题的实际权力和资源。加上制度本身设计缺陷。目前很难满足农民需求。村民自治组织理应承担集体表达利益诉求的责任，但在不少地区，村民自治组织已经变成了乡镇政府的派出机构，村民自治名不副实，表达诉求的作用十分有限。

　　三、思路与对策

　　(一)基本思路

　　一是在当前形势下，完善农村公共产品供给的决策机制，必须充分考虑公共产品供给主体多元化的趋势。公共产品的特殊属性。决定政府必须在农村公共产品供给中发挥主导作用。但这并不意味公共产品必须完全由政府来供给，这既不可能也没有必要。

　　二是考虑到目前我国农村公共产品供给已经出现政府与社区分层模式，并且在短期内这种模式不会发生太大改变，完善农村公共产品供给决策机制，不仅要着眼于政府供给的农村公共产品，而且必须考虑社区自我供给公共产品的决策问题，根据公共产品的不同属性。来确定合理的决策机制。全国性的公共产品，如大江、大河、大湖治理、重大农业基础科学研究等。关系到整个国家的利益。采用公共决策方式较为低效，应该由中央政府采取“自上而下”的方式进行决策提供。部分地区性公共产品，如，农村环境保护、卫生防疫等，应根据公共产品的外部性、受益范围等，综合采用“自上而下”与“自下而上”相结合的决策模式提供。受益范围明确的区域性公共产品，如，道路、饮水、小型水利设施等，应该在“一事一议”的原则上，采取投票方式进行“白下而上”公共决策。

　　(二)对策建议

　　1.深化农村基层政治体制改革，推进服务型政府建设。一是深化县乡机构改革。明确县乡政府的职能和权限，强化其社会管理和公共服务职能。加快责任机制建设，健全政治责任制度，如，引咎辞职、责令辞职等。强化司法对行政权力的监督和政府官员的法制责任意识。以防止权力无限滥用。改革现行政府行为绩效考核办法。建立一套科学的行政绩效评估体系.从而根除官员只对上级负责不对下级和人民群众负责的弊端。二是推进民主科学决策。规范决策程序，健全决策制度，优化决策环境。强化决策责任。积极推进行政决策的科学化、民主化。全面推进政务公开。保证政府工作的透明度和农民的知情权.通过政府与农民之间的信息互动来提高政府的反应能力。三是加强政府科学决策的能力。推进学习型政府建设，加强调查研究，增强对关键问题的理解和把握能力。提高决策的前瞻性和预见性。加强公务员队伍建设，提高公务员公共服务能力、调查研究能力、学习创新能力、沟通协调能力、执行落实能力。

　　2.健全农民

　　利益诉求表达机制，建立需求导向的供给决策机制。一是加强农民制度化利益表达渠道建设。进一步健全基层人民代表大会制度，在各级人大代表中，硬性确定农民代表的比例。强化人大代表与农民之间的利益代表关系。健全信访工作机制和信访法律、法规，维护信访秩序，维护信访者合法权益。整合目前过于分散的信访机构，建立起全国统一的信访信息系统：建立类似国外议会监督员或行政监督专员制度，统一协调各地各部门的信访工作。加大对大众传媒的引导，利用现代信息技术，建立农民利益表达的新平台。二是加强村民自治组织建设。进一步明确村民自治权的范围，强化村级正式组织的合法权威。不断创新村民行使自治权的程序，适当扩大村政决策的范围，完善民主决策、民主管理和民主监督等各项制度规则，增加农民参与的主体性。建立村级运转经费保障机制，加大对村级组织的转移支付力度，确保村级组织正常运转。三是大力发展农村各种自愿性组织展合作组织。重视发挥农民合作经济组织、龙头企业等新型微观主体在农民利益表达中的作用。四是采取以案说法、法制表演等多种形式.全方位、多层面地对农民进行持久的法制宣传教育，提高农民对自身权利的认知水平，培育其利益表达权利意识。积极引导农民参与公共决策活动和对公共事务的监督，增强主体意识，形成与现代政治发展相适应的政治意识、政治热情和良好的政治素质。

　　3.完善“一事一议”制度，提高农村社区合作供给的决策效率.在投票内容方面，要具体细化议事的公益事业项目，哪些可以议.哪些不能议，要有明确规定.以减少个人或团体借用“一事一议”牟取私利的空间。在充分考虑农民承受能力的条件下，调整筹资上限控制标准；同时，制定出辅助性标准，重点解决突发性事件等需要“变通”的问题。加大“一事一议”财政奖补力度，并适当向粮食主产区、贫困地区倾斜，充分调动农民参与公共产品供给的积极性。要根据村情、民情采取灵活多样的“一事一议”筹资筹劳形式。对于资金需求量较大的项目.可以一次议事，分多年实施。对筹资确有困难的，经村民自愿申请.可以允许以]二折资，或以物料折资。长期看，还应加快重建农村公共产品供给的组织动员机制，其中的关键在于夯实村级组织物质基础，增强村委会资源动员能力。应加快完善转移支付办法，逐步清理化解公益性村级债务。